行政管理本科畢業(yè)論文-我國(guó)地方政府行政溝通中的障礙與對(duì)策研究-以H省C市為例

i引言在現(xiàn)代社會(huì)，政府組織需要依靠信息來處理公共事務(wù)和內(nèi)部行政事務(wù)。為了保證政府命令的發(fā)布、民意的順暢傳遞、政治溝通和諧的局面的形成，必須重視行政溝通。只有通過政府內(nèi)部上下級(jí)之間、下級(jí)之間的行政溝通，地方政府與公眾之間形成良好的互動(dòng)，政府才能真正成為一個(gè)為人民服務(wù)、高效的政府。目前，行政溝通也體現(xiàn)了我國(guó)政府的民主化和公開化，這是政府了解人民真相、讓人民了解政府工作的重要途徑。因此，為了使政府的決策被公眾的理解和支持，這個(gè)過程中，目的和政府決策的困難必須向公眾公開，所以，公眾的聲音可以很容易地理解和認(rèn)知差異領(lǐng)導(dǎo)人和公眾可以縮小。由于垂直組織和橫向組織的重疊，政府事務(wù)的多極化，部門利益的維護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政績(jī)的追求，地方政府容易溝通不暢。不良的行政溝通會(huì)降低行政事務(wù)的處理效率，擴(kuò)大政府與社會(huì)、公眾之間的矛盾，從而削弱政府的有效性和權(quán)威性。因此，消除我國(guó)地方政府行政溝通障礙是優(yōu)化行政管理的重要舉措。這一問題的順利解決，將有利于建立更加有效的地方政府行政機(jī)制，提高行政效率，確保我國(guó)地方行政事務(wù)的順利完成。當(dāng)前我國(guó)地方政府行政溝通的主要方式及基本情況當(dāng)前我國(guó)地方政府行政溝通的主要方式上下行溝通與水平溝通（1）上下行溝通上下行溝通是指在政府組織內(nèi)的各層級(jí)系統(tǒng)中，上下級(jí)政府組織或個(gè)人之間進(jìn)行的信息溝通。這是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示下級(jí)部門或個(gè)人的最重要和最直接的渠道，也是下級(jí)政府組織或個(gè)人按政府組織原則和程序反映各部門實(shí)際情況的最經(jīng)常和最直接的渠道。下行溝通的目的，是為了讓下級(jí)清楚地了解上層的目的，通過下級(jí)的理解和支持，達(dá)成對(duì)上級(jí)意圖的貫徹，從而實(shí)現(xiàn)上級(jí)的決策和政府組織的目標(biāo)。上行溝通的目的，主要是讓上級(jí)政府組織和高層領(lǐng)導(dǎo)能夠通過下級(jí)政府組織或個(gè)人的直接反映情況和合理化建議，全面了解政府組織運(yùn)行和民眾生產(chǎn)生活的實(shí)際狀況，緊密保持上下級(jí)聯(lián)系。行政上行溝通不僅包括自下而上的按照組織原則和程序上行的報(bào)告，還有去除中間層次、讓高層領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)普通干部以及普通民眾的直接對(duì)話。（2）水平溝通水平溝通主要是指政府組織系統(tǒng)內(nèi)級(jí)別相當(dāng)?shù)珱]有隸屬關(guān)系的單位或個(gè)人之間的信息傳遞與接收。由于這種通信發(fā)生在平行組織和級(jí)別相當(dāng)人員之間，所以也被稱為橫向溝通。一般來說，政府組織機(jī)構(gòu)中的水平溝通可以分為三種形式:（1）政府決策層之間的溝通；（2）一個(gè)政府組織的兩個(gè)以上部門間的溝通；（3）政府一般公務(wù)人員之間的溝通。正式溝通與非正式溝通（1）正式溝通正式溝通指的是依據(jù)政府明文規(guī)定的組織結(jié)構(gòu)、按嚴(yán)格的程序所進(jìn)行的信息溝通。其中，每個(gè)政府組織或公職人員都有固定的職位，彼此間有確定的工作關(guān)系，上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)的命令需要經(jīng)此組織結(jié)構(gòu)下行，下級(jí)的報(bào)告也由此組織結(jié)構(gòu)上達(dá)。