高校內(nèi)部控制制度手冊(cè)的編制與應(yīng)用

高校內(nèi)部控制制度手冊(cè)的編制與應(yīng)用

2012年11月，該行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“規(guī)范”）發(fā)布并實(shí)施,

2014年1月1口片動(dòng)，學(xué)校內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實(shí)施。高校開始設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系，但

實(shí)施狀況進(jìn)展較慢。財(cái)政部又于2015年12月頒布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求有關(guān)單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工

作。然而，全而開展內(nèi)部控制的高校寥寥無幾，主要瓶頸是大多數(shù)高校并不清楚實(shí)施內(nèi)部

控制該從何處著手，只是對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行完善補(bǔ)充，編制新的制度手冊(cè)。

高校作為法人單位，實(shí)施內(nèi)部控制也應(yīng)以控制環(huán)境為基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為方向、控制措施為

核心、信息與溝通為保障、內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)為手段，立足實(shí)際，不斷優(yōu)化。

一、環(huán)境，高校不具有可控性

高校控制環(huán)境也由內(nèi)部與外部環(huán)境組成。對(duì)于外部環(huán)境，高校不具有可控性。由內(nèi)控意識(shí)、

治理結(jié)構(gòu)、校園文化、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及人事政策等構(gòu)成的內(nèi)部環(huán)境，是高校實(shí)施內(nèi)部控制

的基礎(chǔ)和入口。

（-）部分高校大學(xué)生受重視的程度不夠

新時(shí)期高校被賦予“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)、文化傳承與創(chuàng)新”四大職能，經(jīng)濟(jì)

活動(dòng)是圍繞高校的職能開展的，是實(shí)現(xiàn)高校職能的?系列輔助性活動(dòng)，受重視的程度不夠

高。在對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位的情況下，高校會(huì)認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部控制工作量大，牽涉的事多

面廣，還可能影響主要業(yè)務(wù)開展。因此，高校就要結(jié)合腐敗和舞弊案例，就設(shè)定控制目標(biāo)、

業(yè)務(wù)流程再造、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、采取控制措施、制定內(nèi)控制度等方面，加強(qiáng)對(duì)全體教職員

工內(nèi)控知識(shí)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，培育良好的內(nèi)控意識(shí)。

（二）內(nèi)部監(jiān)督督促不力，影響公司職能的發(fā)揮

高校治理層的管理權(quán)扎根于權(quán)力授予，突出照章辦事和等級(jí)服從，黨委書記、校長等領(lǐng)導(dǎo)

干部由組織委派或任命，內(nèi)部控制的實(shí)施狀況與黨委書記、校長的業(yè)績考核不掛鉤，不影

響其職務(wù)升遷。因此，治理層實(shí)施內(nèi)控的內(nèi)在動(dòng)力不足。

《規(guī)范》第六條規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)木單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”。但實(shí)

際執(zhí)行中，校長作為高校法人兼任內(nèi)控建設(shè)工作小組組長，如果得不到黨委書記支持或受

到掣肘，實(shí)施內(nèi)控便會(huì)事倍功半，成效不住。高校主管部門應(yīng)通過文件形式，明確要求高

校實(shí)施內(nèi)部控制，黨政必須齊抓共管，黨委書記和校長共同負(fù)責(zé)，并將內(nèi)控實(shí)施狀況與其

業(yè)績考核掛鉤。

（三）內(nèi)部控制實(shí)施組織機(jī)構(gòu)和分工不健全

值得高校關(guān)注和改進(jìn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置問題至少有:

一是內(nèi)控實(shí)施牽頭部門難確定.《規(guī)范》第十三條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能

部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門”。實(shí)踐中，高校單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門要經(jīng)過上級(jí)部門

的審批，難度較大，而各管理、監(jiān)督部門人員不足，對(duì)于業(yè)務(wù)量繁雜、具有高難度的內(nèi)控

實(shí)施工作，都不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)牽頭任務(wù)。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，存在管理功能缺位的問題。諸如合同管理、信息管理等，沒有設(shè)置

對(duì)應(yīng)的歸口部門。

三是職責(zé)安排不當(dāng)，存在內(nèi)部牽制功能不到位的問題。如同一個(gè)校領(lǐng)導(dǎo)分管財(cái)務(wù)、基建、

及產(chǎn)、審計(jì)，將內(nèi)部審計(jì)放在計(jì)劃財(cái)務(wù)處，就屬于錯(cuò)位，影響內(nèi)部牽制功能發(fā)揮。

鑒于單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門難度較大，高校應(yīng)建立內(nèi)部控制實(shí)施蛆織機(jī)構(gòu)，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)

