公共管理學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)

公共治理學(xué)

第一講公共治理學(xué)概論

問(wèn)題：

1.公共治理與私營(yíng)部門(mén)治理之間的區(qū)別。

2.公共治理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的突破。

3.公共治理學(xué)產(chǎn)生的時(shí)代條件。

4.公共治理學(xué)的內(nèi)涵。

5.公共治理學(xué)在中國(guó)開(kāi)展中的地位。

一、公共治理學(xué)的內(nèi)涵。

（一）公共治理學(xué)的核心問(wèn)題是如哪里理"公共物品”和“公共事物”。

“公共物品”是屬于群眾全部的物品。

“公共物品〃的特性：

1）非競(jìng)爭(zhēng)性。是指人個(gè)消費(fèi)物品或事物在由一個(gè)人消費(fèi)的時(shí)候，并不影響和減少其他人的消費(fèi)。

2）非排他性。是指阻擋一個(gè)人的消費(fèi)享用該產(chǎn)品，代價(jià)是非常大的。

“公共物品〃是指涉及社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和公共利益的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的實(shí)際

結(jié)果。

（二）治理。是指在肯定的環(huán)境之中，治理的主體為了到達(dá)特定的目的而用肯定的職能和手段

對(duì)治理的客體加以調(diào)節(jié)操縱的過(guò)程。

公共治理。是指政府為代表的公共部門(mén)依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事物的治理，以保障和增進(jìn)

社會(huì)公眾利益的職能活動(dòng)。

公共治理有五個(gè)內(nèi)涵。

I）公共的主體是政府和其他公共部門(mén)而不是私人或其他組織。

2）公共治理對(duì)象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物與公共利益有直接關(guān)系;

b.公共事物治理的受益對(duì)象是社會(huì)公眾。

3）公共治理是永恒存在的。具體的內(nèi)容隨著時(shí)代的變遷而調(diào)整。

4）公共治理來(lái)自于民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此必須依法進(jìn)行，并且工作

績(jī)效不能簡(jiǎn)單以利潤(rùn)或效率作為標(biāo)準(zhǔn)。

5）公共治理具有公共性決定了社會(huì)公眾對(duì)公共治理部門(mén)擁有更多的制約權(quán)。

二、公共治理的具體類型?！叭址ā薄.公共政策。是政府制定的，以便于治理。b.政府治理。

處理公共事物，提供公共產(chǎn)品和效勞。包含行政機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)等。c.非政府組

織治理。是指除政府門(mén)部外其他公共部門(mén)處理公共事物，提供產(chǎn)品和效勞的活動(dòng)。

公共治理學(xué)。是一門(mén)運(yùn)用包含治理學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)，政治學(xué)，在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法；研究公

共治理部門(mén)和公共治理過(guò)程及其規(guī)律的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織，更有效的提

供公共物品和公共效勞以剎那和公平分配社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。

三、公共治理學(xué)的特點(diǎn)。

1.公共治理學(xué)是一個(gè)整合的概念。連續(xù)了公共行政和公共政策方面的內(nèi)容，以及企業(yè)治理方面

的內(nèi)容。

2.公共治理學(xué)在不改變公共部門(mén)公共性的情況下，將私部門(mén)的治理手段和方法運(yùn)用于公部門(mén)。

3.公理治理重視與外界環(huán)境關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和政策設(shè)計(jì)為核心。

4.公共治理并不等于政府治理，而是意味著一種新的治理方法。

5.公共治理強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。“效率，效能，公平，經(jīng)濟(jì)?！?/p>

6.公共治理關(guān)注和重視的是政府的改革與再造。建立效勞型政府，比方電子，生態(tài)，高效及法

制等。

7.公共治理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。

四、公共治理當(dāng)前的時(shí)代特點(diǎn)。

1.鮮亮的實(shí)踐導(dǎo)向性；

2.理論上的包容性；

3.學(xué)科上的年青性。

五、公共治理的構(gòu)成要素。

七、公共治理的資源和手段。

公共治理最重要的資源是合法性。

公共治理依附的手段是制定和執(zhí)行公共政策。

八、公共治理的環(huán)境。公共治理的環(huán)境具有復(fù)雜性，差異性和變動(dòng)性。

九、公共治理的研究?jī)?nèi)容。

1.公共治理中的政府角色問(wèn)題；

2.公共治理的非營(yíng)利組織問(wèn)題；

3.公共部門(mén)的績(jī)效治理問(wèn)題；

4.公共部門(mén)的戰(zhàn)略治理問(wèn)題；

5.公共治理的新策略問(wèn)題。

十、公共治理學(xué)的研究途徑與方法。

途徑：

P途徑（public）公共政策方面的途徑。特征；

1）著眼于高層治理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；

2）重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)開(kāi)展相關(guān)知識(shí)；

3）強(qiáng)調(diào)與政策分析相結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的標(biāo)準(zhǔn)性的理論研究。