（2）非正式溝通非正式溝通主要指溝通時(shí)間、地點(diǎn)以及方式任意的溝通形式，是正式溝通渠道以外的信息傳遞和交流活動(dòng)，這種溝通形式往往是正式溝通的前奏，也可以是正式溝通后的補(bǔ)充和延續(xù)。相比于正式溝通，政府組織成員更容易在非正式溝通中表達(dá)個(gè)體的真實(shí)動(dòng)機(jī)和想法，能夠更加迅速、靈活地適應(yīng)政府組織內(nèi)部的信息傳播，并能提供大量正式溝通渠道中難以獲得的重要信息，因此，政府組織和領(lǐng)導(dǎo)必須重視研究非正式溝通的各種形式，為政府組織內(nèi)部管理決策提供幫助。書面溝通與口頭溝通（1）書面溝通書面溝通是指以文本為載體進(jìn)行的信息傳遞，主要有報(bào)告、文件、合同等形式。在互聯(lián)網(wǎng)迅速普及的今天，紙質(zhì)載體正被電子載體取代，但形成正式的書面文字進(jìn)行溝通，仍然是書面溝通的基本要件，這使書面溝通更加正式和具有可靠性。而且，書面溝通不受時(shí)間和空間的限制，能給信息的發(fā)出者和接收者更多的時(shí)間來思考和斟酌，所以，書面溝通對(duì)于需要準(zhǔn)確傳遞的信息，具有不可替代的功能。（2）口頭溝通口頭溝通是指通過口頭語言進(jìn)行的溝通，是日常生活中最常見的溝通形式，包括討論、匯報(bào)、演講、座談、電話聯(lián)系等。相對(duì)書面溝通而言，口頭溝通具有及時(shí)性和直接交互性，可以用語音、語調(diào)、表情和動(dòng)作增加溝通的豐富性，能直接獲得對(duì)方的反應(yīng)，雙方更容易接受和理解對(duì)方的想法。當(dāng)前我國(guó)地方政府行政溝通的基本情況在日常行政工作中，正式溝通較非正式溝通而言，更具有嚴(yán)肅性和常規(guī)性，能依據(jù)組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)節(jié)制體系更準(zhǔn)確地將行政信息傳達(dá)到信息接受人員手中，我國(guó)地方政府的文件傳達(dá)、任務(wù)安排、會(huì)議召開、請(qǐng)示匯報(bào)等一般都是運(yùn)用正式溝通這一形式。而溝通媒介主要采用書面溝通，以文字形式進(jìn)行信息傳達(dá)，包括文件、告示、通知等。隨著改革開放的進(jìn)行，我國(guó)行政體制也順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展在不斷完善，國(guó)家行政管理正一步步加強(qiáng)，使得地方政府的行政溝通得到了很大的改善。越來越多的領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到了行政溝通的重要性，并建立行政溝通組織系統(tǒng)以及相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管體系。但由于行政溝通體制發(fā)展起步晚、缺乏相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)等各方面原因，我國(guó)地方政府的行政溝通存在許多問題，表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，溝通失聯(lián)。行政溝通中，科層制組織結(jié)構(gòu)僵化，信息發(fā)出者和接收者沒有一一對(duì)應(yīng)銜接好，下級(jí)政策執(zhí)行人員得不到上級(jí)決策者的明確指示；行政溝通雙方存在“消極怠工”現(xiàn)象，不愿意積極溝通交流或是回避有效交流。第二，溝通失真。行政信息傳遞不及時(shí)，傳遞過程中行政人員減少或改變?cè)行姓畔?nèi)容，造成行政信息失真，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)問題。