行政管理?？飘厴I(yè)論文-軍事行政管理的分析與思考

摘要軍事行政活動有著悠久的歷史和豐富的實踐經(jīng)驗，但這些并沒有改變?nèi)藗冮L期以來對其基本內(nèi)涵和外延的模糊認識。這不僅嚴重困擾了軍事管理理論的建設和發(fā)展，制約了軍事管理實踐走向理性，而且影響了整個軍事管理科學體系的完善。因此，有必要進行深入的分析和探討。本文在回顧和分析原有軍事管理概念的基礎上，提出了新的軍事管理的定義、內(nèi)涵和外延，區(qū)分和確定了軍事管理的各自地位和相鄰關系，軍事管理與軍事專業(yè)管理，全面論述了軍事管理的制度構(gòu)成。關鍵詞：軍隊行政管理；基本內(nèi)涵；外延；毗鄰地位

軍隊行政管理的概念軍隊行政管理，即軍隊行政。不同國家的軍隊對其內(nèi)涵有不同的理解。美軍的解釋有兩層含義：一是戰(zhàn)略戰(zhàn)術以外的所有軍事事務的管理和實施；二是所有軍事單位的內(nèi)部管理。北約的軍事聲明與美軍類似，只是更加強調(diào)軍事后勤和人事管理。日本軍隊認為，軍事管理是指間接作戰(zhàn)活動的總稱。俄軍把管理和指揮視為同一個概念?！薄爸笓]”具有“管理”和“控制”的含義。認為軍事指揮管理包括作戰(zhàn)行動指揮和下屬日常活動管理兩部分。后者可以在和平時期和戰(zhàn)時實施。長期以來，我們對軍事管理的認識不統(tǒng)一。長期以來，有各種稱謂，有的直接定義為管理教育，如軍事科學出版社出版的《中國軍事百科全書》和《軍事管理教程》，有的稱為行政工作管理、行政生活管理、行政事務管理或者說是軍事管理，其中有些不提軍事管理，但其實質(zhì)內(nèi)容涉及軍事管理的范圍很廣，如《中央軍事委員會關于加強軍事管理教育的決定》。相對權威的表述有三種：一是《中國軍事百科全書》指出“行政管理是指管理教育”“管理教育”是中國人民解放軍的管理工作，是軍隊建設的根本性和全局性基礎工作，是鞏固和提高軍隊戰(zhàn)斗力的重要保障。其基本任務是根據(jù)人民解放軍的建軍宗旨、方針、原則和有關規(guī)章制度，結(jié)合日常生活、訓練和各種服務活動，管理軍隊，培養(yǎng)嚴格的組織紀律、優(yōu)良的戰(zhàn)斗作風，保持良好的內(nèi)外關系，建立正常的內(nèi)部秩序，管理武器裝備，防止各類事故的發(fā)生?！薄肮芾斫逃笔侵袊嗣窠夥跑妼π姓ぷ鞯莫毺胤Q謂。把管理和教育融為一體，是中國人民解放軍行政管理工作的傳統(tǒng)和特色。”二是中國人民解放軍《軍語》指出：“行政管理，軍隊對內(nèi)部日常事務的管理。主要包括：按照共同條令和有關規(guī)章制度，建立和保持正規(guī)的戰(zhàn)備、訓練及其他工作與生活秩序，培養(yǎng)嚴格的組織紀律性和優(yōu)良的作風，維護良好的內(nèi)外關系，管好軍事資產(chǎn)，做好安全預防事故工作等?！比侵袊嗣窠夥跑娚弦话妗端玖畈織l例》指出：“組織部隊貫徹條令條例，建立正規(guī)的戰(zhàn)備、訓練、工作和生活秩序；管理部隊組織編制和軍事實力，負責兵員管理教育、保密、檔案工作。”[4]還有人根據(jù)馬克思關于“行政是國家的組織活動”的論述及地方《行政管理學》解釋進行類推，認為軍隊行政管理是指軍隊領域中的組織活動。綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)，中外軍隊對軍事管理的認識不一致，甚至不清晰，這從本質(zhì)上反映了研究不夠深入和成熟。通過分析，可以發(fā)現(xiàn)我軍幾種有代表性的表達方式存在以下不足：一是《軍事百科全書》的管理教育理論獨特，隱喻豐富，形成了傳統(tǒng)，甚至在一定程度上有助于提高管理效果；但這一概念本身并不規(guī)范，在文字表達上很難找到它與行政的親和力，特別是模糊了軍事管理與軍事管理的界限，不符合客觀要求。