PPP項目合同指南 （試行）

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rrr項目合同指南

（試行）

編制說明

本指南所稱的政府和社會資本合作（Public?Private

Partnership,以下簡稱PPP）項目合同是指政府方（政府或政府授

權(quán)機構(gòu)）與社會資本方（社會資本或項目公司）依法就PPP項目

合作所訂立的合同。在PPP項目中，除項目合同外，項目公司的

股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業(yè)運營商、原

料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險公司等其他參與方之間，還

會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)

利義務(wù)關(guān)系，共同構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整

個合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與社會資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

以及PPP項目的交易結(jié)構(gòu)、風險分配機制等均通過PPP項目合同

確定，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項目全生命

周期順利實施的保障。

PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事

法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時，政府作為

公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政

職能時，與社會資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。因此，我國PPP項

目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、

行政法、經(jīng)濟法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、

《預(yù)算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保

險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、

《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、

《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護法》等。

根據(jù)上述法律規(guī)定以及《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管

理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制

度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)

域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）、

《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通

知》（財金[2014]76號）、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合

作模式操作指南的通知》（財金[2014]113號）有關(guān)要求,結(jié)合國

內(nèi)外PPP實踐，編制本指南，以幫助PPP項目各參與方全面系統(tǒng)

地認識PPP項目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。

本指南共4章、29節(jié)，全面系統(tǒng)介紹PPP項目合同體系，說

明各主要參與方在PPP項目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡

述PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款，具體分析合同條款中的

風險分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排。同時，從付費機制和

行業(yè)領(lǐng)域兩個方面，詳細剖析不同類型PPP項目合同中的核心要

素和特定條款。

PPP項目兼具長期性、復(fù)雜性與多樣性，項目所處地域、行

業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談

判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。本指

南僅對PPP項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則

性介紹，并不能適用所有PPP項目的特點和個性需求。實踐中，

PPP項目各參與方應(yīng)當結(jié)合項目客觀需要和談判結(jié)果，充分借助

專業(yè)力量，因地制宜地訂立PPP項目合同。

2

鑒于我國ppp工作尚處于起步階段，法律制度、機構(gòu)能力和

實踐經(jīng)驗等方面均有待進一步加強和豐富，今后財政部將及時對

本指南進行修訂和完善。

3

目錄

第一章總則

第一節(jié)PPP項目主要參與方1

第二節(jié)PPP項目合同體系5

第二章PPP項目合同的主要內(nèi)容12

第一節(jié)PPP項目合同概述12

第二節(jié)引言、定義和解釋16

第三節(jié)項目的范圍和期限18

第四節(jié)前提條件21

第五節(jié)項目的融資26

第六節(jié)項目用地28

第七節(jié)項目的建設(shè)33

第八節(jié)項目的運營38

第九節(jié)項目的維護46

第十節(jié)股權(quán)變更限制49

第十一節(jié)付費機制54

第十二節(jié)履約擔保57

第十三節(jié)政府承諾61

第十四節(jié)保險64

第十五節(jié)守法義務(wù)及法律變更68

第十六節(jié)不可抗力71

第十七節(jié)政府方的監(jiān)督和介入75

第十八節(jié)違約、提前終止及終止后處理機制81

第十九節(jié)項目的移交88

第二十節(jié)適用法律及爭議解決93

4

第二十一節(jié)合同附件97

第三章不同付費機制下的核心要素102

第一節(jié)政府付費102

第二節(jié)使用者付費112

第三節(jié)可行性缺口補助117

第四章不同行業(yè)下的特定條款119

第一節(jié)公共交通項目119

第二節(jié)公用設(shè)施項目125

第三節(jié)社會公共服務(wù)項目133

5

第一章總則

第一節(jié)irr項目主要參與方

PPP項目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承

包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機

構(gòu)等。

一、政府

根據(jù)PPP項目運作方式和社會資本參與程度的不同，政府在

PPP項目中所承擔的具體職責也不同?？傮w來講，在PPP項目中,

政府需要同時扮演以下兩種角色：

作為公共事務(wù)的管理者，政府負有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價格合

理的公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，承擔PPP項目的規(guī)劃、采購、管

理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與

項目公司（或社會資本）之間的行政法律關(guān)系；

作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者（或者購買者的代理人），政

府基于PPP項目合同形成與項目公司（或社會資本）之間的平等

民事主體關(guān)系，按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。

為便于區(qū)分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授權(quán)機

構(gòu)作為PPP項目合同的一方簽約主體時，稱為政府方。

二、社會資本方

本指南所稱社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社

會資本或項目公司。本指南所稱的社會資本是指依法設(shè)立且有效

存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企

業(yè)和外商投資企業(yè)C但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及

其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參

與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。社會資本是PPP項目的實際投資

人。但在PPP實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實

施主體，而會專門針對該項目成立項目公司，作為PPP項目合同

及項目其他相關(guān)合同的簽約主體，負責項目具體實施。

項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人

資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，

也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社

會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?/p>

50%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。

三、融資方

PPP項目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機構(gòu)、多邊金

融機構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）以及非銀行金融鞏構(gòu)