第三，溝通失效。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不了解下屬行政人員需求、且對(duì)于決策解釋不足，從而影響政策執(zhí)行效果；下級(jí)人員不明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指令期望，保留真實(shí)情況不予上報(bào)，影響決策者制定政策；平級(jí)之間缺乏溝通技巧，難以表達(dá)真實(shí)想法，溝通積極性不高，使得溝通有效性低；政府內(nèi)部行政人員拒絕將可公開的行政信息向廣大人民群眾公開，造成政府與社會(huì)大眾互動(dòng)性不足，政策信息沒有及時(shí)被群眾知曉，造成政府內(nèi)外部行政溝通失效。這些問題都是我國(guó)地方政府行政溝通障礙的代表性問題，需要我們進(jìn)行具體分析，并逐一擊破，從而改善當(dāng)前地方政府行政溝通中所存在的缺陷。當(dāng)前我國(guó)地方政府行政溝通中的問題溝通失聯(lián)沒有建立溝通從自上而下的科層制背景來看，如果不能在相應(yīng)的層級(jí)劃分中建立適當(dāng)?shù)臏贤?，換而言之，亦即該建立卻未能建立的溝通，那么，會(huì)很可能直接導(dǎo)致上級(jí)命令和指示流于空談，更會(huì)使得下級(jí)行動(dòng)缺乏政策引導(dǎo)，結(jié)果無所適從。缺少溝通意向缺少溝通意向，是指對(duì)溝通缺乏主動(dòng)性和積極性，處于溝通的消極狀態(tài)。所謂“不主動(dòng)、不負(fù)責(zé)”就是該問題的生動(dòng)描繪。在消極行政行為中，缺少溝通意向的事例屢見不鮮。在很多地方政府介入拆遷的過程中，官員挾行政權(quán)力之強(qiáng)勢(shì)，根本不考慮民眾的意愿，也不愿意花時(shí)間和精力去做溝通工作，直接動(dòng)用各種公權(quán)力量，強(qiáng)行拆遷，由此產(chǎn)生的悲劇屢屢見諸報(bào)端。信息損耗在相對(duì)封閉狹隘的信息傳導(dǎo)個(gè)體之間，信息損耗既有自然損耗，也有選擇性損耗。在信息傳遞時(shí)，由于信息傳遞主體的時(shí)效性和競(jìng)爭(zhēng)性，信息傳遞存在自然損耗，尤其在非直接傳遞信息時(shí)，任何信息源的信息發(fā)出，都要受到傳遞過程中的各種磨損，即使是正式溝通，最后到基層政府的，也只是到手文本的解讀，而實(shí)際中央的精神，并不能夠得到全面的獲得，這也是為什么部分地方政府官員傾向于多與中央部委保持聯(lián)系，其目的就是為了獲取超越層級(jí)以外的內(nèi)部信息。信息變形通常而言，溝通中的信息變形或許有上級(jí)政府發(fā)起溝通的考慮不周，但主要是受地方政府利益的影響。上級(jí)政府主動(dòng)發(fā)起溝通，在主觀意愿上，通常都是從全局來考慮問題，所謂的信息變形，通常只是需要與地方的實(shí)際情況銜接的問題。而在自上而下的溝通中，往往因?yàn)槟硞€(gè)突發(fā)狀況，走向信息表達(dá)和信息回應(yīng)的完全偏離。在含浦事件中，官方解釋中的一處錯(cuò)別字(如圖3-7)，就引發(fā)了居民的強(qiáng)烈不滿。圖3-1政府針對(duì)核工業(yè)二三0研究所項(xiàng)目建設(shè)的官方解釋看起來只是一處錯(cuò)別字，卻完全走向了另外一個(gè)方向，這種信息變形，引發(fā)的后果確實(shí)難以預(yù)料。溝通失效上下級(jí)溝通失效上下級(jí)溝通失效問題，一直是中國(guó)歷史上歷代政府努力解決的問題。秦代的郡縣制，是一個(gè)對(duì)東西方行政組織都產(chǎn)生了重大影響的設(shè)計(jì)，韋伯的官僚制和英國(guó)的文官制度，都深受其影響，一直到現(xiàn)在，類似的科層制組織一直在運(yùn)行。在上下級(jí)政府組織的溝通中，一旦政府組織的上級(jí)不了解下級(jí)的需求，下級(jí)不理解上級(jí)的期待，溝通失效的產(chǎn)生，就成為必然。