文昌論壇一：我國食品安全標準的法律思考

我國食品平安標準的法律思考齊虹麗教授、博士生導師引言

“地溝油〞檢測標準“難產(chǎn)〞9月18日，衛(wèi)生部發(fā)布消息，說正全力組織科研攻關研究鑒別地溝油檢驗方法。但是，據(jù)媒體報道，已經(jīng)征集到的7家技術(shù)機構(gòu)研制的5種地溝油檢測方法在專家論證后，發(fā)現(xiàn)這些方法特異性不強。特異性不強，通俗地說就是指這些方法沒有很好地分辨出哪些是地溝油，哪些是食用油。據(jù)衛(wèi)生部有關負責人的解釋，目前已經(jīng)征集到的方法，尚不能作為地溝油的有效判斷手段。這次地溝油檢驗方法論證方案，由衛(wèi)生部組織科技部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局、糧食局，以及中國疾控中心等方面共同制定。除上述機構(gòu)外，還包括油脂加工、食品平安、衛(wèi)生檢驗、化學分析等13名專家組成了檢驗方法論證專家組，對相關技術(shù)機構(gòu)研發(fā)的檢驗方法進行科學論證。目前，在我看來為難的是，“地溝油無檢測標準〞現(xiàn)行的國家強制性標準?食用植物油衛(wèi)生標準?(2716—2005)關于食用油的理化指標檢測包括：酸價過氧化值浸出油溶劑殘留游離酚(棉籽油)總砷鉛黃曲霉毒素苯并芘農(nóng)藥殘留以上9項指標，分別對植物原油和植物食用油進行不同的標準檢測。但是植物原油、植物食用油均不是地溝油。專家稱，標準里這9項根本的食用油檢測指標，即使是地溝油煉出來的油也都可能合格，根本無法針對地溝油去進行區(qū)分性檢測。從?食品衛(wèi)生法?到?食品平安法?的歷程2004年曝出阜陽“大頭娃娃〞劣質(zhì)奶粉事件，成為“修法〞的直接動因〔然而當時還關注的只是“食品衛(wèi)生〞問題?！畴S后，“蘇丹紅〞事件、PVC保鮮膜致癌事件、含孔雀石綠水產(chǎn)品、雀巢奶粉碘含量超標、食品包裝袋苯超標、福壽螺事件、豬肉瘦肉精超標等一系列食品平安事故頻發(fā)。2007年底，國務院法制辦會同有關部門對食品衛(wèi)生法修訂草案作了進一步修改，并根據(jù)修訂內(nèi)容，將“食品衛(wèi)生法修訂草案〞名稱改為“食品平安法草案〞，由此這一概念首次正式浮出水面。全國人大常委會法工委行政法室處長黃薇在回憶這一歷程時表示，“國務院法制辦在修訂過程中，發(fā)現(xiàn)這部法要增加規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)超出了食品衛(wèi)生法的范疇〞，“食品衛(wèi)生法更加關注食品外在的東西，即是否衛(wèi)生干凈，而食品平安法規(guī)定的是食品吃了以后產(chǎn)生的潛在危害〞。孩提時代老人有句話說：“不干不凈，吃了沒病〞，你覺得這兒的“干〞和“凈〞是什么意思呢？衛(wèi)生？平安？

一、?食品平安法?對食品平安標準的開展

〔一〕衛(wèi)生標準——平安標準〔食品標準的平安化〕食品平安標準是指基于保證食品平安的目的，對食品的生產(chǎn)經(jīng)營過程中影響食品平安的各種要素以及各相關環(huán)節(jié)所規(guī)定的統(tǒng)一技術(shù)要求。食品平安標準是食品平安法律控制體系的核心環(huán)節(jié)，是食品平安法體系中的關鍵性制度支撐。?食品平安法?在第三章對“食品平安標準〞作出專門規(guī)定。主要涉及到條文第18-26條，共9條，內(nèi)容涵蓋了：食品平安標準的制定目的與原那么〔第18條〕食品平安標準的性質(zhì)〔第19條〕食品平安標準的內(nèi)容〔第20條〕食品平安標準的制定與整合主體〔第21、22條〕食品平安國家標準的制定程序與方法〔第23條〕食品平安的地方標準〔第24條〕食品平安的企業(yè)標準〔第25條〕食品平安標準的公開〔第26條〕。此外，“法律責任〞一章對違反食品平安標準的行為規(guī)定了具體的法律責任。一、?食品平安法?對食品平安標準的開展