（如信托公司）等。根據(jù)項目規(guī)模和融資需求的不同，融資方可

以是一兩家金融機構(gòu)，也可以是由多家銀行或機構(gòu)組成的銀團，

具體的債權(quán)融資方式除貸款外，也包括債券、資產(chǎn)證券化等。

四、承包商和分包商

在PPP項目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術(shù)成敗

的關(guān)鍵因素，其技術(shù)水平、資歷、信譽以及財務(wù)能力在很大程度

上會影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風險判斷，是項目能否獲得

貸款的一個重要因素。

2

承包商主要負責項目的建設(shè)，通常與項目公司簽訂固定價

格、固定工期的工程總承包合同。一般而言，承包商要承擔工期

延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風險。

對于規(guī)模較大的項目，承包商可能會與分包商簽訂分包合

同，把部分工作分包給專業(yè)分包商。根據(jù)具體項目的不同情況，

分包商從事的具體工作可能包括設(shè)計、部分非主體工程的施工，

提供技術(shù)服務(wù)以及供應(yīng)工程所需的貨物、材料、設(shè)備等。承包商

負責管理和協(xié)調(diào)分包商的工作。

五、專業(yè)運營商（部分項目適用）

根據(jù)不同PPP項目運作方式的特點，項目公司有時會將項目

部分的運營和維護事務(wù)交給專業(yè)運營商負責。但根據(jù)項目性質(zhì)、

風險分配以及運營商資質(zhì)能力等不同，專業(yè)運營商在不同項3中

所承擔的工作范圍和風險也會不同。例如，在一些采用政府付費

機制的項目中，項目公司不承擔需求風卷或僅承擔有限需求風險

的，可能會將大部分的運營事務(wù)交由專業(yè)運營商負責；而在一些

采用使用者付費機制的項目中，由于存在較大需求風險，項目公

司可能僅僅會將部分非核心的日常運營管理事務(wù)交由專業(yè)運營商

負責。

六、原料供應(yīng)商（部分項目適用）

在一些PPP項目中，原料的及時、充足、穩(wěn)定供應(yīng)對于項目

的平穩(wěn)運營至關(guān)重要，因此原料供應(yīng)商也是這類項目的重要參與

方之一。例如在燃煤電廠項目中，為了保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，項

目公司通常會與煤炭供應(yīng)商簽訂長期供應(yīng)協(xié)議。

3

七、產(chǎn)品或服務(wù)購買方（部分項目適用）

在包含運營內(nèi)容的PPP項目中，項目公司通常通過項目建成

后的運營收入來回收成本并獲取利潤。為了降低市場風險，在項

目談判階段，項目公司以及融資方通常都會要求確定項目產(chǎn)品或

服務(wù)的購買方，并由購買方與項目公司簽訂長期購銷合同以保證

項目未來的穩(wěn)定收益。

八、保險公司

由于PPP項艮通常資金規(guī)模大、生命周期長，在項目建設(shè)和

運營期間面臨著諸多難以預(yù)料的各類風驗，因此項目公司以及項

目的承包商、分包商、供應(yīng)商、運營商等通常均會就其面臨的各

類風險向保險公司進行投保，以進一步分散和轉(zhuǎn)移風險。同時，

由于項目風險一旦發(fā)生就有可能造成嚴重的經(jīng)濟損失，因此PPP

項目對保險公司的資信有較高要求。

九、其他參與方

除上述參與方之外，開展PPP項目還必須充分借助投資、法

律、技術(shù)、財務(wù)、保險代理等方面的專業(yè)技術(shù)力量，因此PPP項

目的參與方通常還可能會包括上述領(lǐng)域的專業(yè)機構(gòu)。

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第二節(jié)rrr項目合同體系

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)

整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項

目的合同通常包括PPP項目合同、股去協(xié)議、履約合同（包括工

程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合

同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個

PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立、互不

影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳

導(dǎo)關(guān)系“，了解PPP項目的合同體系和各個合同之間的傳導(dǎo)關(guān)

系，有助于對PPP項目合同進行更加全面準確的把握。

首先，在合同簽訂階段，作為合同體系的基礎(chǔ)和核心，PPP

項目合同的具體條款不僅會直接影響到項目公司股東之間的協(xié)議

內(nèi)容，而且會影響項目公司與融資方的融資合同以及與保險公司

的保險合同等其他合同的內(nèi)容。此外，PPP項目合同的具體約

定，還可能通過工程承包或產(chǎn)品服務(wù)購買等方式，傳導(dǎo)到工程承

包（分包）合同、原料供應(yīng)合同、運營服務(wù)合同和產(chǎn)品或服務(wù)購

買合同上。

其次，在合同履行階段，合同關(guān)系的傳導(dǎo)方向可能發(fā)生逆

轉(zhuǎn)。例如分包合同的履行出現(xiàn)問題，會影響到總承包合同的履

行，進而影響到PPP項目合同的履行。

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rrr項目基本合同體系

一、PPP項目合同

PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所

訂立的合同。其目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目

風險，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理

主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。

PPP項目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個PPP項目合同體

系的核心。

在項目初期階段，項目公司尚未成立時，政府方會先與社會

資本（即項目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明

確雙方的合作意向，詳細約定雙方有關(guān)項目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義

務(wù)。待項目公司成立后，由項目公司與政府方重新簽署正式PPP

項目合同，或者簽署關(guān)于承繼上述協(xié)議的補充合同。在PPP項目

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合同中通常也會對PPP項目合同生效后政府方與項目公司及其母

公司之前就本項目所達成的協(xié)議是否會繼續(xù)存續(xù)進行約定。

二、股東協(xié)議

股東協(xié)議由項目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期

的、有約束力的合約關(guān)系。股東辦議通常包括以下主要條款：前

提條件、項目公司的設(shè)立和融資、項目公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)

利、履行PPP項目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)

讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權(quán)范圍、股息分配、違

約、終止及終止后處理機制、不可抗力、適用法律和爭議解決

等。

項目投資人訂立股東協(xié)議的主要目的在于設(shè)立項目公司，由

項目公司負責項目的建設(shè)、運營和管理，因此項目公司的股東可

能會包括希望參與項目建設(shè)、運營的承包商、原料供應(yīng)商、運營

商、融資方等主體。在某些情況下，為了更直接地參與項目的重

大決策、掌握項目實施情況，政府也可能通過直接參股的方式成

為項目公司的股東（但政府通常并不控股和直接參與經(jīng)營管

理）。在這種情形下，政府與其他股東相同，享有作為股東的基

本權(quán)益，同時也需履行股東的相關(guān)義務(wù)，并承擔項目風險。

股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還

可能包括與項目實施相關(guān)的特殊規(guī)定。以承包商作為項目公司股

東為例，承包商的雙重身份可能會導(dǎo)致股東之間一定程度的利益

沖突，并在股東協(xié)議中予以反映。例如，為防止承包商在工程承

包事項上享有過多的控制權(quán)，其他股東可能會在股東協(xié)議中限制

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承包商在工程建設(shè)及索賠事項上的表決權(quán)；如果承包商參與項目

的主要目的是承擔項目的設(shè)計、施工等工作，并不愿長期持股，

承包商會希望在股東協(xié)議中預(yù)先做出股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)安排；但另

一方面，如果融資方也是股東，融資方通常會要求限制承包商轉(zhuǎn)

讓其所持有的項目公司股權(quán)的權(quán)利，例如要求承包商至少要到工

程缺陷責任期滿后才可轉(zhuǎn)讓其所持有的項目公司股權(quán)。

三、履約合同

（一）工程承包合同。

項目公司一般只作為融資主體和項目運營管理者而存在，本

身不一定具備自行設(shè)計、采購、建設(shè)項目的條件，因此可能會將

部分或全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商，簽訂工程

承包合同。項目公司可以與單一承包商簽訂總承包合同，也可以

分別與不同承包商簽訂合同。承包商的選擇要遵循相關(guān)法律法規(guī)

