《鄉(xiāng)村治理理論與實踐》課件第三章 鄉(xiāng)村治理的制度發(fā)展

本章目錄第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度第二節(jié)近代鄉(xiāng)村治理制度第三節(jié)建國后鄉(xiāng)村治理制度第四節(jié)新時期鄉(xiāng)村治理制度第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度概述歷程從先秦時期到明清時期，鄉(xiāng)村治理制度經歷了鄉(xiāng)官制時期、轉折時期和職役制時期三個關鍵階段特色隨著封建專制體制的加強，鄉(xiāng)村治理的自治特色逐漸減弱，最終被清末時期的地方自治所替代第一節(jié)古代鄉(xiāng)村治理制度一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式中國古代鄉(xiāng)村治理的典型形態(tài)是鄉(xiāng)里制度，鄉(xiāng)官制是鄉(xiāng)里制度早期的具體形態(tài)與模式，歷史記載的鄉(xiāng)里制度最早起源于黃帝時期西周出現(xiàn)了鄉(xiāng)遂制度，這一時期的鄉(xiāng)里制度，在區(qū)劃上為“六鄉(xiāng)六遂”，鄉(xiāng)設于“國”即西周國都地區(qū)，遂設于“野”即國都以外的地區(qū)一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式西周還初步確立了什伍之法。在這種制度下，人們被分成相互關聯(lián)的小組，以五家為單位形成“比”，十家為單位形成“聯(lián)”，五人為單位形成“伍”，十人為單位形成“聯(lián)”。這種組織方式使得人們相互保護、相互監(jiān)督，共同承擔國家的職責，為國家服務。當時鄉(xiāng)、黨、鄰、里是四種最基本的組織形式，其中鄉(xiāng)一直沿用至今。一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式在春秋戰(zhàn)國時期，諸侯爭霸，統(tǒng)治者擴大徭役、賦稅和兵役，逐漸打破了“國”與“野”的區(qū)別，使得“鄉(xiāng)里制度也由國內延伸至國外，大量設立，向地方基層政權轉化”。其核心目的在于通過民眾間的相互牽制，以加強諸侯對基層社會的控制。一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式秦漢時期秦始皇在全國推行郡縣制，在縣以下設置了鄉(xiāng)里基層組織。在鄉(xiāng)里體制下，百姓的生產和生活行為受到國家的密切監(jiān)視，鄰里之間相互監(jiān)督，責任連坐制度也被實施，即如果一個人犯法或者違反規(guī)定，其余人都要受到懲罰。一、第一階段：鄉(xiāng)官制模式總體上來看，在這段時間內的鄉(xiāng)村治理制度中，鄉(xiāng)和里兩級組織的作用逐漸顯著，成為中國鄉(xiāng)里制度中最為關鍵的兩個層級。鄉(xiāng)官主要由官府派遣產生，同時也有民間推選的情況。這些官員在擔任職務時享有一定的俸祿和品秩，這種體制使得鄉(xiāng)村社會在封建專制主義的框架下仍然保持了一定程度的自治狀態(tài)。但是這一時期的鄉(xiāng)村治理，本質上是為統(tǒng)治者強化基層控制所服務的。二、第二階段：“鄉(xiāng)官制”轉變?yōu)椤奥氁壑啤睆乃宄_始到兩宋時期，由于土地兼并、農民與土地關系變動，人丁稅也逐漸被轉變?yōu)橥恋囟?，朝廷對鄉(xiāng)村的控制逐漸加強背景在隋唐時期，鄉(xiāng)村官員逐漸職業(yè)化，以此削弱宗族勢力結果舉措代表宗族勢力的“鄉(xiāng)”只保留一個耆老，負責民眾教化。而代表王權的“里正”，成為唐代基層政權的實際管理者，里正通常由縣司選勛官六品以下、清廉、平正、強干的白丁擔任三、第三階段：職役制模式即職業(yè)化，意味著鄉(xiāng)村治理已經成了一種專門性的工作。職役這一時期的負責鄉(xiāng)村治理的保正、保長需自費負責轄內公共事務且沒有薪酬，加上工作職責沉重，以至于擔任里正、保長已被視為同“徭役”一樣的負擔。制度形式宋朝：鄉(xiāng)官職役化在宋代得以正式確立。宋初，鄉(xiāng)里組織逐漸被撤銷，取而代之的是保甲制度元朝：國家政權在鄉(xiāng)村地區(qū)的治理結構相當分散，主要涉及鄉(xiāng)都制、都圖制和社制。