政府再造-當(dāng)代西方政府改革及啟示

政府再造

－－當(dāng)代西方政府改革及啟示

戴黍

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一、流程再造與政府再造二、西方各國的政府再造實踐三、借鑒與啟示一、流程再造與政府再造漢默＆錢皮（Hammer&Champy，1992/1995）提出“再造”概念，即對組織流程的基本問題進(jìn)行反思，并對它進(jìn)行徹底的重新設(shè)計，以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。相關(guān)四要素：劇烈的(dramatic)，并非微不足道的改善，而是實現(xiàn)組織績效的大規(guī)模突破。徹底的(radical)，并非改進(jìn)現(xiàn)有狀況，而是重新創(chuàng)造，深入到事物的根基。流程(process)，指一組結(jié)合在一起的能為顧客創(chuàng)造價值的機(jī)關(guān)工作。重新設(shè)計(redesign)，重新設(shè)計組織過程。＊傳統(tǒng)公共行政模式的內(nèi)在天然缺陷：政府組織應(yīng)根據(jù)韋伯制原則建立。――不科學(xué)：規(guī)章、功能重疊，臃腫、浪費(fèi)、低效、遲鈍。公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)提供。――不合理：地位動搖。政治與行政二分，文官政治中立。――不現(xiàn)實：行政常不得不入政治之中。行政是一種特殊的管理形式，文官永業(yè)。――不可行：合同雇傭、臨時雇傭成為重要的用人方式。＊傳統(tǒng)公共行政模式的外在困擾：

20C20，全球化、信息化、國際競爭的挑戰(zhàn)－－擺脫財政困境和提高政府效率。＊西方政府的對策：采用工商管理理論、方法與技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”。＊作為新公共管理方案的政府再造政府再造（reengineeringgovernment）倡行，1996：OwenE.Hughes，“新公共管理”六大要點(diǎn)：注重結(jié)果和管理者個人責(zé)任：提高參與決策度；脫離官僚制，組織、人事、任期更具靈活性：提高人力資源管理水平；確定組織和人事目標(biāo)：三E標(biāo)準(zhǔn)績效目標(biāo)管理；公共管理人員更具政治色彩；政府職能受到市場檢驗：將掌舵與劃漿分開；減少政府職能：民營化、合同外包。＊政府再造的基本理論模式之一詹姆斯·費(fèi)斯勒＆唐納德·凱特爾：精簡重建不斷改進(jìn)目標(biāo)開支減少效率回應(yīng)性方向從外到內(nèi)自上而下自下而上方法目標(biāo)明確競爭合作中心著眼點(diǎn)規(guī)模流程人際關(guān)系行動非持續(xù)非持續(xù)持續(xù)＊政府再造的基本理論模式之二勞倫斯·瓊斯＆弗雷德·湯普遜“5R”模式：重構(gòu)restructuring:核心能力定位、清除非核心事務(wù)；TQM,價值鏈分析,ABC重建reengineering:改變流程、自下而上基于過程建設(shè)組織、改善服務(wù)；團(tuán)隊技術(shù)重塑reinventing:發(fā)展戰(zhàn)略、組織再設(shè)計；戰(zhàn)略規(guī)劃,目標(biāo)成本,網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟重組realigning:市場/服務(wù)、使命中心前置；績效管理重思rethinking:授權(quán)、學(xué)習(xí)型組織、非集中化、快速反應(yīng)＊政府再造的基本理論模式之三奧斯本，《摒棄官僚制》，“5C”戰(zhàn)略杠桿戰(zhàn)略途徑目的核心戰(zhàn)略澄清目的/角色/方向激勵結(jié)果戰(zhàn)略競爭/企業(yè)化/績效管理責(zé)任顧客戰(zhàn)略顧客選擇/競爭/質(zhì)量保證權(quán)力控制戰(zhàn)略組織授權(quán)/雇員授權(quán)/社區(qū)授權(quán)文化文化戰(zhàn)略打破習(xí)慣/觸摸心靈/贏得人心**奧斯本，政府再造的十條原則：1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)3、競爭型政府：將競爭機(jī)制注入服務(wù)中4、有使命感的政府：轉(zhuǎn)變規(guī)則導(dǎo)向型組織5、結(jié)果導(dǎo)向型政府：按結(jié)果而不是投入撥款6、顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客而非官僚的需要7、企業(yè)化政府：掙錢而不是花錢8、預(yù)見性政府：預(yù)防而不是醫(yī)治9、分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作10、市場導(dǎo)向型政府：通過市場力量進(jìn)行變革＊＊皮特斯，政府再造的預(yù)期，四種未來治理模式市場化政府參與型政府靈活性政府解除規(guī)制政府主要診斷壟斷等級制永久性外部規(guī)制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平型組織虛組織無特別建議管理績效工資制TQM,團(tuán)隊臨時人事更大管理自由政策制定內(nèi)部市場咨詢，談判實驗企業(yè)化政府公共利益低成本參與，咨詢低成本,協(xié)調(diào)行動主義二、西方各國的政府再造實踐英國美國新西蘭＊英國政府再造歷程1979年，雷納評審1983年，“財政管理創(chuàng)議”1987年，“下一步”報告nextsteps，至1995年，75%文官屬于“下一步”機(jī)構(gòu)1991年，梅杰政府“公民憲章”白皮書，顧客導(dǎo)向、改善服務(wù)。1992年，梅杰政府“為質(zhì)量而競爭”政策文件，引入市場競爭機(jī)制＊美國的政府再造緣起1980年代，負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國公共部門的低效及失敗主要原因在于：國會對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)過多；人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；會計和管理信息系統(tǒng)不完善；缺乏強(qiáng)有力的中央財政和會計管理。

