公共管理導論-浙江大學-胡稅根

1、公共管理學課程概要 Public Management,主講人：胡稅根 浙江大學公共管理學院,一、課程簡介 二、課程內容 三、參考書目,一、課程簡介,在西方，公共行政學本身大體經(jīng)過了早期傳統(tǒng)的公共行政學和60-70年代以后的新公共行政學兩大階段。,傳統(tǒng)公共行政學,新公共行政學,公 共 行 政 學,行政管理,公共管理,傳統(tǒng)公共行政學的主要特點,多采用法理式或舊制度主義的研究方法，并以政府組織結構或官僚體系作為主要研究對象； 堅持政治與行政二分論，只強調行政本身的原理性研究，忽視政治過程或政策過程的作用； 強調以“效率”為核心。,產(chǎn)生于19世紀末20世紀初,形成于20世紀20年代,持續(xù)到20世紀6

2、0年代,傳 統(tǒng) 公 共 行 政 學 發(fā) 展 軌 跡,從傳統(tǒng)公共行政學到新公共行政學,發(fā)端于20世紀末40年代,新 公 共 行 政 學 發(fā) 展 軌 跡,流行于20世紀60年代后期,發(fā)展于20世紀70年代,新公共行政學對傳統(tǒng)公共行政學的挑戰(zhàn),由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變 拋棄了政治與行政二分論，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融的過程，開始重視政府管理中的政策問題研究 由僅僅以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究,公共管理學的產(chǎn)生,公共管理學是70年代末期以后因為受到公共政策學科范式和工商管理學科范式的影響而在原新公共行

3、政學的基礎上正式形成的。,公共政策學科范式 The policy approach,70年代美國學界興起的公共管理研究途徑,公共政策學院,商學院,工商管理學科范式 The business approach,P途徑,B途徑,公 共 管 理 學,二戰(zhàn)結束后，美國等許多西方工業(yè)化國家面臨著大量的棘手問題時，決策者急于尋求解決問題的辦法。,公共政策學科范式 The policy approach,越南戰(zhàn)爭,種族隔離,快速工業(yè)化,城市犯罪,社會教育,居民住房,就業(yè)問題,養(yǎng)老保障,環(huán)境保護,Hip-Pop的產(chǎn)生與美國60、70年代黑人遭受種族歧視的現(xiàn)狀,工商管理學科范式 The business app

4、roach,政府項目的有效性不是如傳統(tǒng)行政學那樣集中在組織自身上，而是取決于結構、過程和結果 將政府組織視為同企業(yè)組織一樣，需要討論效益和最終結果 績效研究的興起,公共管理學的主要特點,在綜合運用多學科理論與方法的同時更重視從經(jīng)濟學視角來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調定量分析工具的運用 以公共利益為核心展開對公共機構與其它社會機構（各類企業(yè)和公共組織等）以及與個人之間的利益關系問題的研究，大大拓展了以往公共行政學的研究領域：它涉及的對象，除了政府組織管理外，還包括一般的社會公共組織、公益性組織或非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）的管理問題；它涉及的主題眾多，如政府與市場、

5、政府與企業(yè)、政府與社會、外部性、公共物品、公共選擇、政府失敗、公共政治管理、公共（人力、財力、信息）資源管理等等,公共管理學源于公共政策和商業(yè)管理兩種研究方向，了解公共管理學，必須了解公共政策和商業(yè)管理知識,二、課程內容,基本概念,傳統(tǒng)公共行政模式,政府角色,變革的時代,民營化改革,公共政策分析,新公共管理,戰(zhàn)略管理,內部管理,外部管理,績效管理,倫理與責任,我國公共管理發(fā)展情況,人事管理,財政管理,三、參考書目,1.(澳)歐文E 休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2001年。 2.(美)戴維H 羅森布魯姆：公共行政學：管理、政治和法律的途徑，中國人民大學出版社，2002年。 3. (美