二是軍事語言和《指揮規(guī)程》中的行政理論明顯偏向于對行政的狹隘理解，只部分揭示了軍事行政的內(nèi)涵，在一定程度上忽視了軍事行政的整體作用，缺乏對軍事行政的全面深刻把握。三是各種表述未能使人們對軍事管理的內(nèi)涵和外延有一個清晰、完整的認識，缺乏對與軍事管理并行的各種職業(yè)管理之間關系的描述。因此，以往關于軍事管理的種種論述，既不利于促進這一學科理論的成熟，也難以有效指導軍事管理實踐的高效有序運行。軍隊行政管理的內(nèi)涵通過回顧分析和獨立探索，我們認為，軍事管理是指各級軍事管理人員運用黨和國家賦予的或者軍隊授予的行政權力，處理軍事行政事務的過程，促進和保障軍事管理目標的順利實現(xiàn)。正確把握定義的基本內(nèi)涵，需要把握三個關鍵點：一是管理的主體必須是取得行政權力的機關和人員；二是管理的對象和內(nèi)容應當是軍隊的行政事務，而不是其他方面；三是，管理的目的是促進和保證軍隊各項管理目標的順利實現(xiàn)。軍隊行政管理的外延要理解上述定義，必須明確軍事管理的外延，否則很難準確把握其內(nèi)涵。理解它的外延，需要注意兩個方面：一是軍事管理是指什么，即軍事管理的主要任務是什么？這些任務包羅萬象，內(nèi)容極為豐富，主要包括：建立軍隊編制制度，制定建設發(fā)展規(guī)劃，明確法律責任，劃分崗位任務，調(diào)整人員裝備，維護紀律秩序，檢查、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和處理日常事務。同時，各級軍事管理人員或者行政機關，無論平時或者戰(zhàn)時從事什么具體工作，都承擔一定的行政職能，負責對所屬單位、部門和人員的行政指揮和控制。第二，軍隊行政管理的目的如何體現(xiàn)，即軍隊行政管理應該促進和保證哪些行政目標的順利實現(xiàn)？事實上，這些目標更是豐富多彩、很難窮盡的，經(jīng)梳理抽象主要體現(xiàn)在三個方面：一是合理配置和高效利用軍隊公共資源，即通過目標規(guī)劃、組織構(gòu)建等提高軍隊的整體效能。該目標與行政管理任務對應的是：軍隊編制體制確立，建設發(fā)展規(guī)劃制定等。二是確保整個軍隊體系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，維護良好正規(guī)的秩序，鞏固提高部隊戰(zhàn)斗力。此目標與行政管理任務對應的是：法規(guī)職責明確，部署任務區(qū)分，人員裝備調(diào)整，紀律秩序維護等。三是檢查與督促軍隊各項專業(yè)管理任務的完成，使軍隊各項具體事務落到實處。該目標與行政管理任務對應的是：檢查協(xié)調(diào)監(jiān)督和日常事務處理等。軍隊行政管理的目標軍隊行政管理目標可分為三個層次：一是確保軍隊整體資源優(yōu)化配置與高效利用問題，屬于宏觀層，具有戰(zhàn)略方向特性。因此有“軍隊行政管理是軍隊建設中帶根本性、全局性的基礎工作，是鞏固和提高部隊戰(zhàn)斗力的重要保證”之說。二是確保軍隊體系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)問題，屬于中觀層，具有承上啟下、左右協(xié)調(diào)的動態(tài)特性。三是檢查督促與具體事務處理問題，屬于微觀層，具有操作與反饋特性。軍事管理的任務是研究軍事管理的特點和規(guī)律。目前，這方面的討論還比較薄弱。到目前為止，我軍還缺乏出版的軍事管理教材，甚至對其系統(tǒng)性認識不足。這一領域的理論研究不僅滯后于地方行政管理的發(fā)展，而且與軍事管理和軍事各專業(yè)的理論研究也不相適應。