行政管理?？飘厴I(yè)論文-失地農(nóng)民社會保障問題的對策及思考

i摘要隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，國家征地力度越來越大，失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加。由于補償、就業(yè)、保障等社會矛盾日益突出，對構(gòu)建社會主義和諧社會產(chǎn)生了不可估量的影響。各級政府要盡快解決這一重大現(xiàn)實問題。失地農(nóng)民是城市化進程中的一個特殊群體。迫切需要為他們建立相應的社會保障體系。本文簡要論述了當前失地農(nóng)民安置中存在的問題，建議建立健全失地農(nóng)民社會保障制度，為失地農(nóng)民提供法律援助，建立相應的就業(yè)機制。關鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；問題；對策

前言近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加快，大量農(nóng)村集體土地被征用。一旦農(nóng)民失去土地，他們將成為沒有耕地、就業(yè)和社會保障的“三無”。他們的生活陷入困境，成為一個新的弱勢群體。因此，如何保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解決失地農(nóng)民的社會保障后顧之憂，將直接影響到我國經(jīng)濟發(fā)展和“三農(nóng)”問題的解決，有利于城市化的正常進程和社會主義和諧新農(nóng)村的建設。目前，中國有5000多萬被征地農(nóng)民。由于工業(yè)化和城市化進程中大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，中國每年至少有400萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。據(jù)預測，到2030年，中國將有7000萬至8000萬失地農(nóng)民。盡管一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，但農(nóng)民在失去土地后獲得了相對較高的補償。然而，相關調(diào)查顯示，56%的失地農(nóng)民失去土地后生活水平下降，一些失地農(nóng)民成為“無地務農(nóng)、無工作、無保障、無錢創(chuàng)業(yè)”的群體，引發(fā)了諸多社會矛盾。幾乎所有地區(qū)，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，都存在著因征地而造成的農(nóng)民土地流失和失業(yè)問題。造成我國農(nóng)民失地的原因分析工業(yè)化、城市化的快速推進加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，既是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。然而，隨著工業(yè)化進程的加快，城市建設進入了新一輪的快速擴張期，建設用地迅速增加，必然會向農(nóng)民征地。耕地產(chǎn)權(quán)不明晰現(xiàn)行土地制度的主要缺陷是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不夠充分明確，土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)民通過承包取得的土地權(quán)益仍然缺乏有效的法律保護。在運作中，政府擁有分配土地的絕對權(quán)利。土地歸集體所有是虛擬的。集體最多是土地的經(jīng)營者和管理者，土地征用缺乏剛性約束。土地征用的補償標準太低我國農(nóng)民土地征用補償方式簡單，補償標準過低。過去，一些單位和企業(yè)征用農(nóng)民土地。只要農(nóng)民被安置在單位或企業(yè)就業(yè)，他們就可以得到一點補償。此外，近年來中間環(huán)節(jié)的價格仍遠低于實際市場。一些地方大搞形象工程和政績工程加劇了土地征用的程度。特別是在我國征地制度和干部考核制度不完善的情況下，一些地方官員甘于政績，不顧實際盲目征用大量土地。當前失地農(nóng)民安置中存在問題現(xiàn)行失地安置方式存有缺陷目前，農(nóng)民失去土地后的安置方式主要有：貨幣安置后的出路、征地單位或原集體經(jīng)濟組織的安置、部分地方正在探索的社會保障安置用地。目前，這些安置問題都不同程度地出現(xiàn)了。貨幣安置后自謀出路這種重新安置方式通常有兩個缺點。首先，有不同的安置標準。由于各級政府在制定土地補償標準時，將土地征用的使用作為重要參考，根據(jù)公路建設、水利保護、企業(yè)用地、商品房開發(fā)等不同的土地利用方式，農(nóng)民的補償費用差別很大，甚至多次，引起農(nóng)民的強烈不滿。