B途徑（business）企業(yè)治理途徑；特征：

1）偏愛(ài)企業(yè)治理的原則；

2）對(duì)公私部門(mén)的差異不做嚴(yán)格的區(qū)分；

3）除了重視策略治理及組織間的治理外，還強(qiáng)調(diào)對(duì)公共治理過(guò)程進(jìn)行治理；

4）在研究方法上偏愛(ài)諸如實(shí)驗(yàn)之類的量化方法。

方法：標(biāo)準(zhǔn)方法，時(shí)政方法，案例方法，系統(tǒng)方法，比擬方法，數(shù)理方法。

第二講公共治理的主體（組織和個(gè)人）

一、組織。就是人們按照肯定的目的，任務(wù)和編制形式編制起來(lái)的一個(gè)社會(huì)集團(tuán)，是處于肯定的

社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，為了完成某種目的而有意識(shí)的建立起來(lái)的人類群

體。

公共組織：是為了完成公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)利或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán),

負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共效勞，治理公共事物，供應(yīng)公共產(chǎn)品為根本職能。公共組織最典

型的代表是政府。

二、公共組織的要素。

三、公共組織的性質(zhì)。

（-）公共組織與非公共組織區(qū)別比擬。

1.活動(dòng)目的不同。公共組織是以公共利益為目標(biāo)，非公共組織以私人利益為目標(biāo).

2.效勞對(duì)象不同。公共組織以提供生產(chǎn)商品，勞動(dòng)，提供效勞的過(guò)程，非公共組織是為私

人提供效勞的過(guò)程。

3.從治理對(duì)象上看。本公共組織治理的是組織內(nèi)部范圍，公共組織治理的是全社會(huì)范圍，

被治理者必須服從。

4.活動(dòng)依據(jù)不同，非公共組織是組織成員自覺(jué)結(jié)合，遵循商品價(jià)值規(guī)律下自覺(jué)達(dá)成的活動(dòng)

依擾；公共組織依據(jù)的是國(guó)家的法律法規(guī)規(guī)定的，具有強(qiáng)制性。

（二）公共組織的性質(zhì)。社會(huì)性；權(quán)威性；法制性；系統(tǒng)性；主動(dòng)性。

四、公共組織的結(jié)構(gòu)。

（一）縱向劃分。

其中I層為決策層，是一個(gè)開(kāi)放型系統(tǒng)；2層為協(xié)調(diào)指揮層，是一個(gè)半封閉系統(tǒng)；3層為技術(shù)操

作層，是個(gè)是封閉系統(tǒng)。

4）領(lǐng)導(dǎo)是高層次的治理。高層次的治理是宏觀治理，主要處理帶有方針性、原則性的重大

問(wèn)題，獨(dú)立性較強(qiáng)，因此，把高層次的治理稱為領(lǐng)導(dǎo)。

5）權(quán)威性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)省與被領(lǐng)導(dǎo)省的關(guān)系上，它既反映領(lǐng)導(dǎo)省的權(quán)力和威望，

也反映被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)這種權(quán)力和威望的認(rèn)可和服從

七、領(lǐng)導(dǎo)者的素養(yǎng)。

1）具備思想品德素養(yǎng)，包含秉公執(zhí)法，廉潔奉公；

2）領(lǐng)導(dǎo)者能力素養(yǎng)。知識(shí)的具體運(yùn)用。

3）文化知識(shí)素養(yǎng)。

4）心理素養(yǎng)。

5）身體素養(yǎng)。

八、領(lǐng)導(dǎo)方法。

1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方法。

2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方法。

3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方法。

4.無(wú)為而治的領(lǐng)導(dǎo)方法。

“燈下黑”