這種現(xiàn)象極不正常，不應繼續(xù)下去。因為軍事管理影響甚至制約著軍事管理各方面的發(fā)展，這也是本文重點研究的原因之一。軍隊行政管理與軍隊管理的關系軍事管理要真正成為一門獨立的學科，首先必須明確其與上級軍事管理理念的關系。否則，職能范圍容易搖擺，難以脫離軍隊管理。從國內(nèi)外對軍事管理的原始定義的描述和理解來看，這一問題不同程度地存在。我們認為，要充分認識軍事管理與軍事管理的關系，需要把握以下兩點：軍隊行政管理是軍隊管理的一個部分，兩者不能混淆就軍事管理的本質(zhì)而言，它主要由兩部分組成：一是軍事管理的基本理論，它反映了軍事管理的一般規(guī)律；二是軍隊的具體專業(yè)管理，總結(jié)和說明了軍隊各專業(yè)管理的一般任務和特點。這兩個部分是不可缺少的。如果沒有對軍隊管理一般規(guī)律的揭示，軍隊管理就難以成為一個獨立的科學體系；如果軍隊只有基本理論，沒有具體的專業(yè)化管理，軍隊管理就成為一個沒有身體的空殼，就難以形成一個完整的體系軍事管理體制。也就是說，沒有獨立的軍事管理可以脫離各種專業(yè)管理，軍事管理由軍隊各種具體的專業(yè)管理來支撐。軍事管理中的專業(yè)管理主要包括行政管理、軍事管理（狹義）、政治管理、后勤管理、裝備管理、科研管理、教育管理、文化管理等，有些人把行政管理歸入軍事管理范疇。我們認為這是不徹底和謹慎的。軍事管理主要由兩部分組成：一是戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭指導管理，如戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術的決策、計劃、組織、指揮和控制；二是平時和戰(zhàn)斗間隙組織的直接為戰(zhàn)爭服務的軍事訓練管理。該司不僅明確區(qū)分了軍事管理和軍事管理，而且為軍事管理、軍事管理和軍事管理找到了相應的崗位。軍隊行政管理是軍隊管理的主干部分，基本理論組成軍事管理就像一棵完整的樹，由根、干、枝組成。這三部分構(gòu)成了軍事管理系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)。如果分成小塊，樹根由軍事管理基本理論組成，樹干由軍事管理組成，樹枝由軍隊其他具體專業(yè)管理承擔。這種區(qū)別是基于：（1）根是基礎，它屬于樹的起源，為整個樹的生長提供共同的營養(yǎng)。顯然，這項任務只能由反映軍事管理一般規(guī)律的部分來承擔。沒有根，樹干和樹枝就不能生存和生長，所以它們不能形成一棵獨立的樹。②樹干是關鍵，是支撐整棵樹的主要部分。把軍事管理界定為主干不是捏造的，而是因為軍隊是一個特殊的武裝團體，擔負著政治任務，為政治目的服務。無論平時還是戰(zhàn)時，這類群體都必須充分利用黨和國家賦予的行政權力，實行高度集中統(tǒng)一的指揮控制。而行政管理是維護和保持高度集中統(tǒng)一的組織的最基本、最有效的手段，這是它的優(yōu)勢和特長，因此軍事管理是其中堅力量。沒有行政管理的有力支撐，軍事管理這棵大樹就無法按自身特點生存。正是因為軍政是軍政的主體，很多人才產(chǎn)生了雙重視野。他們往往不能正確區(qū)分軍政和軍政的界限，錯誤地認為兩者可以一模一樣，混淆了兩者的正確關系。③分支是一個重要的組成部分。完成各項具體任務是軍隊管理的基本途徑。如果樹枝失去，只有根和樹干，軍事管理無法完成“光合作用”功能，實現(xiàn)“開花結(jié)果”，很難保持樹木的充分有效生長。根、樹干和樹枝組成了一棵完整的樹。他們既各司其職，又相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)，共同推動和保證全軍神圣使命的承擔和完成。