責(zé)人，財(cái)務(wù)處為內(nèi)部控制實(shí)施的協(xié)調(diào)牽頭部門，小組成員應(yīng)由組織人事、國資、基建、后

勤等部門組成，監(jiān)察、審計(jì)部門負(fù)責(zé)做好監(jiān)督、評(píng)價(jià)工作。內(nèi)控實(shí)施組織對(duì)部門和人員職

責(zé)進(jìn)行梳理，做到重大事項(xiàng)由高校領(lǐng)導(dǎo)集體決策，并對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，

確保不相容崗位分離并相互制衡。

（四）健全高校發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施科學(xué)發(fā)展

高校人力貢源政策主要包括：人才引進(jìn)與培養(yǎng)；教工的職務(wù)晉升、職稱評(píng)聘、薪酬與考核；

關(guān)鍵崗位輪崗制度等。高校一般都制定有自己的人力資源管理制度，但有的常年沒有修訂,

不能適應(yīng)高等教育發(fā)展的需求，有的甚至成為發(fā)展屏障，筆者建議高校應(yīng)以實(shí)施內(nèi)控為契

機(jī)，重點(diǎn)做到：

一是高標(biāo)準(zhǔn)編制學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，使教職工能夠?qū)ψ陨戆l(fā)展進(jìn)行預(yù)期，能夠?qū)€(gè)人價(jià)值和單

位價(jià)值相結(jié)合，避免懶惰行為對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制帶來消極影響。

二是修訂高層次人才管理辦法，制定合理的員工培訓(xùn)計(jì)劃。隨著人才機(jī)制的市場(chǎng)化，高校

在高層次人才引進(jìn)、培養(yǎng)、培訓(xùn)等方面面臨的競(jìng)爭(zhēng)口趨激烈。高校在提升人才待遇的同時(shí),

在員工培養(yǎng)、培訓(xùn)、進(jìn)修訪學(xué)等方面，要制定有針對(duì)性的長期規(guī)劃，使員工不但有歸屬感,

還要有獲得感。

三是將內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制融入年度績效考核體系，同時(shí)建立內(nèi)控“問責(zé)機(jī)制”，進(jìn)行定期和不

定期的崗位輪換。

（五）校園文化與內(nèi)控流程的融合

文化傳承與創(chuàng)新作為高校所擔(dān)負(fù)的歷史使命，從頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略高度日益受到重視。高校

建設(shè)外化于行、內(nèi)化于心、固化于制的校園文化，須將校園文化與內(nèi)控流程有機(jī)融合，借

助內(nèi)控流程使文化理念“落地生根”，避免校園文化建設(shè)與內(nèi)控流程出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象,

形成理解?、尊重和重視內(nèi)部控制的校園文化氛圍。

二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)策略

內(nèi)部控制是以防范和控制風(fēng)險(xiǎn)為基本目標(biāo)，高校應(yīng)根據(jù)全面性原則，研究和識(shí)別自身存在

的各類風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估后制定應(yīng)對(duì)策略。其主要內(nèi)容包括：

（一））風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)

組織層面風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成r高校風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)層次。組織層面風(fēng)險(xiǎn)通常主要有治理

層濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、辦學(xué)定位風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等;業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)因業(yè)務(wù)類型

差異、流程節(jié)點(diǎn)不同，而有所區(qū)別。高校識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的前提是建立涵蓋風(fēng)險(xiǎn)的信息搜集與分

析系統(tǒng)，由整體到同部有序開展。首先，從組織機(jī)制、管理制度、部門崗位和信息系統(tǒng)省

手，全面搜集信息，分析識(shí)別組織層面風(fēng)險(xiǎn);其次，對(duì)組織現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理并實(shí)施

業(yè)務(wù)流程再造，對(duì)梳理再造后的業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致分析，識(shí)別業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn);

再次，配合采用風(fēng)險(xiǎn)清單法、流程圖法、小組談?wù)摵驮L談、實(shí)地檢查法，將所識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)

用表格或圖形匯總反映出來。

（二）高校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的定量與定性分析

風(fēng)險(xiǎn)分析具體包括風(fēng)險(xiǎn)的可能性分析（如表1）和影響程度分析（如表2）.高校的風(fēng)險(xiǎn)

類型和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)雖然較多，但其發(fā)生的可能性概率有高有低，對(duì)高校治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程

度也是有所差異的。因此，在全面識(shí)別內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)后，高校應(yīng)將定量與定性方法結(jié)合運(yùn)

用，分析各種風(fēng)險(xiǎn)的可能性及影響程度，據(jù)以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)排序，確定內(nèi)部控制需著重關(guān)