的規(guī)定。

由于工程承包合同的履行情況往往直接影響PPP項目合同的

履行，進而影響項目的貸款償還和收益情況。因此，為了有效轉(zhuǎn)

移項目建設(shè)期間的風險，項目公司通常會與承包商簽訂一個固定

價格、固定工期的“交鑰匙”合同，將工程費用超支、工期延浜、

工程質(zhì)量不合格等風險全部轉(zhuǎn)移給承包商。此外，工程承包合同

中通常還會包括履約擔保和違約金條款，進一步約束承包商妥善

履行合同義務(wù)。

（二）運營服務(wù)合同。

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根據(jù)ppp項目運營內(nèi)容和項目公司管理能力的不同，項目公

司有時會考慮將項目全部或部分的運營和維護事務(wù)外包給有經(jīng)驗

的專業(yè)運營商，并與其簽訂運營服務(wù)合同。個案中，運營維護事

務(wù)的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP項目合同中

約定的項目公司的運營和維護義務(wù)并不因項目公司將全部或部分

運營維護事務(wù)分包給其他運營商實施而豁免或解除。

由于PPP項目的期限通常較長，在項目的運營維護過程中存

在較大的管理風險，可能因項目公司或運營商管理不善而導(dǎo)致項

目虧損。因此，項目公司應(yīng)優(yōu)先選擇資信狀況良好、管理經(jīng)驗豐

富的運營商，并通過在運營服務(wù)合同中預(yù)先約定風險分配機制或

者投保相關(guān)保險來轉(zhuǎn)移風險，確保項目平穩(wěn)運營并獲得穩(wěn)定收

益。

（三）原料供應(yīng)合同。

有些PPP項目在運營階段對原料的需求量很大、原料成本在

整個項目運營成本中占比較大，同時受價格波動、市場供給不足

等影響，又無法保證能夠隨時在公開市場上以平穩(wěn)價格獲取，繼

而可能會影響整個項目的持續(xù)穩(wěn)定運營，例如燃煤電廠項目中的

煤炭。因此，為了防控原料供應(yīng)風險，項目公司通常會與原料的

主要供應(yīng)商簽訂長期原料供應(yīng)合同，并且約定一個相對穩(wěn)定的原

料價格。

在原料供應(yīng)合同中，一般會包括以下條款：交貨地點和供貨

期限、供貨要求和價格、質(zhì)量標準和驗收、結(jié)算和支付、合司雙

方的權(quán)利義務(wù)、違約責任、不可抗力、爭議解決等。除上述一般

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性條款外，原料供應(yīng)合同通常還會包括“照供不誤”條款，即要求

供應(yīng)商以穩(wěn)定的價格、穩(wěn)定的質(zhì)量品質(zhì)為項目提供長期、穩(wěn)定的

原料。

（四）產(chǎn)品或服務(wù)購買合同。

在PPP項目中，項目公司的主要投資收益來源于項目提供的

產(chǎn)品或服務(wù)的銷售收入，因此保證項目產(chǎn)品或服務(wù)有穩(wěn)定的銷售

對象，對于項目公司而言十分重要。根據(jù)PPP項目付費機制的不

同，項目產(chǎn)品或服務(wù)的購買者可能是政府，也可能是最終使用

者。以政府付費的供電項目為例，政府的電力主管部門或國有電

力公司通常會事先與項目公司簽訂電力購買協(xié)議，約定雙方的購

電和供電義務(wù)。

此外，在一些產(chǎn)品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，

即項目公司與產(chǎn)品的購買者約定一個最低采購量，只要項目公司

按照最低采購量供應(yīng)產(chǎn)品，不論購買者是否需要采購該產(chǎn)品，均

應(yīng)按照最低采購量支付相應(yīng)價款。

四、融資合同

從廣義上講，融資合同可能包括項目公司與融資方簽訂的項

目貸款合同、擔保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同、攻府

與融資方和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，項

目貸款合同是最主要的融資合同。

在項目貸款合同中一般會包括以下條款：陳述與保證、前提

條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解

決等。同時，出于貸款安全性的考慮，融資方往往要求項目公司

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以其財產(chǎn)或其他權(quán)益作為抵押或質(zhì)押，或由其母公司提供某種形

式的擔?；蛴烧鞒瞿撤N承諾，這些融資保障措施通常會在擔

保合同、直接介入?yún)f(xié)議以及PPP項目合同中予以具體體現(xiàn)。

需要特別強調(diào)的是，PPP項目的融資安排是PPP項目實施的

關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鼓勵融資方式多元化、引導(dǎo)融資方式創(chuàng)新、落實融資

保障措施，對于增強投資者信心、維護投資者權(quán)益以及保障PPP

項目的成功實施至關(guān)重要。本指南僅就PPP項目合同中所涉及的

與融資有關(guān)的條款和內(nèi)容進行了闡述，有關(guān)PPP項目融資的規(guī)范

指導(dǎo)和系統(tǒng)介紹，請參見另行編制的PPP融資專項指南。

五,保險合同

由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，負責項目實施

的項目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對項目融資、建設(shè)、運營

等不同階段的不同類型的風險分別進行投保。通?？赡苌婕暗谋?/p>

險種類包括貨物運輸險、工程一切險、針對設(shè)計或其它專業(yè)服務(wù)

的職業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三者責任險。

鑒于PPP項目所涉風險的長期性和復(fù)雜性，為確保投保更有

針對性和有效性，建議在制定保險方案或簽署保險合同前先咨詢

專業(yè)保險顧問的意見。

六、其他合同

在PPP項目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機

構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合

同。

11

第二章nr項目合同的主要內(nèi)容

第一節(jié)HT項目合同概述

PPP項目合同是PPP項目的核心合同，用于約定政府與社會

資本雙方的項目合作內(nèi)容和基本權(quán)利義務(wù)。雖然不同行業(yè)、不同

付費機制、不同運作方式的具體PPP項目合同可能千差萬別，但

也包括一些具有共性的條款和機制。本章將詳細介紹PPP項目合

同中最為核心和具有共性的條款和機制C

一、合同主體

PPP項目合同通常由以下兩方簽署：

㈠政府方。

政府方是指簽署PPP項目合同的政府一方的簽約主體（即合

同當事人）。在我國，PPP項目合同通常根據(jù)政府職權(quán)分工，由

項目所在地相應(yīng)級別的政府或者政府授權(quán)機構(gòu)以該級政府或該授

權(quán)機構(gòu)自己的名義簽署。例如，某省高速公路項目的PPP項目合

同，由該省交通廳簽署。

（二）項目公司。

項目公司是社會資本為實施PPP項目而專門成立的公司，通

常獨立于社會資本而運營。根據(jù)項目公司股東國籍的不同，項目

公司可能是內(nèi)資企業(yè)，也可能是外商投資企業(yè)。

二、合同主要內(nèi)容和條款

根據(jù)項目行業(yè)、付費機制、運作方式等具體情況的不司，

PPP項目合同可能會千差萬別，但一般來講會包括以下核心條

款：引言、定義和解釋；項目的范圍和期限；前提條件；項目的

12

融資；項目用地；項目的建設(shè)；項目的運營；項目的維護；股權(quán)