〔二〕標準由多元向相對一元目標邁進

?食品平安法?所規(guī)定的“食品平安標準〞是直接效勞于“保障公眾身體健康〞的、具有高度統(tǒng)一性與整合性的技術(shù)標準，在技術(shù)要素結(jié)構(gòu)上涵蓋了原來多元混雜的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量平安標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準以及有關食品的行業(yè)標準。1980年代末，中國開始逐步公布各類衛(wèi)生標準和行業(yè)標準，此前的國家標準很多是感官、凈化指標。2006年的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法，2021年的食品平安法才分別出臺。30年間，我國食品標準僅有過三次大范圍的公布和修訂?，F(xiàn)行標準的標齡在10年以上的占了1/4，個別的標準甚至已超過20年未修訂。根據(jù)?標準化法實施條例?第二十條規(guī)定，標準復審周期一般不超過5年。一、?食品平安法?對食品平安標準的開展

〔二〕標準由多元——相對一元

我國與標準制定有關的部門有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局等，涉及的標委會有中國標準化研究院、全國飼料工業(yè)標準化技術(shù)委員會、全國動物檢疫標準化技術(shù)委員會等。標準從方案到發(fā)布，需要多個部門協(xié)調(diào)，導致標準制定周期長。如農(nóng)業(yè)部發(fā)布了140多種獸藥的最高殘留限量規(guī)定，但目前僅發(fā)布了其中50多種獸藥殘留的檢測方法。一、?食品平安法?對食品平安標準的開展

〔二〕標準由多元向相對一元目標邁進

2003年，衛(wèi)生部在發(fā)布?全國食品標準2004—2005年開展方案?時就指出，我國的3400項食品標準總體水平偏低，局部標準之間存在交叉、矛盾，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱、實施狀況較差，甚至強制性標準都得不到有效執(zhí)行。直至2006年底，農(nóng)業(yè)部等九部門出臺食品國家標準的修訂方案，將采用國際標準的比例由23%提高到55%。不過，即便如此，國內(nèi)外差距仍非常大。2021年衛(wèi)生部開始了食品標準的大清理。截至2021年4月，已發(fā)布172項新的國標，包括乳品平安標準68項、食品添加劑標準102項、農(nóng)藥殘留限量標準2項〔包括66種農(nóng)藥殘留限值〕，廢止了食品中鋅、銅、鐵限量標準。一、?食品平安法?對食品平安標準的開展

〔二〕標準由多元向相對一元的目標邁進目前，食品平安標準的制定工作成為落實新法的核心環(huán)節(jié)，也正如我們對“地溝油〞檢測標準的難產(chǎn)一樣，在食品平安標準的制定過程中，我們面臨著一些調(diào)整。就全球范圍觀察，也正是這30年，CAC〔國際食品法典委員會〕逐步開展成為國際上最權(quán)威、也是各國唯一的食品平安參考標準，出版食品法典13卷，并每2年召開一次國際研討會。不過，盡管業(yè)界呼吁修訂國標，但在記者采訪的十多名食品標準專家中，幾乎沒有一位同意將標準迅速提高到CAC、歐盟或者日本標準。我國食品平安標準的一元化過程還面臨很長的路要走。二、?食品平安法?中的食品平安標準

〔一〕食品平安標準的內(nèi)容

?食品平安法?第20條規(guī)定了食品平安標準應當包括的內(nèi)容1.食品、食品相關產(chǎn)品中的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；

