財政學：第十二章 公共企業(yè)與國有企業(yè)

第十二章

公共企業(yè)與國有企業(yè)

publicenterprisesandstate-ownedenterprises本章結(jié)構(gòu)1、公共企業(yè)存在的原因2、政府與公共企業(yè)間的財政關(guān)系3、公共企業(yè)的績效及其改革中國國有企業(yè)和國有資本改革問題

公共企業(yè)（publicenterprises）的定義公共企業(yè)，受政府直接控制的（一般指政府擁有的，即國有的），以提供公共服務為目的經(jīng)濟實體。公共企業(yè)的特點公共性——非市場盈利性區(qū)別于私人企業(yè)企業(yè)性——生產(chǎn)經(jīng)營性區(qū)別于政府部門如果國有企業(yè)活動目的是為社會提供公共服務，它就是公共企業(yè)；但如果國有企業(yè)以追求市場營利為直接的和首要的目的，它就不是公共企業(yè)。觀點：西方兩者一致，我國不一致1.公共企業(yè)存在的原因1.1公共企業(yè)存在的一般原因（中西公共企業(yè)產(chǎn)生的起點不同）：在西方國家，公共企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，主要與市場經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的（市場失效）問題有關(guān)。對我國來說，公共企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，主要源于社會主義實踐和計劃經(jīng)濟體制的推行?？偟恼f來，公共企業(yè)存在的原因多種多樣，不同原因在各個國家中的重要程度既與其經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，也與其歷史、政治因素及經(jīng)濟思想、經(jīng)濟體制有關(guān)。1.2公共企業(yè)存在的具體原因P245回顧第二章市場失效的內(nèi)容與表現(xiàn)1、提供公共產(chǎn)品(如印鈔、市政環(huán)衛(wèi))2、控制自然壟斷企業(yè)（水電氣、有線）3、促進戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)——正外溢性4、挽救虧損企業(yè)——負外溢性、穩(wěn)定5、控制金融機構(gòu)——負外溢性、信息不對稱6、增加財政收入——專賣制度7、其他原因2、政府與公共企業(yè)間的財政關(guān)系公共企業(yè)是公共部門的一個組成部分，它與財政之間有著十分緊密的聯(lián)系2.1政府對公共企業(yè)的投入（P248）直接投資(獨資、控股、參股，股權(quán)融資)貸款（債券融資、英）補貼政策性虧損補貼非政策性虧損補貼（避免倒閉）其他優(yōu)惠政策——主要土地、擔保、政府貼息、政府采購

附歷史資料：撥改貸

“撥改貸”即國家對基本建設投資撥款改為貸款的簡稱，是固定資產(chǎn)投資管理體制的一項重要改革。1979年“撥改貸”首先在北京、上海、廣東三個省市及紡織、輕工、旅游等行業(yè)試點。1980年國家又擴大基本建設投資撥款改為貸款的范圍，規(guī)定凡是實行獨立核算、有還貸能力的建設項目，都要進行“撥改貸”改革。經(jīng)過總結(jié)后，1985年1月起，“撥改貸”在全國各行業(yè)全面推行?！皳芨馁J”就是原來實行的列入國家算由國家直接無償撥款的基本建設投資，改為由中國人民建設銀行貸款解決。我國長期實行基本建設投資由國家預算無償撥款，缺乏經(jīng)濟效益，為加強建設單位的經(jīng)濟責任制，提高投資收益，國家推行了“撥改貸”。2.2政府從公共企業(yè)取得的收入

P250稅收收入

與私人企業(yè)一樣，公共企業(yè)負有納稅義務利息和股息

由于政府對公共企業(yè)投資的特殊性，通常這兩類收入相對于同類私人投資的收益要低。利潤分成直接以利潤分成的形式將公共企業(yè)利潤上繳國庫的做法不多，但有些國家要求公共企業(yè)將部分利潤交由專門機構(gòu)統(tǒng)籌運用。2.3財政與公共企業(yè)赤字政府從公共企業(yè)獲得的凈收益指的是政府對公共企業(yè)的投入與從公共企業(yè)取得的收入之差額。如果該數(shù)額為負值，則稱為凈赤字。公共企業(yè)赤字是個普遍現(xiàn)象。西方國家約占中央財政赤字的一半（P250）公共企業(yè)赤字問題的原因公共企業(yè)的投資回報率很低公共企業(yè)赤字直接影響到財政收支的平衡政府主要有三種選擇：一是提高稅收，二是發(fā)行公債，三是減少其他方面的支出