變更限制；付費機制；履約擔保；政府承諾；保險；守法義務(wù)及

法律變更；不可抗力；政府方的監(jiān)督和介入；違約、提前終止及

終止后處理機制；項目的移交；適用法律及爭議解決；合同附

件；等等。

除上述核心條款外，PPP項目合同通常還會包括其他一般合

同中的常見條款，例如著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、聲明與保

證、通知、合同可分割、合同修訂等。

三、風險分配

㈠

ppp項目合同的目的就是要在政府方和項目公司之間合理分

配風險，明確合同當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以確保PPP項目

順利實施和實現(xiàn)物有所值。在設(shè)輅PPP項目合同條款時，要始終

遵循上述合同目的，并堅持風險分配的下列基本原則：

1.承擔風險的一方應(yīng)該對該風險具有控制力；

2.承擔風險的一方能夠?qū)⒃擄L險合理轉(zhuǎn)移（例如通過購買相

應(yīng)保險）；

3.承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經(jīng)濟利益或動

機；

4.由該方承擔該風險最有效率；

5.如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生妁費

用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。

（二）常見風險分9謝匕

13

具體ppp項目的風險分配需要根據(jù)項目實際情況，以及各方

的風險承受能力，在談判過程中確定，在實踐中不同PPP項目合

同中的風險分配安排可能完全不同。下文列舉了一些實踐中較為

常見的風險分配安排，但需要強調(diào)的是，這些風險分配安排并非

適用于所有項目，在具體項目中，仍需要具體問題具體分析并進

行充分評估論證。

1.通常由政府方承擔的風險，包括：

（1）土地獲取風險（在特定情形下也可能由項目公司承

擔，詳見本章第六節(jié)）；

（2）項目審批風險（根據(jù)項目具體情形不同，可能由政府

方承擔，也可能由項目公司承擔，詳見本章第四節(jié)）；

（3）政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控

制下的征收征用和法律變更等，詳見本章第十五節(jié)）。

2.通常由項目公司承擔的風險，包括：

（1）如期完成項目融資的風險；

（2）項目設(shè)計、建設(shè)和運營維護相關(guān)風險，例如完工風

險、供應(yīng)風險、技術(shù)風險、運營風險以及移交資產(chǎn)不達標的風險

等；

（3）項目審批風險（根據(jù)項目具體情形不同，可能由政府

方承擔，也可能由項目公司承擔，詳見本章第四節(jié)）；

（4）獲得項目相關(guān)保險。

3.通常由雙方共擔的風險：自然不可抗力。

四、法律適用

14

本指南主要針對在我國實施的PPP項目，除了說明和借鑒國

際經(jīng)驗的表述外，有關(guān)PPP項目合同條款的分析和解釋均以我國

法律作為適用依據(jù)。

15

第二節(jié)引言、定義和解釋

引言、定義和解釋是所有PPP項目合同中均包含的內(nèi)容，一

般會放在PPP項目合同的初始部分，用以說明該合同的簽署時

間、簽署主體、簽署背景，以及該合同中涉及的關(guān)鍵詞語的定義

和條款的解釋方法等。

一、引言

引言部分，即在PPP項目合同具體條款前的內(nèi)容，主要包括

以下內(nèi)容：

（一）簽署時間及簽署主體信息。

在PPP項目合同最開始一般會明確該合同的簽署日期，該日

期通常會影響PPP項目合同部分條款的生效時間。例如前提條件

條款、爭議解決條款等，會在合同簽署日即生效，而其他一些特

定條款則在全部前提條件滿足或被豁免的情形下才生效（請見本

章第四節(jié)）O

此外，這部分還會載明PPP項目合同簽署主體的名稱、住

所、法定代表人及其他注冊信息，以明確簽署主體的身份。

（二）簽約背景及簽約目的。

PPP項目合同引言部分還可能會簡要介紹項目雙方的合作背

景以及雙方簽訂該PPP項目合同的目的等。

二、定義

在PPP項目合同中通常還會包括定義條款，對一些合同中反

復(fù)使用的關(guān)鍵名詞和術(shù)語進行明確的定義，以便于快速索引相關(guān)

16

定義和術(shù)語，并確保合同用語及含義的統(tǒng)一性，避免將來產(chǎn)生爭

議。

定義部分通常會包括“政府方”、“項目公司”、“工作日”、“生

效日”、“運營日”、“移交日”、“不可抗力”、“法律變更”、“融資

交割”、“技術(shù)標準”、“服務(wù)標準”、"性能測試''等PPP項目涉及的

專業(yè)術(shù)語及合同用語。

三、解釋

為了避免合同條款因不同的解釋而引起爭議，在PPP項目合

同中通常會專門約定該合同的解釋方法。常見的解釋包括：標題

僅為參考所設(shè)，不應(yīng)影響條文的解釋；一方、雙方指本協(xié)議的一

方或雙方，并且包括經(jīng)允許的替代該方的人或該方的受讓人；一

段時間（包括一年、一個季度、一個月和一天）指按公歷計算的該

時間段；“包括”是指“包括但不限于“；任何合同或文件包括經(jīng)修

訂、更新、補充或替代后的該合同或文件；等等。

17

第三節(jié)項目的范圍和期限

一、項目的范圍

項目的范圍條款，用以明確約定在項目合作期限內(nèi)政府與項

目公司的合作范圍和主要合作內(nèi)容，是PPP項目合同的核心條

款。

根據(jù)項目運作方式和具體情況的不同，政府與項目公司的合

作范圍可能包括設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護某個基礎(chǔ)設(shè)施或

提供某項公共服務(wù)等。以BOT運作方式為例，項目的范圍一般

包括項目公司在項目合作期限內(nèi)建設(shè)（和設(shè)計）、運營（和維

護）項目并在項目合作期限結(jié)束時將項目移交給政府。

通常上述合作范圍是排他的，即政府在項目合作期限內(nèi)不會

就該PPP項目合同項下的全部或部分內(nèi)容與其他任何一方合作。

二、項目合作期限

（一）期限的確定。

1.項目的合作期限通常應(yīng)在項目前期論證階段進行評估，評

估時，需要綜合考慮以下因素：

（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；

（2）項目資產(chǎn)的經(jīng)濟生命周期以及重要的整修時點；

（3）項目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；

（4）項目的投資回收期；

（5）項目設(shè)計和建設(shè)期間的長短；

（6）財政承受能力；

（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項目合作期限的規(guī)定；等等。

18

2.根據(jù)項目運作方式和付費機制的不同，項目合作期限的規(guī)