第二，一次性賠償費畢竟是有限的。一旦土地被用盡或使用不當，如果失地農(nóng)民在家里無所事事，沒有土地耕種和提供生計，他們將很難謀生。征地單位以及原集體經(jīng)濟組織就業(yè)安置從短期來看，失地農(nóng)民確實實現(xiàn)了就業(yè)，如安全、清潔和綠色保護，但他們的工作往往不穩(wěn)定，收入也不確定。取決于征地單位或原集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟效益。一旦征地單位或原集體經(jīng)濟組織難以自立，這些失地農(nóng)民也就沒有了生存的手段。土地換社會保障安置這種方式存在一些難題，主要包括：一是新方式出臺前如何銜接失地農(nóng)民安置，以及當?shù)卣欠裼胸斄Τ袚６怯糜谏鐣Ｕ系恼鞯匮a償能否實現(xiàn)自我平衡和可持續(xù)發(fā)展，是否會給下一屆政府帶來巨額隱性債務；第三，由于征地目的不同，補償水平也不同，這最終體現(xiàn)在如何確定個人的社會保障待遇以及是否能夠相對公平；第四，為確保失地農(nóng)民的社會保障資金來源，可能會增加企業(yè)的土地使用成本。是否會影響企業(yè)的投資環(huán)境。補償標準偏低目前，各地采用的征地補償標準是按照《土地管理法》規(guī)定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算的，即：，征地補償費為征地前三年年均產(chǎn)值的六至十倍，安置補償費標準為征地前三年年均產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的最高安置補償費不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補償費和安置補償費之和不得超過征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。大部分土地征用補償以貨幣補償?shù)男问揭淮涡灾Ц?。土地是一種稀缺的生產(chǎn)手段，其增值效益與無地農(nóng)民無關。其賠償標準不僅低，而且還存在政府的“黑箱操作”、“尋租”等政府與民眾之間的營利行為，導致各級賠償被截獲。據(jù)有關專家估計，新中國成立30年來，農(nóng)民征地損失的財富是工農(nóng)業(yè)剪刀差（6000-8000億元）的兩倍多。根據(jù)相關調(diào)查數(shù)據(jù)，在因土地利用變化而增加的土地收入分配中，地方政府獲得約60%~70%，村級集體獲得25%~30%，農(nóng)民僅獲得5%~10%。被征地農(nóng)民為城市化進程做出了巨大貢獻后，他們不僅沒有享受現(xiàn)代城市文明，而且成為“無班可上、無地可種、無保障可靠”。再就業(yè)能力差，缺乏相應的技能培訓失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求存在明顯差距。大多數(shù)失地農(nóng)民的勞動力素質(zhì)和技能水平較低，對市場的適應性非常有限，在勞動力市場競爭中處于劣勢，限制了失地農(nóng)民的就業(yè)機會。這是計劃經(jīng)濟時代實行的雙重分流就業(yè)制度造成的。此外，國有企業(yè)改革力度加大，一些傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)被關閉、停產(chǎn)、兼并和轉(zhuǎn)移。特別是近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，吸收農(nóng)村低素質(zhì)勞動力的能力下降。此外，生產(chǎn)技術的進步和勞動生產(chǎn)率的提高，相應地降低了對勞動力的實際需求，使城市就業(yè)競爭更加激烈，失地農(nóng)民的就業(yè)渠道越來越窄。據(jù)調(diào)查，被征地農(nóng)民的勞動力中，只有3.6%被安置在相關部門并就業(yè)。在個體勞動者中，40.9%的人找不到工作，基本上在家無所事事。在就業(yè)勞動力中，就業(yè)結(jié)構(gòu)如下：31%為農(nóng)民工，33%在當?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)，36%在當?shù)貜氖碌诙偷谌a(chǎn)業(yè)。農(nóng)民失地后缺乏社會保障目前，按土地年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補償標準實際上只考慮了土地作為生產(chǎn)資料的效用價值，而沒有反映土地的社會保障功能價值。長期以來，中國的社會保障體系主要面向城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民只有家庭保障和土地保障。換句話說，因為土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料，而且承擔著農(nóng)民的社會保障職能?