三、第三階段：職役制模式明朝：鄉(xiāng)村政權主要依賴于里甲制度，又分為十家牌法、保甲法兩種形式清朝：鄉(xiāng)村治理主要依賴里甲制和攤丁入畝的保甲制核心職能包括征收賦役、辦理差務、社會監(jiān)督、協(xié)助司法事務和處理社會福利事務等三、第三階段：職役制模式以保甲制、里甲制為代表的職役制的推行確實削弱了鄉(xiāng)里社會的自治性，加強了中央集權和對地方的控制歷史評價第二節(jié)近代鄉(xiāng)村治理制度清光緒34年（1909年）頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》標志著中國地方自治制度的建立，這一歷程可以分為兩個關鍵階段。第一階段：一些地方紳商或部分地方政府官員自發(fā)地開始學習西方地方自治的經驗，嘗試實施地方自治的措施；第二階段：《章程》的頒布確立了地方自治的法律體系，為各地區(qū)提供了明確的制度規(guī)范和操作指南。在這個階段，政府主導的地方自治逐漸取代了早期的自發(fā)性嘗試。一、清末時期的“憲制自治”第二節(jié)近代鄉(xiāng)村治理制度前期：地方自發(fā)探索后期：政府主導推動《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》一、清末時期的“憲制自治”湖南：成立南學會和保衛(wèi)局。南學會通過講學培養(yǎng)士紳的參政議政能力，而保衛(wèi)局則是官紳合辦的警察組織，具有一定的地方自治性質東北：地方紳民組織了東三省保衛(wèi)公所。這一組織旨在保護地方社會秩序上海：設立了上海城廂內外總工程局。該機構不僅參考了西方地方自治經驗，還設立了議會和參事會兩個組織，為地方事務提供參與和決策平臺地方自發(fā)探索典型案例一、清末時期的“憲制自治”天津：地方自治則受到清政府的嚴格監(jiān)督，自治局的經費問題導致其難以正常運作，因此，地方自治的實踐受到了限制，清政府加強了對天津地方自治的控制。天津成為了清朝地方自治的典范，展現(xiàn)了政府在地方自治中強有力的干預和引導作用政府主導自治的案例二、軍閥混戰(zhàn)時期的“鄉(xiāng)村自治”袁世凱：為了強化對地方的控制，于1914年2月3日以“自治會干預行政”為由下令停辦地方自治，隨后頒布《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例實施細則》，改為區(qū)鄉(xiāng)自治，廢除了議事會，保留了城鎮(zhèn)董事會和鄉(xiāng)董，使它們成為區(qū)行政的主要機構。袁世凱頒布《地方自治試行條例》旨在限制地方自治，因此地方自治在此時并未實質改變，反而受到政府更嚴格的監(jiān)督和控制，袁世凱時期的地方自治實質上名存實亡三、國民政府時期的“新縣制”第一階段：1927-1934年，假托自治的階段這一階段新成立的國民政府頒布了三部《縣組織法》和兩部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，在形式上確立鄉(xiāng)村基層自治的法律地位地方自治分為區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭、鄰四級組織，設有各級大會、公所和監(jiān)察委員會。然而，分級過多難以推行，加上土地革命運動的壓力，1934年停辦自治，改辦保甲第二階段：1934-1939年，強化地方控制階段國民政府重建保甲制度，加強了對地方的控制三、國民政府時期的“新縣制”第三階段：1939-1949年，恢復地方自治階段1939年，國民政府發(fā)布《縣各級組織綱要》，實行新縣制，明確規(guī)定了縣和鄉(xiāng)兩級的地方自治。新縣制旨在強化對基層的控制，實質上是“加強控制”與“自治”結合的手段。實施過程中，各地缺乏人才，財政不足，權責不清，縣長權力擴大，鄉(xiāng)保甲長權力集中，新縣制實質上是地方保甲制的翻版第三節(jié)建國后鄉(xiāng)村治理制度一、集體化時期鄉(xiāng)村治理制度——時代背景第三節(jié)建國后鄉(xiāng)村治理制度土地改革工作深入推進，農民土地所有制的確定令農村基層新政權的建立奠定了扎實的群眾基礎；廢除保甲制度，召開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會并選舉、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，人民政權由此更加鞏固；通過剿匪反霸等運動，消滅了封建地主和宗族勢力，使得治理格局更加民主一、集體化時期鄉(xiāng)村治理制度中國革命經歷了農村包圍城市的歷程，所以建國初期全國79.8%的黨支部主要集中于農村地區(qū)。