定方式也不同，常見的項目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個固定的期限（例如，25年）；

（2）分別設(shè)貉獨立的設(shè)計建設(shè)期間和運營期間，并規(guī)定運

營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限。

上述兩種合作期限規(guī)定方式的最主要區(qū)別在于：在分別設(shè)貉

設(shè)計建設(shè)期間和運營期間的情況下，如建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不

論是否屬于可延長建設(shè)期的情形，均不會影響項目運營期限，項

目公司仍然可以按照合同約定的運營期運營項目并獲得收益；而

在規(guī)定單一固定期限的情況下，如項目公司未按照約定的時間開

始運營且不屬于可以延長期限的情形，則會直接導(dǎo)致項目運營期

縮短，從而影響項目公司的收益情況。

鑒此，實踐中應(yīng)當根據(jù)項目的風險分配方案、運作方式、付

費機制和具體情況選擇合理的項目合作期限規(guī)定方式?；镜脑?/p>

則是，項目合作期限可以實現(xiàn)物有所值的目標并且形成對項目公

司的有效激勵。需要特別注意的是，項目的實際期限還會受制于

提前終止的規(guī)定。

（二）期限的延長。

由于PPP項目的實施周期通常較長，為了確保項目實施的靈

活性，PPP項目合同中還可能包括關(guān)于延長項目合作期限的條

款。

政府和項目公司通常會在合同談判時商定可以延期的事由，

基本的原則是：在法律允許的范圍內(nèi)，對于項目合作期限內(nèi)發(fā)生

19

非項目公司應(yīng)當承擔的風險而導(dǎo)致項目公司損失的情形下，項目

公司可以請求延長項目合作期限。常見的延期事由包括：

1.因政府方違約導(dǎo)致項目公司延誤履行其義務(wù)；

2.因發(fā)生政府方應(yīng)承擔的風險（關(guān)于通常由政府方承擔的風

險，請見本章笫一節(jié)）導(dǎo)致項目公司延誤履行其義務(wù)；

3.經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。

（三）期限的結(jié)束。

導(dǎo)致項目合作期限結(jié)束有兩種情形：項目合作期限屆滿或者

項目提前終止（關(guān)于期限結(jié)束后的處理，請見本章第十八節(jié)和第

十九節(jié)）。

20

第四節(jié)前提條件

一般情況下，PPP項目合同條款并不會在合同簽署時全部生

效，其中部分特定條款的生效會有一定的前提條件。只有這些前

提條件被滿足或者被豁免的情況下，PPP項目合同的全部條款才

會生效。

如果某一前提條件未能滿足且未被豁免，PPP項目合同的有

關(guān)條款將無法生效，并有可能進一步導(dǎo)致合同終止，未能滿足該

前提條件的一方將承擔合同終止的后果。

一、前提條件

（一）前提條件的含義和作用。

前提條件，也叫先決條件，是指PPP項目合同的某些條款生

效所必須滿足的特定條件。

對項目公司而言，在項目開始實施前賦予其一定的時間以完

成項目的融資及其他前期準備工作，并不會影響項目期限的計算

及項目收益的獲取。

而對政府方而言，項目公司只有滿足融資交割、審批手續(xù)等

前提條件才可以正式實施項目，有利于降低項目的實施風險。

（二）常見的前提條件。

根據(jù)項目具體情況的不同，在項目正式實施之前需要滿足的

前提條件也不盡相同，實踐中常見的前提條件包括：

1.完成融資交割——通常由項目公司負責滿足。

21

完成融資交割是PPP項目合同中最重要的前提條件，只有確

定項目公司及融資方能夠為項目的建設(shè)運營提供足夠資金的，青況

下，項目的順利實施才有一定保障。

根據(jù)項目雙方的約定不同，完成融資交割的定義也可能會不

同，通常是指：項目公司已為項目建設(shè)融資的目的簽署并向融資

方提交所有融資文件，并且融資文件要求的就本項目獲得資金的

所有前提條件得到滿足或被豁免。

2.獲得項目相關(guān)審批一由項目公司或政府方負責滿足。

根據(jù)我國法律規(guī)定，項目公司實施PPP項目可能需要履行相

關(guān)行政審批程序，只有獲得相應(yīng)的批準或備案，才能保證PPP項

目的合法合規(guī)實施。

在遵守我國法律法規(guī)的前提下，按照一般的風險分配原則，

該項條件通常應(yīng)由對履行相關(guān)審批程序最有控制力且最有效率的

一方負責滿足，例如：

（1）如果項目公司可以自行且快捷地獲得相關(guān)審批，則該

義務(wù)可由項目公司承擔；

（2）如果無政府協(xié)助項目公司無法獲得相關(guān)審批，則政府

方有義務(wù)協(xié)助項目公司獲得審批；

（3）如果相關(guān)審批屬于政府方的審批權(quán)限，則應(yīng)由政府方

負責獲得。

3.保險已經(jīng)生效——由項目公司負責滿足。

在PPP項目中，保險是非常重要的風險轉(zhuǎn)移和保障機制。政

府方為了確保項目公司在項目實施前已按合同約定獲得了足額的

22

保險，通常會將保險（主要是建設(shè)期保險）生效作為全部合同條

款生效的前提條件。

常見的安排是：項目公司已根據(jù)項目合同中有關(guān)保險的規(guī)定

（請見本章第十四節(jié)）購買保險，且保單已經(jīng)生效，并向政府方

提交了保單的復(fù)印件。

4.項目實施相關(guān)的其他主要合同已經(jīng)簽訂—由項目公司負

責滿足。

在一些ppp項目合同中，政府方為進一步控制項目實施風

險，會要求項目公司先完成項目實施涉及的其他主要合同的簽署

工作，以此作為PPP項目合同的生效條件。

常見的安排是：項目公司已根據(jù)項目合同中有關(guān)規(guī)定簽訂工

程總承包合同及其他主要分包合同，并且向政府方提交了有關(guān)合

同的復(fù)印件。

5.其他前提條件。

在PPP項目合同中雙方還可能會約定其他的前提條件，例

如，項目公司提交建設(shè)期履約保函等擔保。

二、前提條件豁免

上述前提條件可以被豁免，但只有負責滿足該前提條件的一

方的相對方擁有該豁免權(quán)利。

三、未滿足前提條件的后果

（一）合同終止。

23

如果雙方約定的上述任一前提條件在規(guī)定的時間內(nèi)未滿足，

并且另一合同方也未同意豁免或延長期限，則該合同方有權(quán)終止

項目合同。

（二）合同終止的效力和后果。

1.合同項下的權(quán)利和義務(wù)將終止。

如果由于未滿足前提條件而導(dǎo)致合同終止，除合同中明確規(guī)