食品相關產(chǎn)品：用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備。

二、?食品平安法?中的食品平安標準

〔一〕食品平安標準的內(nèi)容

?食品平安法?第20條規(guī)定了食品平安標準應當包括的內(nèi)容：2.食品添加劑的品種、使用范圍、用量；比方，過氧化鈣、過氧化苯甲酰等面粉增白劑，就屬于沒必要添加的，已從今年5月1日起，禁止在面粉生產(chǎn)中使用；對羥基苯甲酸丙酯及其鈉鹽，屬于防腐劑，因毒性偏大，此次也被剔除出食品添加劑的范疇。被重新分類的主要是食品營養(yǎng)強化劑和食品用消毒劑。如，能促進人體對鈣、鐵、鋅等二價礦物營養(yǎng)素吸收的酪蛋白磷酸肽，就被劃入了強化劑范疇；被用于設備、包裝消毒的過氧化氫等，歸入了食品用消毒劑一類。這次對于食品添加劑的調(diào)整，是在向更好的監(jiān)管邁出的一步，但僅僅更改和理順標準還遠遠不夠。要管住不平安的添加劑，政府還應走進廠家，甚至小作坊，深入了解他們在用什么，才能有的放矢地管好。作為老百姓，除了期待嚴管嚴查，只有盡量選擇大企業(yè)、大品牌食品，才能在一定程度上降低風險。這不僅因為大品牌可信度更強，還因為即便大企業(yè)出了問題，也更易被早發(fā)現(xiàn)。

二、?食品平安法?中的食品平安標準

〔一〕食品平安標準的內(nèi)容

?食品平安法?第20條規(guī)定了食品平安標準應當包括的內(nèi)容：3.專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；

4.對與食品平安、營養(yǎng)有關的標簽、標識、說明書的要求；5.食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求；

6.與食品平安有關的質(zhì)量要求；

7.食品檢驗方法與規(guī)程；

8.其他需要制定為食品平安標準的內(nèi)容?！捕呈称菲桨矘藴实膹娭菩远?、?食品平安法?中的食品平安標準強制性標準與推薦性標準是一對相對應的概念。第十九條：食品平安標準是強制執(zhí)行的標準。除食品平安標準外，不得制定其他的食品強制性標準。第三條：食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照法律、法規(guī)和食品平安標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負責，保證食品平安，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任。食品平安標準屬于強制性標準，是“硬法〞，由國家強制力直接保障實施。強制性食品平安標準具有唯一性。關于食品平安的強制性標準，只能通過食品平安標準的制定主體與標準程序提供，其他主體或程序不能提供強制性的食品平安標準。?食品平安法?提出來整合與統(tǒng)一原相關標準中的強制性標準的要求?！踩呈称菲桨矅H、國家、地方、企業(yè)標準

二、?食品平安法?中的食品平安標準

按照標準的等級和使用范圍不同食品平安標準可以分為食品平安國際標準、國家標準、地方標準和企業(yè)標準等。1、國際標準食品平安國際標準理論上沒有強制性但是出口貿(mào)易中食品平安國際標準往往使得各出口國被迫采用，實際上具有一定的強制性。我國的食品平安標準具有強制性，那么我國的食品平安國家標準、地方和企業(yè)標準是都具有強制性的?！踩呈称菲桨矅H、國家、地方、企業(yè)標準

二、?食品平安法?中的食品平安標準

2、國家標準食品平安國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門根據(jù)?食品平安法?的規(guī)定制定的關于食品平安方面的標準。食品平安國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務院衛(wèi)生行政部門、國務院農(nóng)業(yè)行政部門制定。屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程由國務院有關主管部門會同國務院衛(wèi)生行政部門制定。3、地方方標準對于同一食品平安事項，如果已經(jīng)制定了食品平安國家標準，再制定一個食品平安地方標準，其后果要么是兩者完全一樣，要么是兩者之間不一致。在不一致的情況下，地方標準無論是嚴于還是寬于國家標準，兩者之間都會有沖突，破壞標準間的統(tǒng)一。因此，食品平安法第24條規(guī)定，只有在沒有食品平安國家標準的情況下，才制定食品平安地方標準。制定食品平安地方標準的主體是省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門?！踩呈称菲桨矅H、國家、地方、企業(yè)標準