注和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如果高校在這方面的力量薄弱，可以聘請(qǐng)內(nèi)控專家和中介機(jī)構(gòu)開

展風(fēng)險(xiǎn)分析。

（三）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)：外包外包，分擔(dān)場(chǎng)

經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析，高校己經(jīng)對(duì)本單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的類型、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生等級(jí)及可能出現(xiàn)

的風(fēng)險(xiǎn)后果有了系統(tǒng)全面的認(rèn)識(shí)，應(yīng)據(jù)此制定恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略（如風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、降低、

分擔(dān)和承受等）。實(shí)踐中，并非風(fēng)險(xiǎn)控制的越低越好，而應(yīng)結(jié)合高校治理目標(biāo)，借助社會(huì)

專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，采用外包等力式，將餐飲、超巾、保潔等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或分擔(dān)出去，同時(shí)建立外

包服務(wù)的業(yè)務(wù)控制。

高校實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，量大環(huán)節(jié)多。本人在實(shí)踐中是根據(jù)梳理再造后的流程實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

估工作的，編制了“公務(wù)用車風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣表”格式表（表3）。

三、針對(duì)通用控制方法的建議

控制措施即控制方法，也稱控制活動(dòng)，《規(guī)范》總結(jié)r若干適用于各類業(yè)務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)的八個(gè)

通用控制方法，高校在內(nèi)部控制措施應(yīng)用過程中，應(yīng)注意如下幾方面：

（一）要建立有效的相互分離制度

首先，高校對(duì)不相容職務(wù)相互分離的理解和把握尤其要準(zhǔn)確，要綜合考慮預(yù)算、政府采購、

收支、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)和合同管理等業(yè)務(wù)類型和管理因素，從權(quán)能結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)屬性和業(yè)務(wù)

流程等方面來把握。權(quán)能結(jié)構(gòu)包含決策、執(zhí)行與監(jiān)督評(píng)價(jià)三項(xiàng)權(quán)能，為實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行的

相互分離，高校應(yīng)建立不同層面及各類業(yè)務(wù)的內(nèi)部決策與授權(quán)審批體系，對(duì)于監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)

能主要有水平集中式和垂直式兩種;業(yè)務(wù)屬性，主要包括信息流、資金流、業(yè)務(wù)流等，不

能僅從“錢”的收付上關(guān)注資金流，更要從收款與付款的權(quán)責(zé)關(guān)系安排是否合理上進(jìn)行關(guān)

注;對(duì)業(yè)務(wù)流要重點(diǎn)關(guān)注具有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的不相容業(yè)務(wù)活動(dòng)過程。其次，要結(jié)合人工成本、管

理與協(xié)調(diào)成本等，綜合考慮不相容職務(wù)的分離方式。一般的不相容職務(wù)未必就分離，而關(guān)

鍵的不相容職務(wù)則必須分離。為實(shí)現(xiàn)牽制，分離時(shí)要優(yōu)先考慮崗位分置，然后考慮部門分

設(shè)。最后，要將不相容職務(wù)分離式牽制與合作式牽制相結(jié)合。高校實(shí)行的“三重一大”集

體決策制度、集體采購制度、合同的會(huì)審和會(huì)簽、聯(lián)席辦公等都是合作式牽制機(jī)制，高校

需要對(duì)合作的事項(xiàng)、部門或人員、流程、職責(zé)及責(zé)任追究等進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)并深化運(yùn)用。

（二）“留不住”

要建立嚴(yán)密的內(nèi)部控制措施，高校的業(yè)務(wù)流程必須環(huán)環(huán)相扣、科學(xué)有序、不留漏洞。因此，

高校應(yīng)對(duì)已有的全部業(yè)務(wù)實(shí)施流程梳理，充分挖掘現(xiàn)有流程中存在問題，逐?分析并完善，

在此基礎(chǔ)上再研究和設(shè)計(jì)各種有效的控制措施加以應(yīng)用。

（三）控制措施之間要合理銜接與配合

“歸口管理一預(yù)算約束一授權(quán)審批一會(huì)計(jì)系統(tǒng)一評(píng)價(jià)與監(jiān)督”等控制措施形成了閉環(huán)，是

完整內(nèi)部控制流程的主要節(jié)點(diǎn)，高校在業(yè)務(wù)內(nèi)部控制中必須注意這些控制措施相互間的銜

接性、互補(bǔ)性，做到業(yè)務(wù)流程簡化而控制措施有力。

（四）高校運(yùn)行效率低下

控制風(fēng)險(xiǎn)與教育事業(yè)發(fā)展在某些時(shí)候是有沖突的，因?yàn)橛行У娘L(fēng)險(xiǎn)控制必然離不開一套嚴(yán)

