杜繼鋒：《投融資模式及政策法律風(fēng)險防范》（第9版）

PPP投融資模式

政策、法律風(fēng)險防范杜繼鋒律師第9版，2016年3月12主要內(nèi)容一、PPP前世今生、在我國的演進(jìn)歷程二、BOT及多樣化的PPP投融資類型三、PPP最核心的財務(wù)模型、股權(quán)結(jié)構(gòu)及

績效考核和中期評估四、物有所值、財政承受能力及

PPP項(xiàng)目操作程序與步聚五、國內(nèi)外PPP模式的現(xiàn)狀及前瞻3國家推廣PPP，對施工企業(yè)影響巨大兩次招標(biāo)并一次，逼迫傳統(tǒng)施工企業(yè)轉(zhuǎn)型421兩次招標(biāo)并一次，法律依據(jù)及實(shí)務(wù)要點(diǎn)5《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（2012年2月1日）第九條除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；施工企業(yè)：競爭慘烈，不參與PPP，則再無施工投標(biāo)機(jī)會，企業(yè)生存更成問題。PPP項(xiàng)目回報率低且周期長，只有施工企業(yè)感興趣（可通過施工利潤彌補(bǔ)PPP投資利潤不足）。投資人中至少有一家有施工資質(zhì)。宜幾家施工單位組成聯(lián)合體，以便合法分標(biāo)段承擔(dān)工程。目前是國企、央企盛宴。施工企業(yè)轉(zhuǎn)型方向——投資+運(yùn)營6地方政府施工單位資本方運(yùn)營單位中介機(jī)構(gòu)7目前施工企業(yè)參與PPP普遍存在的問題重建設(shè)、輕運(yùn)營；建設(shè)容易、運(yùn)營難；缺少運(yùn)營人才參與前期架構(gòu)設(shè)計！土建內(nèi)行，設(shè)備、設(shè)計外行，造成工程總投資波動建設(shè)期工程總投資變動與運(yùn)營期收益及回報脫鉤30年固定特許經(jīng)營期，未與績效考核和中期評估新政掛鉤8PPP的前世今生公共部門（P）私營部門（P）伙伴關(guān)系（P）9公共部門私營部門PPP政府（P）社會資本（P）合作（P）10政府社會資本PPPPPP適用領(lǐng)域非常廣泛11《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號，2015年5月19日）中的規(guī)定“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式?！庇?大領(lǐng)域排名：教育設(shè)施；健康設(shè)施；政府、社區(qū)設(shè)施；交通設(shè)施。12PPP投融資模式的前世今生法國（運(yùn)河）英國（燈塔）土耳其（公路BOT）中國（廣西來賓電廠、鳥巢、京港地鐵4號線）Public—Private—Partnership公私合作政府與社會資本合作中國演進(jìn)：BOT

BT

PPP13特許經(jīng)營vsPPP特許經(jīng)營更強(qiáng)調(diào)：政府授予投資、經(jīng)營人的“特許經(jīng)營權(quán)”！幾百年歷史，威權(quán)時代產(chǎn)物——生硬！PPP更強(qiáng)調(diào)：政府和投資、經(jīng)營人之間的“合作”、“伙伴關(guān)系”！現(xiàn)代概念，戀愛婚姻——溫情脈脈！？14國家PPP最新定義（1）財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號，2015年5月19日）

“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”15國家PPP最新定義（2）國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、中國人民銀行《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委第25號令，2015年4月25日）