二、?食品平安法?中的食品平安標準

4、企業(yè)標準食品平安企業(yè)標準是指食品企業(yè)制定的為保障本企業(yè)所生產(chǎn)食品平安性的相關食品標準。生產(chǎn)食品的企業(yè)自己制定的，作為企業(yè)組織生產(chǎn)的依據(jù)，在企業(yè)內(nèi)部適用的食品平安標準，屬于企業(yè)標準的范疇5、其它〔1〕應當制定的食品平安企業(yè)標準：沒有食品平安國家標準或者地方標準的食品，很可能涉及食品新產(chǎn)品、新工藝、新材料，食品企業(yè)必須制定食品平安企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。而食品平安企業(yè)標準一經(jīng)制定并備案后即時生效，此后該食品平安企業(yè)標準對于該食品企業(yè)來說就具有了強制性?！?〕鼓勵制定的食品平安企業(yè)標準：當某一食品已經(jīng)有食品平安國家標準或地方標準時，食品企業(yè)有兩種合法的選擇：一是直接按照國家或地方標準生產(chǎn)，另一種制定嚴于食品平安國家標準或地方標準的食品平安企業(yè)標準。鼓勵后一種選擇。三、當前我國食品平安國家標準制定中的問題

〔一〕向好：面粉增劑面粉行業(yè)中普遍使用的過氧化苯甲酰具有強氧化作用，它可以緩慢地氧化面粉中的葉黃素、胡蘿卜素，使其由略帶黃色變?yōu)檠┌?，同時面粉原有的麥香味會消失，散發(fā)出“漂白劑的味兒〞。面粉增白劑自上世紀80年代進入中國，迅速得到普及，其用途是加快初磨面粉的“熟化〞過程，降低發(fā)霉率，并且只要微量添加即可使面粉色澤亮白。世界各國對增白劑態(tài)度不一，美國、日本允許適量使用，歐洲國家那么多數(shù)禁止。近10年來，中國一直有增白劑的“存廢之爭〞。支持者認為，科學上已證明增白劑可適量添加，可降低本錢；反對者認為，增白劑不含營養(yǎng)物質(zhì)，工藝上非必需，過量添加會對人體造成傷害。反對力量以國家糧食局為首，得到多數(shù)消費者的認同。唯一支持添加的衛(wèi)生部，原定從11年12月1日開始禁用增白劑，禁用日期提前到今年5月1日?！敖司秃?，買面食也少一層擔憂。〞絕大多數(shù)消費者都擁護禁用。食品業(yè)內(nèi)，譬如前廣東省食品行業(yè)協(xié)會食品添加劑專業(yè)委員會理事長，多年來力挺增白劑，增白劑的添加有科學依據(jù)，國際上也成認，貿(mào)然封殺是不明智的?！按笮推髽I(yè)設備先進，不用增白劑也能磨出白面粉，小型企業(yè)就做不到。〞業(yè)內(nèi)人士普遍認為小型面粉加工廠生存會更艱難。美國、日本的面食制品可能含增白劑，按新標準就不能進口了，貿(mào)易品種會有所改變?！惨弧诚蚝茫好娣墼霭讋┤斍拔覈称菲桨矅覙藴手贫ㄖ械膯栴}

三、當前我國食品平安國家標準制定中的問題

〔二〕爭議：食品平安國家標準走低11月16日，南京市工商局通報9種不合格速凍食品，三全食品多款速凍水餃在列，存在的主要問題是檢出金黃色葡萄球菌，這些問題產(chǎn)品批次橫跨了八、九、十月份。隨后，三全食品發(fā)布澄清公告，成認南京市工商局抽檢公司速凍食品中含有金黃色葡萄球菌，稱已對該批次產(chǎn)品啟動了召回程序。