定的在合同終止后仍屬有效的條款外，其他權(quán)利義務(wù)將終止。

2.經(jīng)濟賠償。

如因合同一方未能在規(guī)定的時間內(nèi)滿足其應(yīng)當滿足的前提條

件而導(dǎo)致合同終止的，合同另一方有權(quán)向其主張一定的經(jīng)濟賠

償，但經(jīng)濟賠償?shù)念~度應(yīng)當與合同另一方因此所遭受的損失相匹

配，并符合我國合同法關(guān)于損害賠償?shù)囊?guī)定。

3.提取保函。

為了更好地督促項目公司積極履行有關(guān)義務(wù)、達成相關(guān)的前

提條件，政府方也可以考慮在簽署PPP項目合同時（甚至之前）

要求項目公司就履行前提條件提供一份履約保函。具體項目中是

否需要項目公司提供此類保函、保函金額多少，主要取決于以下

因素：

（1）在投標階段是否已經(jīng)要求項目公司提供其他的保函；

（2）是否有其他激勵項目公司滿足前提條件的機制，例如

項目期限或付費機制的設(shè)貉；

（3）項目公司不能達成前提條件的風險和后果；

（4）政府方因項目無法按時實施所面臨的風險和后果；

24

(5)按時達成前提條件對該項目的影響；等等。

如果項目公司未能按照約定的時間和要求達成前提條件，且

政府方未同意豁免該前提條件時，政府方有權(quán)提取保函項下的金

額。

25

第五節(jié)項目的融資

PPP項目合同中有關(guān)項目融資的規(guī)定，不一定會規(guī)定在同一

條款中，有可能散見在不同條款項下，通常包括項目公司的融資

權(quán)利和義務(wù)、融資方權(quán)利以及再融資等內(nèi)容。

一、項目公司的融資權(quán)利和義務(wù)

在PPP項目中，通常項目公司有權(quán)并且有義務(wù)獲得項目的融

資。為此，PPP項目合同中通常會明確約定項目全生命周期內(nèi)相

關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的歸屬，以確定項目公司是否有權(quán)通過在相關(guān)資產(chǎn)

和權(quán)益上設(shè)定抵質(zhì)押擔保等方式獲得項目融資，以及是否有權(quán)通

過轉(zhuǎn)讓項目公司股份（關(guān)于股權(quán)變更的限制，請見本章第十節(jié)）

以及處貉項目相關(guān)資產(chǎn)或權(quán)益的方式實現(xiàn)投資的退出。

與此同時，由于能否成功獲得融資直接關(guān)系到項目能否實

施，因此大多數(shù)PPP項目合同中會將完成融資交割作為項目公司

的一項重要義務(wù)以及PPP項目合同全部生效的前提條件（關(guān)于融

資交割以及具體前提條件的安排，請見本章第四節(jié)）。

二、融資方的權(quán)利

為了保證項目公司能夠順利獲得融資，在PPP項目合同中通

常會規(guī)定一些保障融資方權(quán)利的安排。融資方在提供融資時最為

關(guān)注的核心權(quán)利包括：

（一）融資方的主債權(quán)和擔保債權(quán)。

如果項目公亙以項目資產(chǎn)或其他權(quán)益（例如運營期的收費

權(quán)）、或社會資本以其所持有的與項目相關(guān)的權(quán)利（例如其所持

有的項目公司股權(quán)）為擔保向融資方申請融資，融資方在主張其

26

擔保債權(quán)時可能會導(dǎo)致項目公司股權(quán)以及項目相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的

權(quán)屬變更。因此，融資方首先要確認PPP項目合同中已明確規(guī)定

社會資本和項目公司有權(quán)設(shè)貉上述擔保，并且政府方可以接受融

資方行使主債權(quán)或擔保債權(quán)所可能導(dǎo)致的法律后果，以確保融資

方權(quán)益能夠得到充分有效的保障。

（二）融資方的介入權(quán)。

由于項目的提前終止可能會對融資方債權(quán)的實現(xiàn)造成嚴重影

響，因此融資方通常希望在發(fā)生項目公司違約事件且項目公司無

法在約定期限內(nèi)補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止

前對于項目進行補救（關(guān)于項目提前終止的機制，請見本章第十

八節(jié)）。為了保障融資方的該項權(quán)利，融資方通常會要求在PPP

項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)

議對融資方的介入權(quán)予以明確約定。

三、解蟲資

為了調(diào)動項目公司的積極性并保障融資的靈活性，在一些

PPP項目合同中，還會包括允許項目公司在一定條件下對項目進

行再融資的規(guī)定。再融資的條件通常包括：再融資應(yīng)增加項目收

益且不影響項目的實施、簽署再融資協(xié)議前須經(jīng)過政府的批準

等。此外，PPP項目合同中也可能會規(guī)定，政府方對于因再融資

所節(jié)省的財務(wù)費用享有按約定比例（例如50%）分成的權(quán)利。

27

第六節(jié)項目用地

PPP項目合同中的項目用地條款，是在項目實施中涉及的土

地方面的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，通常包括土地權(quán)利的取得、相關(guān)費用的

承擔以及土地使用的權(quán)利及限制等內(nèi)容C

一、土地權(quán)利的取得

（一）一般原則。

大部分的PPP項目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目或其他涉及建

設(shè)的項目，均會涉及到項目用地問題，由哪一方負責取得土地對

于這類項目而言非常關(guān)鍵。

在PPP實踐中，通常根據(jù)政府方和項目公司哪一方更有能

力、更有優(yōu)勢承擔取得土地的責任的原則，來判定由哪一方負責

取得土地。

（-）兩種實踐選擇。

實踐中，根據(jù)PPP項目的簽約主體和具體情況不同，土地使

用權(quán)的取得通常有以下兩種選擇：

1.由政府方負責提供土地使用權(quán)。

（1）主要考慮因素。

如果簽署PPP項目合同的政府方是對土地使用權(quán)擁有一定控

制權(quán)和管轄權(quán)的政府或政府部門（例如，縣級以上人民政府），

在PPP項目實施中，該政府方負責取得土地使用權(quán)對于項目的實

施一般更為經(jīng)濟和效率，主要原因在于：一方面，在我國的法律

框架下，土地所有權(quán)一般歸國家或集體所有，由對土地使用權(quán)有

一定控制力的政府方負責取得土地使用權(quán)更為便利（根據(jù)我國法

28

律，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準可使用農(nóng)