“第三條本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”16主流廣義PPP模式分類（1）17主流廣義PPP模式分類（2）按經(jīng)營性與否：1.經(jīng)營性PPP項(xiàng)目；2.非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目；3.準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目。按付費(fèi)者來源：1.使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目：2.政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目；3.可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目。18地方債、GDP——中國式PPP起因抑制地方政府高負(fù)債、亂投資沖動：——關(guān)上一扇門，打開一扇窗GDP下行壓力：——土地財政艱難轉(zhuǎn)型中誤區(qū)：PPP是融資工具？！——偽PPP？19投資回報率(IRR)——PPP可能降溫？20PPP項(xiàng)目的具體投融資模式及其變化典型的PPP投融資架構(gòu)1.PPP方案設(shè)計2.編制PPP文件3.PPP招投標(biāo)1.項(xiàng)目公司是業(yè)主2.建設(shè)期（融資）3.運(yùn)營期（服務(wù)）社會金融資本方介入PPP的方式社會金融資本方PPP投融資模式的融資、擔(dān)保機(jī)制PPP中的金融工具/融資模式運(yùn)用（一）項(xiàng)目資本金——產(chǎn)業(yè)基金、私募基金（二）PPP項(xiàng)目公司——結(jié)構(gòu)化融資：項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)（三）其他投融資渠道——私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等（四）政府——聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，投資補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼、貸款貼息等（五）財政——中期票據(jù)、定向票據(jù)；項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)；債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計劃

（六）退出機(jī)制——依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道部委文件列舉的PPP類型（1）《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號，2015年5月19日）中的規(guī)定1. 特許經(jīng)營；2. 轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）；3. 改建—運(yùn)營—移交（ROT）；4. 建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）；5. 建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）；6. 其他PPP投融資類型。部委文件列舉的PPP類型（2）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委第25號令，2015年4月25日）中的規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：1.在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOT、ROT，作者注）2.在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOOT、ROOT，作者注）3.特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營；（即BTO，作者注）4.國家規(guī)定的其他方式。部委文件列舉的PPP類型（3）國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號，2014年12月2日）

PPP操作模式選擇：1. 建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）；2. 建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）；3. 建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）；4. 委托運(yùn)營；5. 其他PPP模式創(chuàng)新。部委文件列舉的PPP類型（4）財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113號，2014年11月29日）

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括：1.委托運(yùn)營；2.管理合同；3.建設(shè)-運(yùn)營-移交；（即BOT，作者注）4.建設(shè)-擁有-運(yùn)營；（即BOO，作者注）5.轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交；（即TOT，作者注）6.改建-運(yùn)營-移交；（即ROT，作者注）7.其他PPP投融資類型。幾種重要的PPP投融資合同模式類型（一）BOT——新建項(xiàng)目（二）TOT——化解存量債務(wù)壓力（三）其他多種PPP模式——BT、外包、私有化（四）PPP合同的復(fù)雜形態(tài)：混搭、捆綁（五）PPP項(xiàng)目全生命周期中的各種中短期、介入退出型PPP模式PPP投融資類型——TOTPPP投融資類型——外包PPP投融資類型復(fù)雜形態(tài)——BT+OPPP投融資類型復(fù)雜形態(tài)——BT+BOTPPP投融資類型復(fù)雜形態(tài)——肥瘦搭配PPP投融資類型復(fù)雜形態(tài)——線路+物業(yè)概念圖——線路+物業(yè)上海虹橋交通樞紐上海:機(jī)場+園區(qū)芬蘭：圖書館+市政道路德國：機(jī)場+太陽能電站41PPP項(xiàng)目的財務(wù)模型及其影響因素——在整個特許經(jīng)營期/PPP合作期內(nèi)