附：新聞資料——我國國企近年來的高盈利附：新聞資料——國有企業(yè)紅利征收2008年恢復

附：國企近年來的高盈利1998年全國國企實現(xiàn)利潤僅為213.7億元1999年猛增到1145.8億元，2002年3786.3億元2003年4769.4億元、2004年7368.8億元、2005年9047.2億元、2006年超過9600億元2007年16200億元2010年1-10月16263.4億元。中國工商銀行、中國石油、中國移動三大企業(yè)利潤過千億，名列全球十大賺錢企業(yè)，閃亮業(yè)績卻一直未見上繳利潤數(shù)額。國有企業(yè)利潤持續(xù)增長，與國企大多屬于各種形式的壟斷行業(yè)，享有諸多資源要素的壟斷權(quán)不無關(guān)系

2007年國資委發(fā)布政策，結(jié)束國企15年（93年起）不繳紅利時代國有企業(yè)利潤獨享時代行將終結(jié)2008年，中央本級國有資本經(jīng)營預算將全面展開，今年將在部分企業(yè)試點。昨日公布的《國務院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》(下稱《意見》)明確了各級財政部門為國有資本經(jīng)營預算的主管部門，作為單獨編制的預算，國有資本經(jīng)營預算除了用于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，支付國企改革成本等之外，“必要時，可部分用于社會保障等項支出”中國從2008年開始在央企中試行國有資本經(jīng)營預算，按照類別的不同，央企向國資委上繳其利潤的10%和5%附新聞：央企紅利上繳比例提高壟斷企業(yè)定位15%/roll/20101231/01219189452.shtml2011年1月財政部下發(fā)通知，明確將教育系統(tǒng)等部委所屬的600多家企業(yè)納入了上繳紅利的范疇，并將央企上繳紅利的比例較之前普遍上調(diào)了5%。即石油、電信、煙草等壟斷行業(yè)的紅利上繳比例調(diào)高至15%。據(jù)統(tǒng)計，從2007年到2009年，央企上繳的紅利共1572.2億元，而3年里央企利潤卻高達2.4萬多億，按此推算，央企3年來上繳紅利比例僅為6.3%。這意味著，通過全民資源獲得的巨大利潤基本進了壟斷企業(yè)自己的腰包，一方面造成了資源的浪費，另一方面形成了龐大的利益集團，導致在收入分配差距上，以壟斷企業(yè)為代表的行業(yè)差距成為我國收入分配差距最受爭議的地方。根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，電力、電信、石油和金融等壟斷企業(yè)的員工不到全國的8%，其收入?yún)s占全國職工總收入的60%左右(據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》)。3、公共企業(yè)的績效及其改革3.1公共企業(yè)的績效問題公共企業(yè)無能論觀點（P251）（1）公共企業(yè)缺乏市場競爭壓力（自然壟斷、管制）（2）公共企業(yè)缺乏激勵機制（3）預算上的軟約束:

使公共企業(yè)往往受到政府保護這種觀點正確嗎？怎樣正確認識公共企業(yè)的作用P252評價：總體來說卻是片面和似是而非的。這一觀點既缺乏充分的理論依據(jù)，也缺乏充分的經(jīng)驗支持公共企業(yè)存在的起因在于市場失效。追求的是社會利益目標，這本身就不能采用市場收益率來考核與評判西方國家對公共企業(yè)效率的經(jīng)驗研究，也無法充分證實公共企業(yè)的績效必然劣于私營企業(yè)。公共企業(yè)和私人企業(yè)之不可比（不同行業(yè)）政府管制（不同政策）非競爭性的市場環(huán)境（不同目標）3.2中國國有資產(chǎn)與國有企業(yè)問題

（P253）中國國有企業(yè)與西方市場經(jīng)濟國家的公共企業(yè)的區(qū)別國有資產(chǎn)與國有資本國有資本財政與公共財政（張馨：雙元財政論）（1）國有企業(yè)與公共企業(yè)公共企業(yè)的活動范圍一般被嚴格地限定在市場失效領域，其經(jīng)營目標也被嚴格地限定為非市場營利性。與西方國家中的公共企業(yè)不同，中國的國有企業(yè)不僅活動于市場失效領域，而且活動于具有競爭性的市場有效領域。與西方國家相區(qū)別，中國目前的國有企業(yè)是由非營利性的公共企業(yè)和營利性的國有企業(yè)所共同組成的。我國國企現(xiàn)狀主要可以歸結(jié)為受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制和漸進式改革路徑的影響

附：廈門國有資產(chǎn)投資公司

廈門國有資產(chǎn)投資公司（簡稱廈門國投），成立于1993年6月，代表廈門市政府行使國有資產(chǎn)出資人的職能，擁有對所投資的全資或控股企業(yè)選擇經(jīng)營者、資產(chǎn)收益和重大事項決策等權(quán)利，并對所運營的國有資產(chǎn)負有保值增值的責任。截止2007年，公司總資產(chǎn)達700億元、凈資產(chǎn)188億元，公司擁有一級全資企業(yè)25家，控股企業(yè)3家，參股企業(yè)14家。