民集體所有的土地外，其他的建設(shè)用地均須先由國家征收原屬于

農(nóng)民集體所有的土地，將其變?yōu)閲型恋睾蟛趴蛇M行出讓或劃

撥）；另一方面，根據(jù)《土地管理法》及其他相關(guān)法律的規(guī)定和

實踐，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地以及國家重點扶持

的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，大多采用劃撥的方式，項

目公司一般無法自行取得該土地使用權(quán)。

（2）具體安排。

政府方以土地劃撥或出讓等方式向項目公司提供項目建設(shè)用

地的土地使用權(quán)及相關(guān)進入場地的道路使用權(quán)，并根據(jù)項目建設(shè)

需要為項目公司提供臨時用地。項目的用地預(yù)審手續(xù)和土地使用

權(quán)證均由政府方辦理，項目公司主要予以配合。

上述土地如涉及征地、拆遷和安谿，通常由政府方負責完成

該土地的征用補償、拆遷、場地平整、人員安貉等工作，并向項

目公司提供沒有設(shè)定他項權(quán)利、滿足開工條件的凈地作為項目用

地。

2.由政府方協(xié)助項目公司獲得土地使用權(quán)。

如果項目公司完全有權(quán)、有能力根據(jù)我國法律規(guī)定自行取得

土地使用權(quán)的，則可以考慮由項目公司自行取得土地使用權(quán)，但

政府方應(yīng)提供必要的協(xié)助。

二、取得土地使用權(quán)或其它相關(guān)權(quán)利的費用

（一）取得土地使用權(quán)或其它相關(guān)權(quán)利所涉及的費用。

29

在取得土地使用權(quán)或其他相關(guān)權(quán)利的過程中可能會涉及的費

用包括：土地出讓金、征地補償費用（具體可能包括土地補償

費、安輅補助費、地上附著物和青苗補償費等）、土地恢復(fù)平整

費用以及臨時使用土地補償費等。

（二）費用的承擔。

實踐中，負責取得土地使用權(quán)與支付相關(guān)費用的有可能不是

同一主體。通常來講，即使由政府方負責取得土地權(quán)利以及完成

相關(guān)土地征用和平整工作，也可以要求項目公司支付一定的相關(guān)

費用。

具體項目公司應(yīng)當承擔哪些費用和承擔多少，需要根據(jù)費用

的性質(zhì)、項目公司的承擔能力、項目的投資回報等進行綜合評

估。例如，實踐中項目公司和政府方可能會約定一個暫定價，項

目公司在暫定價的范圍內(nèi)承擔土地使用權(quán)取得的費用，如實際費

用超過該暫定價，對于超出的部分雙方可以協(xié)商約定由政府方承

擔或由雙方分擔。

三、土地使用的權(quán)利及限制

（一）項目公司的土地權(quán)利——土地使用權(quán)。

PPP項目合同中通常會約定，項目公司有權(quán)在項目期限內(nèi)獨

占性地使用特定土地進行以實施項目為目的的活動。根據(jù)我國

《土地管理法》規(guī)定，出讓國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出

租、抵押和繼承；劃撥國有土地使用權(quán)在依法報批并補繳土地使

用權(quán)出讓金后，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

30

（二）項目公司土地使用權(quán)的限制。

由于土地是為專門實施特定的PPP項目而劃撥或出讓給項目

公司的，因此在PPP項目合同中通常還會明確規(guī)定，未經(jīng)政府批

準，項目公司不得將該項目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或用

于該項目以外的其他用途。

除PPP項目合同中的限制外，項目公司的土地使用權(quán)還要受

土地使用權(quán)出讓合同或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的約束，并且

要遵守《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

（三）政府方的場地出入權(quán)。

1.政府方有權(quán)出入項目設(shè)施場地。

為了保證政府對項目的開展擁有足夠的監(jiān)督權(quán)（關(guān)于政府方

的監(jiān)督和介入權(quán)利，請見本章第十七節(jié)），在PPP項目合同中，

通常會規(guī)定政府方出入項目設(shè)施場地的權(quán)利。

2.條件和限制。

但政府方行使上述出入權(quán)需要有一定的條件和限制，包括：

（1）僅在特定目的（雙方可在PPP項目合同中就“特定目

的”的具體范圍予以明確約定）下才有權(quán)進入場地，例如檢查建

設(shè)進度、監(jiān)督項目公司履行PPP項目合同項下義務(wù)等；

（2）履行雙方約定的合理通知義務(wù)后才可入場；

（3）需要遵守一般的安全保衛(wèi)規(guī)定，并不得影響項目的正

常建設(shè)和運營。

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需要特別說明的是，上述條件和限制僅是對政府方合同權(quán)利

的約束，政府方及其他政府部門為依法行使其行政監(jiān)管職權(quán)而采

取的行政措施不受上述合同條款的限制。

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第七節(jié)項目的建設(shè)

包含新建或改擴建內(nèi)容的PPP項目，通常采用BOT、BOO

或ROT等運作方式，項目建設(shè)是這類PPP項目合同的必備條

款。有關(guān)項目建設(shè)的條款通常會包括設(shè)計和建設(shè)兩部分內(nèi)容。

一、項目的設(shè)計

（一）設(shè)計的范圍。

根據(jù)項目的規(guī)模和復(fù)雜程度，一般來講設(shè)計可以分為三個或

四個階段。對于土建項目，設(shè)計通常分為可行性研究、初步設(shè)計

（或初始設(shè)計）和施工圖設(shè)計（或施工設(shè)計）三個階段；對于工

業(yè)項目（包括工藝裝貉設(shè)施）以及復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項目，通常還

要在上述初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段之間增加一個擴初設(shè)計（或

技術(shù)設(shè)計）階段。

根據(jù)政府已完成設(shè)計工作的多少，PPP項目合同中約定的設(shè)