隨著黨的工作重心逐漸轉到城市，黨組織的發(fā)展重點也隨之轉向城市，而對農村地區(qū)的黨組織發(fā)展則采取了限制的政策。（一）集體化時期農村基層黨組織管理1.建國初期的農村基層黨組織建設情況隨著全國范圍的土地革命基本結束，到1954年11月，在全國農村22萬個鄉(xiāng)中，已有17萬個鄉(xiāng)建立了黨的基層組織，農村黨員數(shù)量由上一年的335.7萬快速發(fā)展到近400萬。黨員和黨組織逐漸成為農村社會治理的核心。（一）集體化時期農村基層黨組織管理1.建國初期的農村基層黨組織建設情況當時中國共產黨在農村中的基層組織主要是由人民公社、生產大隊和生產隊建立黨委、黨總支部、黨支部三個層級的黨組織構成。公社負責的工作主要有統(tǒng)籌領導、管理監(jiān)察、保障和執(zhí)行國家政策法令與國家計劃、對事關生產、群眾生活和其他方面的重大問題進行決策和執(zhí)行、宣傳教育等全方面管理，使得上層任務、命令、指示等得以落實，并且能夠對于下層執(zhí)行情況、思想教育進行及時監(jiān)督與修正。（一）集體化時期農村基層黨組織管理2.全面建設社會主義時期的農村基層黨組織管理建國初期的基層政權治理主要圍繞“鄉(xiāng)級—村級”兩級政權體系進行運作1954年9月15日通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了中國的行政區(qū)劃。明確了新中國最基層的政權為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。（二）集體化時期的基層政權與農民組織治理1.建國初期的基層政權治理而對于村級政權，1950年《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》對村級政權進行了規(guī)定，明確村級政權應設立了行政村人民代表會議和行政村人民政府。1954年9月15日《中華人民共和國憲法》明確取消了村一級行政建制。農業(yè)合作化的運動開展使得合作社接替了村成為農村治理新主體。（二）集體化時期的基層政權與農民組織治理1.建國初期的基層政權治理建國初期首先出現(xiàn)的農民組織為農民協(xié)會。設立主要是為了推進農村的土地改革以及作為新中國基層政權的過渡形式。但是歷史使命下催生出來的農民組織必然帶有強烈的行政化色彩。（二）集體化時期的基層政權與農民組織治理2.建國初期的農民組織治理1953年12月16日，中共中央公布《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，標志著農業(yè)合作化運動進入了迅速發(fā)展階段。到1995年10月，合作社總數(shù)接近130萬個，1956年1月全國農村就基本實現(xiàn)了初級合作化。農業(yè)合作化運動對建國初期的經濟恢復產生了積極的作用，并且為人民公社體制奠定了基礎。（二）集體化時期的基層政權與農民組織治理2.建國初期的農民組織治理人民公社體制是全新的政權組織形式，它使得分散于農民之中的經濟權力集中于政治組織體系，鄉(xiāng)村權力的集中程度達到前所未有的程度。人民公社體制實行科層制和標準化管理，統(tǒng)一生產、統(tǒng)一分配，進行服從式治理。但是在人民公社體制下存在平均主義現(xiàn)象，農民的生產積極性被抑制同樣不容忽視。（二）集體化時期的基層政權與農民組織治理3.全面建設社會主義時間的人民公社體制——政社合一模式1958年～1981年，“人民公社制度成為中國農業(yè)生產的基本組織形式。這一政社合一的體制，實際上是在社會一體化基礎上將國家行政權力和社會權力高度統(tǒng)一的基層政權形式。政社合一體制政社合一體制這種體制的弊端主要表現(xiàn)在1.生產全過程都由國家層層下達計劃，嚴格規(guī)定，農民缺乏生產自主權；2.