投資領域已涉及機械、電子、能源、化工、紡織、醫(yī)藥、食品、輕工、商貿(mào)、金融等行業(yè)。屬下?lián)碛斜姸嗟膰鴥?nèi)知名企業(yè)和著名品牌。如廈工牌裝載機、金龍牌汽車、古龍牌罐頭、三圈牌電池、星鯊牌魚肝油、白鷺牌節(jié)能燈、鷺芳牌飲料等。

附：廈門十大國有集團備受關(guān)注的“市屬國有企業(yè)和企業(yè)國有資產(chǎn)整合及國有企業(yè)監(jiān)管體制調(diào)整方案”2008年出臺，依據(jù)調(diào)整方案，整合后的市直管國有企業(yè)有“十大集團”，他們分別是“廈門建發(fā)集團有限公司、廈門港務控股有限公司、廈門國際航空港集團有限公司、廈門夏商集團有限公司、廈門路橋建設集團有限公司、廈門國貿(mào)控股有限公司、廈門機電集團有限公司、廈門輕工集團有限公司、廈門住宅建設集團有限公司、廈門經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司”。

附：中國國有企業(yè)的前世今生中國為什么走上計劃經(jīng)濟＋公有制的道路執(zhí)政黨的性質(zhì)和社會主義意識形態(tài)重工業(yè)優(yōu)先增長戰(zhàn)略（強國之路）（P254）如何看待計劃經(jīng)濟和國有企業(yè)的歷史貢獻與建設成績勒緊褲腰帶搞建設——積累（儲蓄）與消費關(guān)系新中國前三十年留下了什么？如何看待改革開放和國有企業(yè)改革的必然性和必要性新中國改革前后經(jīng)濟建設是承前啟后的關(guān)系。采取歷史虛無主義的態(tài)度是錯誤的。

附：趕超戰(zhàn)略趕超戰(zhàn)略是指采取扭曲產(chǎn)品和要素價格的辦法和以計劃制度替代市場機制的制度安排，提高國家動員資源的能力，突破資金稀缺的比較劣勢對資金密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約，使資金密集型產(chǎn)業(yè)能夠在極低的起點上得到發(fā)展并在短期內(nèi)實現(xiàn)飛躍，進而使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達到先行發(fā)達國家水平的發(fā)展戰(zhàn)略?！芭で漠a(chǎn)品與要素價格”、“高度集中的資源計劃配置”、“沒有自主權(quán)的企業(yè)微觀經(jīng)營機制”參見林毅夫、蔡昉等《中國的奇跡—發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》、《充分信息與國有企業(yè)改革》等著作（2）國有資產(chǎn)與國有資本P255

廣義的國有資產(chǎn)，是指屬于國家所有的一切財產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)（營利性、非營利性國企）非經(jīng)營性資產(chǎn)自然資源資產(chǎn)：森林、草原、礦藏、土地狹義的國有資產(chǎn)，可定義為法律上確定為國家所有的，并能為國家提供未來經(jīng)濟效益的各種經(jīng)濟資源這里所講的狹義國有資產(chǎn)，嚴格限定在“經(jīng)營性資產(chǎn)并能為國家提供未來經(jīng)濟效益”這一范圍內(nèi)國有獨資企業(yè)的資產(chǎn)國有控股企業(yè)中的國有資產(chǎn)國有參股企業(yè)中的國有資產(chǎn)

P255國有資本與國有資產(chǎn)的區(qū)別，前者為營利性國有資產(chǎn)。但僅僅這些區(qū)別嗎？——資產(chǎn)與資本的區(qū)別思考：實踐中“零資本”的國有企業(yè)現(xiàn)有國有資本布局的不合理既分布于市場失效領域，也分布于市場有效領域。據(jù)統(tǒng)計，1996年底，我國29.1萬戶國有工商企業(yè)資產(chǎn)總額中所有者權(quán)益為3.8萬億元，考慮到國有企業(yè)的資產(chǎn)當中約有20％左右的非生產(chǎn)性資產(chǎn)，那么，真正用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的國有資產(chǎn)數(shù)量實際上約3萬億元，所有這些國有資產(chǎn)遍及從零售商業(yè)到遠程導彈等同幾乎所有的工商領域