密的業(yè)務(wù)控制程序，而嚴(yán)密的控制程序如果過于復(fù)雜繁瑣，則有可能降低高校應(yīng)對(duì)外界環(huán)

境變化的反應(yīng)能力，造成高校運(yùn)行效率下降進(jìn)而影響教職工的積極性、妨礙高校事業(yè)發(fā)展。

因此，高校在制定內(nèi)部控制措施時(shí)應(yīng)以適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展為前提、以“可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平”

為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合外部環(huán)境變化和自身發(fā)展情況科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)部控制措施，力求程序簡化易行，

同時(shí)還要運(yùn)用“特例”和“應(yīng)急”管理機(jī)制，在控制風(fēng)險(xiǎn)與服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展之間尋求平

衡。

（五）設(shè)計(jì)整體的文化性。在內(nèi)

控制措施從表面上看是重在制度本身，但高校作為非贏利性文化教育機(jī)構(gòu)，其制度不同于

一般的社會(huì)組織制度，它是一種文化積淀，具有文化屬性。從文化視角看，高校內(nèi)控體系

的設(shè)計(jì)應(yīng)該具有連續(xù)性、文化性。特別是要將不相容職務(wù)分離、授權(quán)與審批、監(jiān)督與評(píng)價(jià)

等控制措施與高校文化特質(zhì)相適應(yīng)，符合高校文化建設(shè)的要求。

（六）在互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的支持下

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、信息化社會(huì)，需要大數(shù)據(jù)思維，高校各種控制措施必須與信息化建設(shè)有效結(jié)

合，才能提高運(yùn)行效率和效果。

四、提升內(nèi)部控制效率

充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制是《規(guī)范》明確要求的，高校對(duì)單位內(nèi)部信息系

統(tǒng)建設(shè)和實(shí)施，明確責(zé)任并管理歸口，將業(yè)務(wù)及控制流程嵌入到信息系統(tǒng)中管理，能夠排

除或減少人為因素引起的干擾、操控，提高內(nèi)部控制效率。從實(shí)踐看，在信息與溝通問題

方面，主要任務(wù)是建立信息集中管理體制與解決“信息孤島化”問題。

（一）加強(qiáng)信息管理與信息系統(tǒng)管理的區(qū)別，避免信息不暢

從目前情況看，高校采取的信息管理模式，基本上是按職能劃分分塊管理的體制，導(dǎo)致業(yè)

務(wù)部門之間信息分割、信息“孤島”，各部門之間缺乏有效信息溝通與共享。高校住宿費(fèi)

是按不同標(biāo)準(zhǔn)收取的，如宿舍管理與財(cái)務(wù)收費(fèi)不對(duì)接，就可能存在繳費(fèi)低者住高標(biāo)準(zhǔn)宿舍

的現(xiàn)象。要解決上述問題，高校首先要明確信息管理與信息系統(tǒng)管理的差別，信息管理側(cè)

重于信息本身的搜集、分析、再利用等，而信息系統(tǒng)管理則側(cè)重于對(duì)承載信息的各種信息

軟件和硬件的管理維護(hù)。其次，在組織體系中分別確立信息和信息系統(tǒng)的集中歸口管理部

門，目前多數(shù)高校將信息系統(tǒng)管理貢任分配給了信息技術(shù)中心，但信息的集中歸口管理單

位并不明確，這是需要進(jìn)一步改進(jìn)的。

（二）系統(tǒng)整合與共享

目前高校人事、資產(chǎn)、設(shè)備、學(xué)生、財(cái)務(wù)、教務(wù)、合同等業(yè)務(wù)處理均有管理信息系統(tǒng)，但

這些軟件隸屬于各部門單獨(dú)運(yùn)行，并沒有在全校范圍內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)整合，形成了人們常說的

“信息孤島化"、協(xié)調(diào)失諧狀況，高校應(yīng)盡量將管理信息系統(tǒng)一體化，搭建實(shí)時(shí)的和共享

的信息平臺(tái)，保證各類管理信息傳遞的及時(shí)性與可靠性，確保內(nèi)部控制取得良好成效。

五、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的保證

內(nèi)控監(jiān)督與評(píng)價(jià)是業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)的主要環(huán)節(jié)，也是高校內(nèi)控機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的保證，但在實(shí)

踐中卻往往成為內(nèi)控體系的薄弱環(huán)節(jié)。究其原因，主要是監(jiān)督與評(píng)價(jià)部門權(quán)責(zé)不明、監(jiān)督

機(jī)制和評(píng)價(jià)方法不夠科學(xué)。因此，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)