平級(jí)溝通失效如果說，在上下級(jí)地方政府行政溝通中，由于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的存在和下級(jí)對(duì)上級(jí)匯報(bào)的責(zé)任存在，雙向的互動(dòng)具有一定的強(qiáng)制性和程序性，平級(jí)地方政府組織或個(gè)人的溝通，除了某些特定的互訪，則帶有更多的非正式溝通的特點(diǎn)，一旦其中一方對(duì)溝通沒有興趣或排斥，溝通就會(huì)失效。內(nèi)外溝通失效在當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府組織的行政溝通中，對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自上而下溝通渠道有比較明確的規(guī)范，行政系統(tǒng)內(nèi)部由下及上的溝通往往存在多條匯報(bào)渠道，由此導(dǎo)致選擇性匯報(bào)，在行政系統(tǒng)與社會(huì)公眾的雙向溝通上，必要的硬性規(guī)定很少，通?？侩p方的約定俗成。如規(guī)定政府上網(wǎng)，各級(jí)政府部門都建立了自己的網(wǎng)站，但是，各政府部門并不明白自己的信息披露義務(wù)，也不清楚哪些信息必須保密，哪些信息應(yīng)該公開。所以，當(dāng)我們?nèi)ヒ恍┱块T網(wǎng)站查詢時(shí)，常常看到他們只是在網(wǎng)上留下一個(gè)網(wǎng)頁，卻沒有我們需要的可以公開的信息，比如某些主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公郵箱。由于許多本應(yīng)正常運(yùn)行的溝通渠道不暢通或不存在，于是，一有風(fēng)吹草動(dòng)，各種小道消息滿天飛，特別是一些別有用心之人，唯恐天下不亂，只想趁機(jī)渾水摸魚，利用某些群眾不明真相的時(shí)機(jī)，妖言惑眾，在情境勝過事實(shí)的媒體語境里，一旦形成某種態(tài)勢(shì)，勢(shì)必走向不明就里的方向，多地民眾的群體性事件，也不完全是政府官員腐敗造成的，而是溝通失效導(dǎo)致的信任沖突造成的。完善我國(guó)地方政府行政溝通的主要路徑建立有效的行政溝通組織結(jié)構(gòu)建立正式行政溝通組織結(jié)構(gòu)行政機(jī)關(guān)是行政溝通的核心力量和主體部分，這決定了其在履行其行政職能的同時(shí)，又要以行政溝通的形式，使行政職能得到充分的實(shí)現(xiàn)。正式行政溝通組織結(jié)構(gòu)可以分為兩類；其一，是專門行政機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部上下級(jí)聯(lián)系的信息機(jī)構(gòu)。在我們當(dāng)前，縣級(jí)以上政策研究機(jī)構(gòu)和信訪機(jī)構(gòu)基本上都在承擔(dān)這方面的職責(zé)。其二，是專門研究處理行政信息的機(jī)構(gòu)，行政系統(tǒng)內(nèi)部的信息中心對(duì)所接受的信息有明確分類，并充分發(fā)揮行政部門專門信息機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，把集中信息進(jìn)行研究的優(yōu)勢(shì)真正發(fā)揮出來。建立非正式行政溝通組織結(jié)構(gòu)目前，最具中國(guó)特色的非正式行政溝通組織是各級(jí)社會(huì)科學(xué)院，它們是由政府全額撥款或資助建立和有效運(yùn)行的，其主要領(lǐng)導(dǎo)與其他政府部門公職人員具有同樣的職級(jí)和職務(wù)，也經(jīng)常以平級(jí)調(diào)動(dòng)的方式進(jìn)入其他政府機(jī)構(gòu)。