【原意】燈具下面的陰暗地域。古時(shí)人們的燈具多用碗、碟、盞等器皿，注入動(dòng)、植物油，

點(diǎn)燃燈芯，用于照明。照明時(shí)由于被燈具自身遮擋，在燈下產(chǎn)生陰暗地域。該地域的特點(diǎn)是

離光源很近。古代的蠟燭和后來(lái)的煤油燈，由于下面有蠟燭座兒和油燈座，燈光是照不到那

里的。所以就叫燈下黑。

【引申】1、人們對(duì)發(fā)生在身邊很近的事物和事件反而不能發(fā)覺(jué)。2、負(fù)責(zé)打擊非法行為

的機(jī)關(guān)內(nèi)部，本身易于存在非法行為，如緝毒機(jī)構(gòu)的人員參與販毒；公安人員參與黑社會(huì)。

3、現(xiàn)在也多用來(lái)指越是危險(xiǎn)的地方反而越平安。

“有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論〃

E（有效性）=F（L領(lǐng)導(dǎo)者，F(xiàn)被領(lǐng)導(dǎo)者，S環(huán)境）

有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論：主要是關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及其環(huán)境之間的相互影響，該理論認(rèn)為,

一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方法不可能到處適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)該隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變

化而變化。

九、一般治理者。被任命的，有自己的合法權(quán)力，權(quán)力來(lái)自于領(lǐng)導(dǎo)的任命，領(lǐng)導(dǎo)有可能是被任命,

也有可能是由群眾自發(fā)的。

一般治理者的主要類型和職責(zé)；決策，執(zhí)行，，監(jiān)督，參謀人員等不同角色。

十、被治理者的層次。

1.被治理者的公共組織成員；

2.作為被治理者的社會(huì)公眾。

社會(huì)公眾從哪幾方面影響公共治理的過(guò)程。

I.社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共治理產(chǎn)生與存在的前提與根底；

2.社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定著公共治理的合法性程度；

3.社會(huì)公眾的思想，文化素養(yǎng)影響著公眾組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)；

4.社會(huì)公眾的素養(yǎng)影響著公共治理方法的選擇。

第三講公共組織的類型與作用

一.政府

從國(guó)際法角度，政府是主權(quán)國(guó)家要件之一，指的是某一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的合法代表者，是主權(quán)國(guó)家

的代理者。

國(guó)家包含：

1.人民

2.土地（資源）

3.政府

4.主權(quán)（政府）

從政治學(xué)角度，政府是總攬矣團(tuán)借以完成階級(jí)意志的政治總攬機(jī)關(guān)。

從行政學(xué)意義上，政府是特意指根據(jù)官僚制原則組織起來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

從社會(huì)學(xué)角度，政府作為一種社會(huì)組織，他與其他的社會(huì)組織相比，具有政治性。

從公共治理角度，政府是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)總攬和社會(huì)治理的機(jī)關(guān)是國(guó)家表達(dá)意志，公布命令和處理

事物的機(jī)關(guān)。

公共治理學(xué)概念的政府有廣和狹義之分，廣義是行駛國(guó)家權(quán)力的全部機(jī)關(guān)；狹義的政府是指行政

機(jī)關(guān)。

二.政府的類型。我國(guó)的具有中國(guó)特色的，人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。

1.總統(tǒng)制。以總統(tǒng)為首腦的政治制度，在總統(tǒng)制國(guó)家中，總統(tǒng)擁有實(shí)權(quán)。代表國(guó)家美國(guó)。

2.內(nèi)閣制。形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)際上是由政府總理負(fù)責(zé)的政治體制。代表國(guó)家英國(guó)。

3.委員會(huì)制。也稱為合議制。不是由一個(gè)首腦行駛國(guó)家權(quán)力，而是由一個(gè)委員會(huì)行使國(guó)家

權(quán)力，典型國(guó)家瑞士。

三.非營(yíng)利組織。

沃爾夫（wolf）研究的非營(yíng)利組織有以下五個(gè)特點(diǎn):

1以效勞群眾為宗旨；

2不以營(yíng)利為目的的組織結(jié)構(gòu)；

3有一個(gè)不致令任何人利己營(yíng)私的治理制度;