實行農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、剪刀差政策，限制了農民在流通分配領域的自主權由于農民在生產、流通、消費領域缺乏自主權，生產積極性受挫，造成了農業(yè)生產長期陷入困境二、改革開放時期鄉(xiāng)村治理制度明確肯定了社會主義集體經濟的生產責任制所包含的內容1982中央一號文件《全國農村工作會議紀要》1991十三屆八中全會通過《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經營體制作為我國農村集體經濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來二、改革開放時期鄉(xiāng)村治理制度（一）改革開放時期的基層黨組織建設的核心思路背景1983年：正式推行政社分離的改革1982年，《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責。這為撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府奠定了法理基礎1983年，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，決定按1982年憲法規(guī)定，在農村建立鄉(xiāng)政權，實行政社分設二、改革開放時期鄉(xiāng)村治理制度（一）改革開放時期的基層黨組織建設的核心思路按鄉(xiāng)建立黨委為解決黨政分工不明確，黨政關系不順問題，進一步明確了鄉(xiāng)黨委職責，對鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府的關系作出了原則性規(guī)定公布《中國共產黨農村基層組織工作暫行條例》，完善基層組織結構，規(guī)范基層組織工作公布《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，明確縣委在農村基層黨組織建設中的關鍵作用舉措二、改革開放時期鄉(xiāng)村治理制度（二）改革開放時期的基層政權建設十一屆三中全會召開后，以推行家庭聯(lián)產承包責任制為開端，中國農村經濟體制改革率先起步，農村政治體制改革也由此啟動。改革開放時期，經歷了“社改鄉(xiāng)”和鄉(xiāng)政村治體制的建立；撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)；縣鄉(xiāng)綜合改革設點的三個階段。鄉(xiāng)政村治體制“鄉(xiāng)政”即鄉(xiāng)一級的政權是基層政權組織，村治是村民委員會?！班l(xiāng)政”是以國家強制力為后盾，具有高度行政性和一定集權性?！按逯巍笔且源逡?guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度自治性和民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村民委員會結合，形成了有中國特色的農村政治模式。華中師范大學中國農村問題研究中心顧問張厚安教授縣鄉(xiāng)綜合改革試點與機構改革1993年11月《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確了農村基層政權的改革方向。90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府以轉變職能、精簡機構和人員為主題的改革取得了一定的成效。但是這一改革的成果并沒有得到很好的鞏固，到90年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制膨脹的情況已日趨嚴重。二、改革開放時期鄉(xiāng)村治理制度（三）改革開放時期的村民自治為了適應新形勢，1998年11月4日《中華人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布具有重大歷史意義，加快了中國農村村民自治的步伐。1998村民自治三、稅費改革時期鄉(xiāng)村治理制度（一）稅費改革時期的基層黨組織建設目標1.順應農村社會組織結構和利益關系的深刻變化2.提升農村基層黨組織凝聚力舉措1.通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”試點，加強了基層黨組織與群眾的聯(lián)系2.采取“兩推一選”“公推直選”、面向社會公開選拔、鄉(xiāng)