但是，它們的運(yùn)行又不完全隸屬于政府，因此，它們既要為政府的信息溝通獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，但服務(wù)對(duì)象也可以是企業(yè)、民間團(tuán)體和其他社會(huì)組織。非正式行政溝通組織結(jié)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性，這使非正式行政溝通組織更容易保持信息溝通的客觀性和易接納性。由中國(guó)社科院發(fā)布的社會(huì)報(bào)告，常常在政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾之間獲得了一致的認(rèn)同。確立有力的行政溝通制度建立行政溝通政治制度行政溝通政治制度規(guī)定就成為首先必須具備的基本條件，只有用政治制度加以約束，才能明確參與者的溝通職責(zé)，通過政治制度確定各級(jí)行政組織和成員的職責(zé)、權(quán)限、程序等，可以嚴(yán)格限制行政管理中的隨意性。比如，什么樣的場(chǎng)合誰來溝通，采用什么樣的溝通渠道，采取口頭溝通、書面溝通還是會(huì)議溝通的形式，溝通的結(jié)果是行政組織內(nèi)部的自上而下傳遞信息還是網(wǎng)絡(luò)公開信息發(fā)布等，都需要用政治制度確立下來。擴(kuò)展行政溝通反饋制度建立行政溝通的反饋制度，尤其是監(jiān)督和問責(zé)制度，在當(dāng)前的行政溝通中，具有直接現(xiàn)實(shí)意義。行政溝通的各方，最有動(dòng)力的是人民群眾，作為公共權(quán)力的受眾，他們往往首先是利益直接關(guān)聯(lián)方，對(duì)于公共權(quán)力的行使者而言，他自己的利益，是不在里面的，如果有，是必須回避的，這巳經(jīng)作為一項(xiàng)通行制度被規(guī)制。因此，行政溝通和一般社會(huì)公眾之間的溝通相比較而言，溝通雙方的利益關(guān)涉和主動(dòng)性是不同的。作為一個(gè)組織，政府代表人民群眾的根本利益，也維護(hù)人民群眾的具體利益，但是，作為政府組織代表的政府公職人員，他的積極性如何，具體作為如何，存在比較大的想像空間。因此，具體來說，建立信息溝通反饋制度，包括誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、如何賞罰等，要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的后果，不可讓溝通反饋制度流于形式，形同虛設(shè)。培養(yǎng)良好的行政溝通交往能力培養(yǎng)行政溝通信息收集能力首先，需要行政溝通主體能正確把握行政溝通的目標(biāo)。當(dāng)前社會(huì)中的信息不是不夠用，而是信息爆炸帶來太多的可選擇性，只有圍繞特定目標(biāo)展開的信息收集才有意義。其次，能熟知收集手段的正當(dāng)性與合理性。在木馬、黑客等充斥互聯(lián)網(wǎng)的今天，通過不正當(dāng)手段收集信息的方式是行政溝通中絕不可取的，也是不可采信的。行政溝通信息的獲得，既可以通過會(huì)議、訪談、調(diào)研等直接溝通方式，也可以通過閱讀報(bào)刊、瀏覽網(wǎng)絡(luò)等間接方式，信息技術(shù)的選擇和運(yùn)用，需要有一定的素養(yǎng)。第三，在信息不斷被重復(fù)或修改的時(shí)代，單一信息的出現(xiàn)頻率很高，全面收集信息需要具備信息開源和信息篩選能力。培養(yǎng)行政溝通信息傳播能力首先，行政溝通主體參與人要能夠用清楚易懂的語言表達(dá)自身觀點(diǎn)，使對(duì)方明白自己的意圖。領(lǐng)導(dǎo)干部在作報(bào)告、做指示時(shí)，不使用生僻語言。對(duì)于地方政府組織及其公職人員而言，了解當(dāng)?shù)氐奈幕L(fēng)俗和慣例，掌握當(dāng)?shù)氐脑捳Z體系，是提高理解力的直接方式。