4本身具有合法的免稅地位；

5具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。

治理學(xué)認(rèn)為非營(yíng)利組織：是不以營(yíng)利為目的，而是效勞社會(huì)公眾的，非官為性的公共組織。

四.非營(yíng)利組織的類型。

1.宗教性組織。教會(huì)，協(xié)會(huì)等等

2.慈善性組織。紅十字會(huì)，孤兒院，老人院等等。

3.文化性組織。歌劇院，動(dòng)物園等等。

4.學(xué)術(shù)性組織。私立大學(xué)，吉林省社會(huì)科學(xué)院，《社會(huì)科學(xué)在線》等等。

5.政治性組織。政黨等等。

6.愛(ài)護(hù)性組織。工會(huì)等等。

7.社會(huì)性組織。奉獻(xiàn)類組織，車友會(huì)，俱樂(lè)部等等。

8.（社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織）。婦聯(lián)，消協(xié)等等。

五.公共組織的作用。

1.公共組織是公共治理的主體；

2.公共組織是公共治理活動(dòng)的根本支點(diǎn)；

3.公共組織聚集和放大了治理人員的力量。

第四講公共治理職能概述

一.職能。指通過(guò)某種特定的組織，基于某種規(guī)定所承當(dāng)?shù)母韭氊?zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所發(fā)

生功能作用的統(tǒng)稱。

二.公共治理的職能。公共治理的職能：是指在特定的環(huán)境下公共治理部門(mén)在社會(huì)公共產(chǎn)品與效勞治

理過(guò)程中所承當(dāng)?shù)母韭氊?zé)和所具有的功能作用的統(tǒng)?體。

具體涵義（解釋）5種。

1.公共治理的職能實(shí)施者是整個(gè)公共治理系統(tǒng)。

2.公共治理職能具有權(quán)威性，國(guó)家是依據(jù)憲法法律規(guī)定行駛權(quán)力，政府是行政使職能。

3.公共治理的對(duì)象是全部的社會(huì)公共事物。

4.公共治理職能是公共組織特定功能作用的一種反響。各個(gè)組織負(fù)員內(nèi)部的職能。

5.公共治理職能是一個(gè)獨(dú)立的完善的體系.

三.公共治理職能存在的原因。

I.是社會(huì)分工開(kāi)展到肯定階段的產(chǎn)物。社會(huì)分工=＞階級(jí)=＞國(guó)家=＞政治職能

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)要求公共治理行駛肯定職能。

3.公共治理部門(mén)及其職能體系的存在與特定社會(huì)自治能力有關(guān)。

四.公共治理的程序性功能。

（一）是一個(gè)決策的過(guò)程。確立目標(biāo)=＞發(fā)覺(jué)問(wèn)題=＞制定方案=＞設(shè)立目標(biāo)

（二）是組織實(shí)施的過(guò)程。=＞實(shí)施完成目標(biāo)

（三）是其的領(lǐng)導(dǎo)功能。=＞將各個(gè)任務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，充分發(fā)揮功能。

（四）是操縱功能。

五.任務(wù)性功能。

1.經(jīng)濟(jì)職能。宏觀調(diào)控。主要是指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總量治理，包含

微觀經(jīng)濟(jì)治理。制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)方案和制定重大國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策，保持社會(huì)總需求和

總供應(yīng)的平衡；適當(dāng)調(diào)整區(qū)社會(huì)產(chǎn)業(yè)與地域結(jié)構(gòu)，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)

的適度增長(zhǎng)和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境；強(qiáng)化水力，電力，交通，郵

電等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)展有重要影響的公用事業(yè)和根底設(shè)施的建設(shè)，

促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和開(kāi)展。

2.政治職能。民主建設(shè)內(nèi)容：

1）堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度；

2）肯定要相應(yīng)的強(qiáng)化法制建設(shè)；

3）增強(qiáng)民主協(xié)商，增強(qiáng)各民主黨派的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)監(jiān)督；

4）強(qiáng)化各種自治性組織建設(shè)。

3.文化職能。上在公共治理職能中涉及到科技，教育，文化，衛(wèi)生，體育，播送電視，出版等。

經(jīng)濟(jì)職能和文化職能是人類社會(huì)開(kāi)展的兩在支柱（物質(zhì)文明，精神文明）。

4.社會(huì)職能。包含：

1）治安問(wèn)題。

2）社會(huì)保障。a.社會(huì)保障體系；b.社會(huì)救濟(jì)體系。

3）促進(jìn)公平公正的地域分配。

4）環(huán)境愛(ài)護(hù)職能。

六.公共治理的過(guò)程。

I.公共政策。公共政治的過(guò)程。包含設(shè)