軍隊行政管理與其它專業(yè)管理的關系軍隊行政管理對其它各項專業(yè)管理有決定作用影響軍事管理與軍事、政治、后勤、裝備、科研、教育、文化等管理雖有較大區(qū)別，職能和任務也有嚴格區(qū)分，但二者之間存在著內(nèi)在的、必然的聯(lián)系。首先，它們都生長在軍事管理的根上，任何方面都離不開根。其次，軍政部門有自己的特殊職能，負責完成相應的管理任務，比如確定軍隊的發(fā)展方向、目標、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，這與具體的專業(yè)管理是不同的。第三，軍政作為主干的一部分，需要為軍隊、政治、后勤等具體專業(yè)管理輸送營養(yǎng)，直接影響、控制甚至決定其成長，成為其發(fā)展的基礎和支撐。事實上，軍政主干具有很強的主動性。它將根據(jù)一定的客觀條件或主觀判斷，確定哪些專業(yè)管理需要優(yōu)先發(fā)展和重點支持，哪些專業(yè)管理需要滯后發(fā)展和弱化支持。這樣，勢必在很大程度上影響甚至決定專業(yè)管理的發(fā)展。例如，在我軍的一次調(diào)整和改革中，隨著現(xiàn)代科學技術的飛速發(fā)展，對軍事裝備的影響越來越大，使負責裝備管理的機構(gòu)升格為更高層次的部門，自上而下納入新軍事編制體系，較好地促進了我軍裝備建設的發(fā)展。這顯然是軍事管理作用的結(jié)果。第四，軍事管理往往滲透到各種專業(yè)管理中，成為其內(nèi)部活動的一部分。即軍事、政治、后勤、裝備等專業(yè)管理，都包含一定的行政任務，這些部門及其管理者需要借助行政手段來推動內(nèi)部任務的完成。軍隊行政管理必須擺正與其它各項專業(yè)管理的關系軍隊行政管理雖然對其他職業(yè)管理有很強的影響和控制的主動性，但不能以自我為中心。因為僅靠行政管理，不能完成軍隊的具體任務，不能保證全軍目標的實現(xiàn)。就像一個沒有樹干的樹枝無法生存一樣，軍政主干也需要樹枝的“光合作用”功能來反饋營養(yǎng)。因此，軍管部門要擺正自己的位置，既要從軍管的根本上充分汲取養(yǎng)分，增強自身的成長性，又要不斷為其他部門提供充足的營養(yǎng)，努力做好各項專業(yè)管理的服務保障工作，以提高自身素質(zhì)促進其平穩(wěn)生長，無自擴畸形發(fā)育。也就是說，既要積極引導、控制甚至決定其他專業(yè)管理的發(fā)展，不偏離正確的方向，又要考慮各種專業(yè)管理的內(nèi)在特點和需要，從而充分促進他們按照各自的個性順利成長。軍隊行政管理新定義與管理教育傳統(tǒng)這種對軍政、軍事管理等專業(yè)管理地位的界定，并沒有否定或貶低我軍管理教育的傳統(tǒng)優(yōu)勢和特色優(yōu)勢。也就是說，在實施軍事管理的過程中，軍事管理或各種軍事專業(yè)管理、管理和教育可以有機地結(jié)合在一起。既能充分發(fā)揮管理職能，又能積極利用和發(fā)揮教育作用，使二者相輔相成、緊密結(jié)合、相互促進，更好地促進和保障各項軍事任務的順利完成。

結(jié)束語要厘清軍事管理的基本內(nèi)涵和外延，就必須厘清軍事管理與軍事管理的正確關系及其具體的專業(yè)化管理。否則，定義過于狹窄，無法涵蓋軍事管理的范圍；或者定義過于寬泛，無法涵蓋軍事管理無法管理的部分，造成與其他專業(yè)管理的交叉矛盾。與軍事管理直接相鄰的有兩個方面：一是與軍事管理的關系；二是與其他具體專業(yè)管理的關系。

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參考文獻[1]毛宗山.軍隊行政管理的基本