，F(xiàn)行的移民安置方法往往沒有充分考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會保障問題。因此，一旦土地被征用，農(nóng)民將失去基本生存底線，沒有耕地，沒有就業(yè)崗位，沒有社會保障，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。解決失地農(nóng)民安置中存在問題對策思考建立適合國情的低水平的失地農(nóng)民社會保障制度隨著城市化的發(fā)展，失地農(nóng)民將逐漸成為城市居民。在建立失地農(nóng)民社會保障的具體措施中，要注意與城市社會保障體系的銜接，因為當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。征地時已達到退休年齡的農(nóng)民直接納入養(yǎng)老保障體系，并定期領取養(yǎng)老保險福利，直到他們年老去世。對于征地時處于勞動年齡組的人員，主要政策是促進其就業(yè)，城鎮(zhèn)職工的社會保障措施應在就業(yè)后實施。建立失地農(nóng)民社會保障的資金來源及其監(jiān)管建立適合失地農(nóng)民情況的社會保障體系，資金來源是核心問題。解決失地農(nóng)民問題，關鍵是妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，解決城中村村民的后顧之憂，關鍵是籌集相應的社會保障資金。失地農(nóng)民社會保障基金用于保障失地農(nóng)民的基本生活。各部門應及時足額劃入當?shù)刎斦块T專項資金賬戶。地方勞動和社會保障部門負責資金的使用和支付，實行收支兩條線和財政專戶管理，設立專戶，?？顚Ｓ?，不得轉(zhuǎn)移、挪用、截留和占用。強化地方政府的就業(yè)引導功能這是為失地農(nóng)民建立政府主導的社會保障的關鍵。就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民擔憂的最有效途徑。大多數(shù)無地農(nóng)民缺乏知識和技能，就業(yè)困難很大。此外，盡管他們長期從事農(nóng)業(yè)勞動，但他們在城市周圍有著豐富的收入，因此他們不愿意找工作。為此，政府應實施積極的就業(yè)促進政策。所有勞動適齡人員均可進入勞動力市場，享受免費的就業(yè)培訓、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導等服務。征地后，將有一些自留土地，可供村委會出租或建立自己的產(chǎn)業(yè)，為村民提供就業(yè)機會。為失地農(nóng)民提供法律援助失地農(nóng)民屬于一種新型的社會弱勢群體。他們地位低下，經(jīng)濟能力有限。在征地等社會活動過程中，當失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時，應當為失地農(nóng)民提供各種形式的法律援助，為失地農(nóng)民平等享有行政救濟權(quán)建立暢通的渠道。使農(nóng)民行使土地權(quán)利受到法律的有效保護。把失地農(nóng)民社會保障工作納入政績考核城鎮(zhèn)化是解決我國“三農(nóng)”問題的根本途徑。國家不斷推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。在這個過程中，我們應該改革地方行政干部績效考核的評價體系。我們不應該只追求GDP指標。要把擴大社會保障覆蓋面、增加就業(yè)崗位、縮小失地貧困人口規(guī)模等社會公益事業(yè)作為地方行政干部績效考核的重要指標，并通過制度考核，讓對貧困群體的關注成為地方行政領導執(zhí)政為民的首要任務，并將其內(nèi)化為做官的價值取向。

結(jié)束語失地農(nóng)民為城市化和工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大的貢獻和犧牲。各級政府有責任和義務研究制定一套公平合理的補償安置和保障措施，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，使他們共享社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的成果。解決失地農(nóng)民的保障問題，不僅是緩解干群矛盾、維護社會穩(wěn)定的需要，也是社會主義市場經(jīng)濟正義與人道原則的需要。這就需要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，采取全面措施。只有這樣，我們才能實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會的目標。

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