〔二〕爭議：食品平安國家標準走低金黃色葡萄球菌三、當前我國食品平安國家標準制定中的問題

〔二〕爭議：食品平安國家標準走低事件讓我們關注的問題是：被檢出金黃色葡萄球菌事件后，思念食品副總經(jīng)理賈國飚透露了行業(yè)內(nèi)部一個重要的變動：又一項食品平安標準降低了。因為，按照目前的食品平安衛(wèi)生標準，水餃中確實不得含有金黃色葡萄球菌。但是根據(jù)衛(wèi)生部9月6日發(fā)布的?食品平安國家標準?征求意見稿，每克生制品中檢出的金黃色葡萄球菌含量只要在1000-10000個之間，就為合格。食品國標“遭大企業(yè)綁架〞的質(zhì)疑聲再次傳來。三、當前我國食品平安國家標準制定中的問題

〔二〕爭議：食品平安國家標準走低還有今年3月份國內(nèi)乳制品平安標準的下調(diào)生乳〔又稱鮮乳，生鮮乳〕的標準，原來有1986年農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的收購標準，以及2003年衛(wèi)生部的鮮乳衛(wèi)生標準。三鹿事件后，奶業(yè)標準混亂之弊屢被提及。2021年初，衛(wèi)生部受托領銜清理原有乳業(yè)標準，再造新國標。兩份舊有的生乳標準，在蛋白含量上均系2.95％〔即100克生乳含2.95克乳蛋白〕，菌落總數(shù)〔通俗理解就是細菌含量〕亦呈從嚴之勢，從原有的最低容許每毫升400萬提升至50萬。2021年4月，新國標正式公布，單純從數(shù)值上看，甚至連25年前都不如了。乳蛋白含量從1986年的2.95％，降到了2.8％，菌落總數(shù)那么從2003年的每毫升50萬下調(diào)至200萬。在丹麥，在新西蘭，在幾乎所有的乳業(yè)大國，生乳蛋白質(zhì)含量標準都至少在3.0以上，而菌落總數(shù)，美國、歐盟是10萬，丹麥是3萬，更是嚴至中國的數(shù)十倍。四、食品平安標準的法律思考〔一〕食品平安是相對的，沒有絕對平安的食品?，F(xiàn)代食品工業(yè)和食品科技都是以技術(shù)和設備為根本要素的。在技術(shù)主導的現(xiàn)代食品工業(yè)中，對平安的追求轉(zhuǎn)化為對平安標準或質(zhì)量標準的追求。標準、平安標準、是否符合平安標準成為立法、司法、執(zhí)法，企業(yè)、政府、消費者關注的重心。實際上對平安的判斷轉(zhuǎn)化為對平安標準的判斷。重心轉(zhuǎn)移了，這或許是現(xiàn)代人應該付出的代價。就法律角度而言，那么我們對食品平安責任的追究是完全依據(jù)是否達標還是要考慮其他因素，值得思考。

四、食品平安標準的法律思考

〔二〕食品平安影響的難以檢測性與歸責和證據(jù)適用法無論東西、中外、古今、無論你食用什么食品，都要老去。除非那些食用后當即斃命的或明顯可觀察性特征的食品，你可主張其存在食品平安問題外，你怎么能夠有力的證明你經(jīng)常性食用的食品的平安問題。危害物或物質(zhì)本身危害的難以檢測或認定的客觀約束。患癌癥的原因的認定，能直接認定為你所食用的某一物質(zhì)嗎。上海染色饅頭的消費者能主張其后來的疾患和食用染色饅頭有關嗎？那么，如何確立食品平安糾紛解決中的歸責問題，證據(jù)方面的法律問題。四、食品平安標準的法律思考〔三〕科技、法律、道德？現(xiàn)行食鹽加碘制度始于1994年。當時中國碘缺乏問題十分嚴重，“大脖子病〞流行。出于防治碘缺乏病、普及碘鹽、打擊“私鹽〞的目的，中國推出食鹽專營制度，并在食鹽中強制加碘。1996年，國務院公布了?食鹽專營方法?這一行政法規(guī)?！爱敃r缺碘情況