――布什政府全面推行質(zhì)量管理＊美國的政府再造原則1993年，克林頓上臺開始了大規(guī)模的政府改革――再造政府運(yùn)動-reinventinggovernmentmovement此項改革的一個綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈爾領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（《戈爾報告》），先導(dǎo)是奧斯本《改革政府》。四項主要原則：消除繁雜程序，注重過程－注重結(jié)果；顧客導(dǎo)向；授權(quán)雇員－取得成果；創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。＊美國的政府再造經(jīng)驗1993年3月至1996年9月，美國全國績效評估委員會提出七本績效報告、數(shù)十本建議書。克林頓指出，政府再造成果，體現(xiàn)在五方面。政府大有為時代終結(jié)。至1996年1月，共精簡24萬公務(wù)員，撤銷了2000多個過時的派出機(jī)構(gòu)，終止200多個執(zhí)行方案。針對政府的內(nèi)部運(yùn)作方式，進(jìn)行大幅度改變。節(jié)約施政成本近1180億美元。以更好的品質(zhì)服務(wù)民眾。聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)普遍制定了顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，到1996年，聯(lián)邦共有200多機(jī)構(gòu)執(zhí)行3000多種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。政府調(diào)整服務(wù)方式。刪減過時的法規(guī)，開始與民間企業(yè)建立“協(xié)作關(guān)系”，到1996年，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)刪減的法規(guī)1600頁。聯(lián)邦政府提供誘因，鼓勵民間企業(yè)與政府合作。政府改變與社區(qū)互動的方式。政府授權(quán)各州，改革社會福利，以便各州以最佳方式追求改革成果，不再拘于繁文縟節(jié)。至1996年，聯(lián)邦與地方建立了100多項協(xié)作關(guān)系，由地方居民針對他們最迫切的問題進(jìn)行改革，政府只負(fù)責(zé)財政補(bǔ)貼，不負(fù)責(zé)實際規(guī)劃與執(zhí)行。＊新西蘭政府再造的三個趨向滯后改革、移植經(jīng)驗、后發(fā)優(yōu)勢：使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；人力資源管理政策變化，引入合同制、績效工資制和新的責(zé)任機(jī)制。＊＊臺灣政府再造的對象機(jī)關(guān)類別

--業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)

--政策統(tǒng)合機(jī)關(guān)

--輔助機(jī)關(guān)