全過程把控風(fēng)險

收回投資并獲得回報財政承受能力財政部：《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》（2015.4.7）第九條PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。第二十五條每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。物有所值（VFM）財政部：《PPP物有所值評價指引（試行）》（2015.12.18）第四條中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價。第五條物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績效評價的參考依據(jù)。PPP項(xiàng)目基本財務(wù)測算模型（全局考量）PPP項(xiàng)目基本財務(wù)測算模型（項(xiàng)目收益預(yù)測）PPP項(xiàng)目基本財務(wù)測算模型（流行模式）PPP項(xiàng)目計價難題——未來無法準(zhǔn)確預(yù)測簡單、粗暴的計價方式——按年限；包死價天天扯皮的計價方式——使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助裝模作樣的計價方式——預(yù)測未來成本及收益；編寫調(diào)價公式政府與社會資本之間的計價糾紛必然發(fā)生——績效考核、中期評估、公眾不滿等不可知因素，將引起《PPP合同》條件變更付費(fèi)機(jī)制——風(fēng)險與控制保底之對與錯使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助計價與計量模式——風(fēng)險因素引發(fā)的變更固定價+風(fēng)險可調(diào)價PPP投融資模式的的交易/成交原理財務(wù)測算！——市場行為，是否有利可圖？對政府方：

1.挑選專業(yè)者，克服建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險；

2.盈利模式設(shè)計：低風(fēng)險、低回報；

3.監(jiān)督、審計，保護(hù)公眾利益。對投資人：

1.投入成本——建設(shè)/運(yùn)營+日常維護(hù)/大修；

2.財務(wù)費(fèi)用——利息/融資費(fèi)用；

3.合理回報——機(jī)會成本/行業(yè)利潤率。三種基本收費(fèi)模式：1.使用者付費(fèi)；2.政府付費(fèi)；3.PPP項(xiàng)目收入不足時，政府補(bǔ)貼/擔(dān)保。各種搭配、變化：項(xiàng)目搭土地/資源等。非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目策略宏觀：1.對經(jīng)濟(jì)走向的戰(zhàn)略判斷——下行探底前的機(jī)會2.重點(diǎn)區(qū)域3.市級財政還款統(tǒng)籌4.政府承諾？——滿足銀行放款要求5.企業(yè)抗壓能力具體方法：1.類BT2.轉(zhuǎn)型為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目3.捆綁、混搭4.外資！外資！微觀：1.竣工驗(yàn)收2.工程造價決算3.督促列入當(dāng)年財政預(yù)算4.新項(xiàng)目補(bǔ)償51“指揮部”模式政企不分政府委、辦、局“項(xiàng)目法人制”模式地鐵建設(shè)公司1996年國家計委《規(guī)定》“政府和社會資本合作（PPP）”模式京港地鐵4號線目前，PPP成為地鐵建設(shè)主要模式股權(quán)模式的演進(jìn)三步曲杜繼鋒——大成DENTONS“工程建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)”專業(yè)律師52jifeng.du@傳統(tǒng)建設(shè)模式指揮部/非PPP公司建設(shè)土建設(shè)備運(yùn)營自營/委托運(yùn)營建設(shè)單位/業(yè)主總承包商分包商/供應(yīng)商杜繼鋒——大成DENTONS“工程建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)”專業(yè)律師53jifeng.du@PPP投融資模式——融資架構(gòu)自有資金財政撥款債融資銀行貸款債杜繼鋒——大成DENTONS“工程建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)”專業(yè)律師54jifeng.du@PPP投融資——擔(dān)保架構(gòu)政府直接投資政府貸款政府還款保證項(xiàng)目法人制建設(shè)期：股東連帶責(zé)任擔(dān)保運(yùn)營期：收費(fèi)權(quán)質(zhì)押SPV治理結(jié)構(gòu)股東會、董事會架構(gòu)及表決權(quán)SPV自主經(jīng)營權(quán)vs政府方對SPV采購、經(jīng)營、融資行為的限制股權(quán)變動SPV的上市、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等兩份《PPP項(xiàng)目合同指南》1.國家發(fā)展改革委版：