計范圍也會有所不同：如果政府僅編制了項目產(chǎn)出說明和可行性

研究報告，項目公司將承擔主要的設(shè)計工作；如果政府已完成了

一部分設(shè)計工作（如已完成初步設(shè)計），則項目公司的設(shè)計范圍

也會相應(yīng)縮小。

（二）設(shè)計工作的分工。

根據(jù)項目具體情況的不同，PPP項目合同中對于設(shè)計工作的

分工往往會有不同。常見的設(shè)計工作分工包括：

1.可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明——由政府或社會資本

方完成。

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如果ppp項目由政府發(fā)起，則應(yīng)由政府自行完成可行性研究

報告和項目產(chǎn)出說明的編制工作；如果PPP項目由社會資本發(fā)

起，則可行性研究報告和項目產(chǎn)出說明由社會資本方完成。

無論可行性研究報告和項目產(chǎn)出說明由誰完成，其均應(yīng)作為

采購文件以及最終簽署的合同文件的重要組成部分。

2.初步設(shè)計和施工圖設(shè)計——由項目公司完成。

在PPP項目合同簽署后，項目公司負責編制或最終確定初步

設(shè)計和施工圖設(shè)計，并完成全部的設(shè)計工作。

（三）項目設(shè)計要求。

在PPP項目合同簽訂之前，雙方應(yīng)協(xié)商確定具體的項目設(shè)計

要求和標準，并在PPP項目合同中予以明確約定。確定項目設(shè)計

要求和標準的依據(jù)通常包括：

1.政府編制或項目公司編制并經(jīng)政府方審查同意的可行性研

究報告和項目產(chǎn)出說明；

2.雙方約定的其他技術(shù)標準和規(guī)范；

3.項目所在地區(qū)和行業(yè)的強制性技術(shù)標準；

4.建設(shè)工程用關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，例如建筑法、環(huán)境保護

法、產(chǎn)品質(zhì)量法等。

（四）設(shè)計的審查。

在PPP項目中，雖然設(shè)計工作通常主要由項目公司承擔，但

政府方享有在一定的期限內(nèi)審查設(shè)計文件并提出意見的權(quán)利，這

也是政府方控制設(shè)計質(zhì)量的重要途徑。設(shè)計審查條款通常包括以

下內(nèi)容：

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1.政府方有權(quán)審查由項目公司制作的任何設(shè)計文件（特別

是初步設(shè)計以及施工圖設(shè)計），項目公司有義務(wù)將上述文件提交

政府方審查。

2.政府方應(yīng)當在約定期限內(nèi)（通常在合同明確約定）審查

設(shè)計文件。如果設(shè)計文件中存在任何不符合合同約定的內(nèi)容，政

府方可以要求項目公司對不符合合同的部分進行修正，有關(guān)修正

的風險、費用由項目公司承擔；如果政府方在上述約定期限內(nèi)未

提出審查意見，約定審查期限屆滿后項目公司即可實施項目設(shè)計

方案并開始項目建設(shè)。

3.如項目公司對政府方提出的意見存在異議，可以提交爭

議解決程序處理。

政府方的上述審查不能減輕或免除項目公司依法履行相關(guān)設(shè)

計審批程序的義務(wù)。

（五）項目設(shè)計責任。

在PPP項目中，通常由項目公司對其所作出的設(shè)計承擔全部

責任。該責任不因該設(shè)計已由項目公司分包給其他設(shè)計單位或已

經(jīng)政府方審查而被豁免或解除。

二、項目的建設(shè)

在PPP項目合同中，要合理劃分政府方與項目公司在建設(shè)期

間的權(quán)利義務(wù)，更好地平衡雙方的不同訴求，確保項目的順利實

施。

（一）項目建設(shè)要求。

1.建設(shè)標準要求。

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與項目設(shè)計類似，在PPP項目合同簽訂之前，雙方應(yīng)協(xié)商確

定具體的項目建設(shè)標準，并規(guī)定在PPP項目合同中。常見的建設(shè)

標準和要求包括：

(1)設(shè)計標準，包括設(shè)計生產(chǎn)能力或服務(wù)能力、使用年

限、工藝路線、設(shè)備選型等；

(2)施工標準，包括施工用料、設(shè)備、工序等；

(3)驗收標準，包括驗收程序、驗收方法、驗收標準；

(4)安全生產(chǎn)要求；

(5)環(huán)境保護要求；等等。

項目的建設(shè)應(yīng)當依照項目設(shè)計文件的要求進行，并且嚴格遵

守建筑法、環(huán)境保護法、產(chǎn)品質(zhì)量法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及

國家、地方及行業(yè)強制性標準的要求。項目建設(shè)所依據(jù)的相關(guān)設(shè)

計文件和技術(shù)標準通常會作為PPP項目合同的附件。

2.建設(shè)時間要求。

在PPP項目合同中，通常會明確約定項目的建設(shè)工期及進度

安排。在完工時間對于項目具有重大影響的項目中，還會在合同

中進一步明確具體的完工日期或開始運營日。

(二)項目建設(shè)責任。

在ppp項目中，通常由項目公司負責按照合同約定的要求和

時間完成項目的建設(shè)并開始運營，該責任不因項目建設(shè)已部分或

全部由項目公司分包給施工單位或承包商實施而豁免或解除。

當然，在PPP項目中，項目建設(shè)責任對項目公司而言是約束

與激勵并存的。在確保項目按時按質(zhì)量完工方面，項目公司除了

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客觀上要受合同義務(wù)約束之外，還會有額外的商業(yè)動機，因為通

常只有項目開始運營，項目公司才有可能獲得付費。

（三）政府方對項目建設(shè)的監(jiān)督和介入。

1.概述。

為了能夠及時了解項目建設(shè)情況，確保項目能夠按時開始運

營并滿足合同約定的全部要求，政府方往往希望對項目建設(shè)進行

必要的監(jiān)督或介入，并且通常會在PPP項目合同中約定一些保障

政府方在建設(shè)期的監(jiān)督和介入權(quán)利的條款。

這種政府方的監(jiān)督和介入權(quán)應(yīng)該有多大，也是項目建設(shè)條款

的核心問題。需要強調(diào)的是，PPP項目與傳統(tǒng)的建設(shè)采購項目完

全不同，政府方的參與必須有一定的限度，過度的干預(yù)不僅會影

響項目公司正常的經(jīng)營管理以及項目的建設(shè)和投運，而且還可能

將本已交由項目公司承擔的風險和管理角色又攬回到政府身上，

從而違背PPP項目的初衷。

2.政府對項目建設(shè)的監(jiān)督和介入權(quán)利主要包括（關(guān)于政府

方的監(jiān)督和介入機制，請見本章第十七節(jié)）：

（1）定期獲取有關(guān)項目計劃和進度報告及其他相關(guān)資料；

（2）在不影響項目正常施工的前提