機(jī)關(guān)的層級與名稱

單位層級與名稱

＊＊臺灣政府再造涉及課題

區(qū)域發(fā)展與地方自治

中央與地方夥伴關(guān)係

國內(nèi)地方政府若干問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的變革

都市型政府

地方自治與草根民主三、借鑒與啟示我國歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗與教訓(xùn)1982,撤并機(jī)構(gòu)/裁減人員。國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)100至61,機(jī)關(guān)人員減少了21萬,副總理13至2。改革權(quán)力過分集中。1988,轉(zhuǎn)變政府職能/重在經(jīng)濟(jì)管理部門。國務(wù)院各部委45-41,直屬機(jī)構(gòu)22-18,非常設(shè)機(jī)構(gòu)75-44,人員編制減少9700。中央向地方放權(quán)，政府向企業(yè)放權(quán)。1993,轉(zhuǎn)變政府職能/重在政府經(jīng)濟(jì)管理。國務(wù)院18專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門,撤7建5;工作部門86-59,非常設(shè)機(jī)構(gòu)85-26,精簡人數(shù)7400。全國地方政府精簡200萬。1998,7th/4th,國務(wù)院組成部門40-29,各部門內(nèi)設(shè)司局級機(jī)構(gòu)減少20余。全國各級黨政群機(jī)關(guān)行政編制精簡115萬名。－－改變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)行政管理體制框架，草成市場經(jīng)濟(jì)下行政管理體制框架。行政手段－經(jīng)濟(jì)手段＋法律手段＊WTO/后WTO時代的政府改革1999,行政審批制度改革：減少行政審批事項，轉(zhuǎn)變政府職能，校正“錯位/缺位/越位”。2001,成立新部門世貿(mào)組織司、進(jìn)出口公平貿(mào)易局、司法考試司、反洗錢處、外商投資企業(yè)注冊局、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局等。＊正面評價2002，《暸望新聞周刊》,《行政管理體制改革開始深化：政府職能有了較大轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)不斷改善機(jī)構(gòu)設(shè)置相對精干政府運(yùn)作更加協(xié)調(diào)辦事效率有很大提高＊相應(yīng)批評張成福，《公共管理學(xué)》，365-367政府改革的被動適應(yīng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主動前瞻性－－財政、機(jī)構(gòu)、人員、官僚主義壓力政府改革視角偏狹－－局限于機(jī)構(gòu)、人員（結(jié)構(gòu)/工具/價值）缺乏理論反思－－理論滯后（中央/地方,政企/政社,改革目的）政府改革與政治和社會游離－－各系統(tǒng)相關(guān)效率主義局限－－發(fā)展/民主/公平/正義/責(zé)任/參與21世紀(jì)中國政府再造的戰(zhàn)略選擇從效率行政至民主行政：政府治理范式的變革從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理從以政府為本位和中心到親市場的政府從強(qiáng)勢國家的單獨(dú)治理到國家與社會共同治理從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)從機(jī)械式的官僚組織到有機(jī)式的適應(yīng)型組織從人治到法治試點(diǎn)城市深化公共行政體制改革2001下半年至2002上半年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室確定下列試點(diǎn)城市：廣東深圳廣東順德福建晉江浙江上虞青島城陽＊深圳2001.11深圳市人事局會同體改辦、市委政策研究室組建試點(diǎn)小組,赴香港、英國、新加坡調(diào)研2002.12改革方案初步成型。(原定2002.3,已在國土局/交通局試行)南方都市報首次披露“行政三分制”改革方案設(shè)計情況。2003.1.18,廣東十屆人大一次會議深圳專場，原市長于幼軍稱方案基本定稿并獲中編辦原則同意，將在2003二季度實施，預(yù)計兩年內(nèi)見效。2006.6深圳市政府公報，列為2003年改革計劃（未見下文）＊深圳“行政三分制”改革方案內(nèi)容1）政府按大行業(yè)、大系統(tǒng)原則，以經(jīng)濟(jì)、城市、社會發(fā)展為基礎(chǔ)設(shè)立若干局，就每個決策部門的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)行局。決策權(quán)在決策局，負(fù)責(zé)制定政府的法規(guī)、政策、辦法。執(zhí)行局設(shè)置按專務(wù)、專責(zé)、專管的模式進(jìn)行，行使單一的執(zhí)行職能，無決策權(quán)。執(zhí)行部門與決策部門是績效合同的關(guān)系，按決策部門的法規(guī)、政策、辦法運(yùn)作，實現(xiàn)決策部門規(guī)定的責(zé)任、目標(biāo)和任務(wù)。2）決策局設(shè)立兩類咨詢機(jī)構(gòu)，一類專門提供決策咨詢服務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；一類是制約決策局權(quán)力的咨詢機(jī)構(gòu)，可勸告、修改甚至否定決策局決定，由非政府官員組成，組織形式可以是委員會、中心、審議會等。1/3本專業(yè)專家、1/3非本專業(yè)專家、1/3資深離退人士。3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)重組中把一