《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》；2.財政部版：

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》。《PPP合同》條款設(shè)置風(fēng)險控制原則：確保PPP項(xiàng)目在建成運(yùn)營后，5年內(nèi)財務(wù)數(shù)據(jù)良好；設(shè)置PPP項(xiàng)目提前終止、變更、退出機(jī)制，應(yīng)以公平、合理回報為原則；對項(xiàng)目進(jìn)行“中期評估”，評估結(jié)果作為特許經(jīng)營條件調(diào)整的依據(jù)；項(xiàng)目信息公開、財務(wù)透明化，政府（代表公眾利益）對項(xiàng)目監(jiān)督、審計；企業(yè)社會責(zé)任，公眾利益保護(hù)。58PPP項(xiàng)目操作程序財政部：PPP項(xiàng)目操作流程圖PPP項(xiàng)目操作流程圖PPP招商階段操作流程圖62PPP模式國內(nèi)外現(xiàn)狀及前瞻PPP模式各國現(xiàn)狀國外1.各國有各國的特色。立法名稱各異、PPP立法少，多指導(dǎo)規(guī)則。2.英國、美國、法國PPP項(xiàng)目較不活躍。PPP并非靈丹妙藥，負(fù)面因素多。3.加拿大、拉丁美洲、中東、非洲、東南亞、歐洲歡迎中國PPP投資人。4.中國企業(yè)PPP走出去要重視合同約定，重視履約過程控制。一定要投各類投資保險。我國PPP現(xiàn)狀及發(fā)展摸索期、頂層設(shè)計未完成：什么是正確的PPP？——10年合作期？明股實(shí)債？進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫，可能獲得專項(xiàng)資金、建設(shè)債券支持。PPP項(xiàng)目的操作步驟、合同文件及政策法規(guī)要求存在模糊和沖突，增大投資人預(yù)測、把控風(fēng)險的難度。PPP新政亮點(diǎn)：與過去BOT的不同，新建、存量項(xiàng)目類型多樣，重視金融工具、手段。PPP短板及歷史機(jī)遇：運(yùn)營、盈利人才奇缺。現(xiàn)在PPP項(xiàng)目亂上，埋下禍根。PPP未來的動向：績效考核、中期評估、民企參與。PPP項(xiàng)目實(shí)操中應(yīng)注意的10大法律問題（一）PPP項(xiàng)目方案設(shè)計階段1.PPP合同性質(zhì)之爭：民事合同vs行政合同2.投資人引入方式之爭：《招標(biāo)投標(biāo)法》vs《政府采購法》3.低風(fēng)險、低回報模式：政府托底vs利潤上限控制4.政府負(fù)債/財務(wù)承諾：政府擔(dān)保/預(yù)算法vs項(xiàng)目融資/利潤自造5.土地招拍掛制度對準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目方案設(shè)計的影響（二）PPP項(xiàng)目公司股權(quán)設(shè)計6.政府在SPV中的股權(quán)進(jìn)入:政府方面小股東的特別權(quán)利/項(xiàng)目資本金/聯(lián)合體PPP項(xiàng)目實(shí)操中應(yīng)注意的10大法律問題（三）PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營階段7.PPP私人運(yùn)營效率：成本造假vs合理回報/項(xiàng)目收益率8.PPP項(xiàng)目資產(chǎn)“所有權(quán)”歸屬及其權(quán)利限制：政府vs投資人/項(xiàng)目公司9.PPP項(xiàng)目的提前終止與回購機(jī)制安排：合作伙伴vs“婚姻破裂”10.第4個P，即公眾利益的保護(hù)：政企銀勾兌vs項(xiàng)目監(jiān)督/項(xiàng)目透明化Thankyou謝謝2015年9月18日67中國北京市朝陽區(qū)東大橋路9號僑福芳草地D座7層郵編：100020?2015年大成

。大成是一家全球性律師事務(wù)所，通過其成員律所及關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)服務(wù)全球客戶。本文件并非意在提供法律或其他意見，閣下不得基于本文件內(nèi)容采取或不采取任何行動。我們基于閣下愿意保守保密協(xié)議而發(fā)送此文件給您，如果您給我們發(fā)送機(jī)密文件但未做申明，我們有可能會作為他用。法律聲明請瀏覽.?2015Dentons.Dentons

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