其次，要深入實(shí)踐，培養(yǎng)增強(qiáng)互信的能力。在信息傳播中，參與者通常具有固定經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)它們對(duì)所收到的信息做出反應(yīng)，因此，傳受雙方的經(jīng)驗(yàn)重合程度，是建立良好傳播關(guān)系的重要前提。中央多次提出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要經(jīng)常深入基層和群眾，在行政組織內(nèi)部，既要讓自己熟悉下級(jí)，同時(shí)也要讓下級(jí)熟悉自己，在行政組織外部，既要讓自己了解群眾，也要讓群眾了解自己，從而全方位獲取真實(shí)信息。第三，要提高信息傳播技術(shù)運(yùn)用能力。現(xiàn)代傳播技術(shù)發(fā)展日新月異，在報(bào)紙、廣播、電視之后出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將信息溝通水平提高到了一個(gè)前所未有的高度，同時(shí)，也對(duì)行政溝通的方式與效果產(chǎn)生了重大影響，政務(wù)微博、政務(wù)微信等互聯(lián)網(wǎng)辦公方式紛紛推出，提高相關(guān)信息傳播技術(shù)運(yùn)用能力，學(xué)習(xí)如何利用電腦進(jìn)行圖文加工、信息編碼、信息譯碼、信息傳輸?shù)?，?duì)政府公職人員提出了高要求。提高行政溝通語言的普適性行政語言需要得到確證。自黨的十八大以來，一個(gè)非常重大的行政風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變，是對(duì)行政語言的確認(rèn)和確證。比如，什么是“四個(gè)自信”、什么是“八嚴(yán)八實(shí)”、什么是“講政治紀(jì)律”，都得到了普遍的認(rèn)同。以往，一說“四菜一湯”，下級(jí)官員就把它變成了占了一個(gè)桌子四個(gè)大碟子一個(gè)大湯碗，而且，處理的結(jié)果并不嚴(yán)厲，于是，各地紛紛仿效，“四菜一湯”作為領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)儉自律的一條政治紀(jì)律，形同虛設(shè)。但是，“八嚴(yán)八實(shí)”出臺(tái)以后，任何觸犯此條禁令的領(lǐng)導(dǎo)，都受到了嚴(yán)厲的制裁，在全國(guó)上下，非政府官員中不受此約束的富裕階層，也逐漸感受到該行政語言的壓力和魅力，開始自覺自律，利用紅白喜事公開炫富的行為近乎遁形。行政語言需要得到管理。目前的行政語言，更多的是對(duì)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，體現(xiàn)的是行政溝通的自上而下溝通，一旦自下而上和內(nèi)外溝通的行政語言都進(jìn)入行政溝通，其豐富性和復(fù)雜性都會(huì)在行政語言的檢索和運(yùn)用上，提出其系統(tǒng)管理的要求，如同以往的公文寫作基本要求，什么樣的公文，需要什么樣的行政語言；自上而下溝通需要什么行政語言，自下而上溝通又需要什么行政語言；行政內(nèi)外溝通又需要什么行政語言。結(jié)論行政溝通是行政系統(tǒng)正常運(yùn)行的重要組成部分。政府了解人民的真相，人民了解政府的工作，是政府了解人民真相的重要途徑。它體現(xiàn)了中國(guó)決策的科學(xué)化和民主化。它是行政事務(wù)順利完成、保證行政管理有效性的關(guān)鍵因素。它是解決行政組織內(nèi)部沖突、改善行政人員關(guān)系、營(yíng)造行政機(jī)關(guān)和諧氛圍的重要手段。隨著社會(huì)的進(jìn)步，中國(guó)的行政通信機(jī)制不斷改善，和現(xiàn)代社會(huì)所需的信息的集成和系統(tǒng)化，也提出了越來越高的要求，各級(jí)政府的信息處理，因