“越位”與“缺位”的并存（3）國有資本財政與公共財政

1993年葉振鵬、張馨提出雙元結(jié)構(gòu)財政——中國財政模式研究在市場經(jīng)濟下，企業(yè)在市場中的公平競爭以及市場失效問題的存在，要求政府應當對整個社會，對所有的企業(yè)和家庭提供一視同仁的服務，這就決定了以全社會成員為服務對象，滿足全體家庭和企業(yè)的公共需要的——公共財政的存在。在中國，國有經(jīng)濟是整個國民經(jīng)濟的主導力量，同時許多國有企業(yè)具有市場營利能力，這就必要形成與政府之間的收益分配和再投資等關(guān)系，從而形成了另一種財政——國有資本財政的存在。國有企業(yè)與公共企業(yè)、國有資產(chǎn)與國有資本、公共財政與國有資本財政的關(guān)系P256

西方財政的基本收入形式只能是稅收，而大體上不擁有營利性收益及其支出中國財政除了具有與西方公共財政相一致的內(nèi)容外，還存在著國有資本財政的內(nèi)容，主要有：其收支是作為資本所有者的收支，只能針對營利性國有企業(yè)進行。政府擁有較大規(guī)模的國有資本，并在國民經(jīng)濟中占據(jù)主導地位。處于市場失效領域的政府，其收支活動構(gòu)成公共財政，這是我國財政與西方財政的一致之處；處于市場有效領域的政府，其收支活動構(gòu)成國有資本財政，這是我國財政與西方財政的差異之處。

3.3、中國國有資產(chǎn)改革1、國有企業(yè)利潤分配制度變遷

（P257）（1）企業(yè)基金和利潤留成制（78－83年）（2）利改稅（83－87年）（3）承包制（87－93年）（4）稅利分流（88年廈門試點，93年全國推行）（5）國有企業(yè)的資金供應問題（撥改貸79年開始試點、85年全面實行）（6）（95年后）現(xiàn)代企業(yè)制度——產(chǎn)權(quán)改革——主要是股份制（P259）——國有股分紅（名存實無）。宏觀上國有資本戰(zhàn)略重組國企改革背后的故事——誰都明白的事情（郎咸平）郎顧之爭2004年郎咸平在說什么問題？不要那么狠顧雛軍科龍集團格林科爾公司

MBO國企高管收購（《格林柯爾：在“國退民進”的盛宴中狂歡》)，顧雛軍先后收購了科龍、美菱、亞星客車以及ST襄軸等四家公司，號稱投資41億元，但實際只投入3億多元。郎咸平稱，顧雛軍的運作手段往往是通過介入被收購公司管理層后，大幅提高企業(yè)運營費用，提高公司虧損幅度進而壓低收購價格來實現(xiàn)的。改制中的“冰棒論”、“爛蘋果論”、“吐痰論”、“靚女先嫁論”附：評價現(xiàn)有國企改制并非效率的增進，也不公平。中國現(xiàn)實：利益集團并非國有企業(yè)職工，而在于官員及經(jīng)理代表當前中國關(guān)鍵：要保護弱勢利益，遏制“精英”利益集團

2、國有資產(chǎn)管理體制改革

國有資產(chǎn)管理體制，是指在中央與地方之間、政府與國有企業(yè)之間劃分國有資產(chǎn)管理權(quán)責的制度。其主要內(nèi)容包括：一是中央與地方在國有資產(chǎn)管理上的權(quán)責劃分及其相互關(guān)系，以及管理體系內(nèi)部各機構(gòu)之間的權(quán)責劃分及相互關(guān)系；二是國有資產(chǎn)所有權(quán)的實現(xiàn)方式，即政府在國有資本營運、管理和監(jiān)督國有企業(yè)的方法；三是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的設置及其職能，以及與其他政府經(jīng)濟管理機構(gòu)的關(guān)系等。

“管人”、“管事”、“管資產(chǎn)”在傳統(tǒng)體制下，存在所有者缺位和管理權(quán)混亂。1988年組建的國有資產(chǎn)管理局試圖改變這種狀況，但由于國資局與行業(yè)部在國有資產(chǎn)管理中存在邊界不清的問題，且其政策歸口財政部門管理，行政權(quán)力級別低于行業(yè)部，因而當涉及部門利益或出現(xiàn)分歧時，國資局難以有效協(xié)調(diào)政府部門之間的利益沖突，無法做到統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)。1998年，國資局在國務院進行的機構(gòu)改革中被撤銷，導致國有資產(chǎn)的管理權(quán)分散在不同的7個部門，即計委、經(jīng)貿(mào)委、財政部、銀行、企業(yè)工委、人事部、組織部等，國有資產(chǎn)所有者權(quán)能由不同行政機關(guān)分享，所有者的統(tǒng)一權(quán)能被分割，出現(xiàn)“人人都管、無人負責”的現(xiàn)象。2002年11月，中共十六大提出了建立新型國有資產(chǎn)管理體制的基本構(gòu)想。