6、)尼古拉斯亨利：公共行政與公共事務，華夏出版社，2002年。 4.夏書章 主編：行政管理學，高等教育出版社，2003年。 5.張成福 黨秀云 著：公共管理學，中國人民大學出版社，2001年。 6.中國行政管理（月刊），中國行政管理學會主辦。 7.政治學研究（雙月刊），中國社科院政治學研究所 主辦。 8.張國慶:公共行政學,第一章 導論,第一節(jié) 行政管理學的基本概念 第二節(jié) 行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展 第三節(jié) 從行政管理到公共管理,本章內容,第一節(jié) 行政管理學的基本概念,一、行政的概念 二、行政管理學的研究對象、內容和方法,一、行政的概念（Administration） 我國古代，行政是指執(zhí)掌政務的

7、意思 左傳:行其政令、行其政事,是儀也，不可謂禮。禮，所以守其國，行其政令，無失其民者也。今政令在家，不能取也；有子家羈，弗能用也；奸大國之盟，陵虐小國；利人之難，不知其私。公室四分，民食于他。思莫在公，不圖其終。,史記周本紀:召公周公二相行政,公元前842年，暴君周厲王胡被首都鎬京的市民驅逐出境，召公、周公二相行政，號曰“共和”,次年被西周人稱為“共和元年”。,周公旦者，周武王弟也。自文王在時，旦為子孝，篤仁，異於群子。及武王即位，旦常輔翼武王，用事居多。武王九年，東伐至盟津，周公輔行。十一年，伐紂，至牧野，周公佐武王，作牧誓。破殷，封周公旦於少昊之虛曲阜，是為魯公。周公不就封，留佐武王。,

8、太保召公（前十一世紀）,名奭。武王時，封地在召（在今陜西岐山縣西南），故稱召公；武王滅商以后，又封他于燕地，為戰(zhàn)國七雄“燕國”的始祖。,西方的行政概念最早是指“輔助、治理” 牛津英語詞典：行政是一種活動，這種活動是指處理事務、指導或監(jiān)督執(zhí)行、運用或引導。 拉丁語詞源中，行政是一種傾向于“服務”、“控制或統(tǒng)治”的管理活動。,相關概念解析,（一）政治與行政 1.政治與國家誕生同步。 2.19世紀80年代以前傳統(tǒng)意義上的政治：政與治合一，政治和行政沒有明顯的界限。 3.19世紀80年代以后政治和行政兩分,政治行政兩分理論,1.創(chuàng)始人：伍德羅威爾遜 Thomas Woodrow Wilson (185

9、6-1924),伍德羅威爾遜是美國第二十八任總統(tǒng)，連任兩屆，曾獲霍普金斯大學政治博士學位，是美國“學術地位最高”的一位總統(tǒng)。 1962年美國歷史學家把威爾遜排在34位美國總統(tǒng)的第4位位于林肯、華盛頓、羅斯福之后。,1912年民主黨派的威爾遜當選為美國第二十八任總統(tǒng)，并推行了一系列卓有成效的“新自由”改革： 制定聯(lián)邦儲備法，重新組織了美國全國的銀行和金融體系； 制定南北戰(zhàn)爭以來美國最低關稅率； 采取聯(lián)邦累進所得稅法； 發(fā)展職業(yè)教育； 實施鐵路部門八小時工作制等。,1919年威爾遜作為三巨頭之一，帶著他宣揚已久的被稱為“世界和平綱領”的“十四點原則”參加了巴黎和會，締結了凡爾賽和約，并獲得1919

10、年世界諾貝爾和平獎,威爾遜有著強烈的擴張主義傾向，為了建立和鞏固美國在中美洲和加勒比海地區(qū)以及對巴拿馬運河的絕對控制權，美國對墨西哥、尼加拉瓜、海地、古巴、多米尼加共和國等進行過威脅、干涉、控制甚至戰(zhàn)爭； 威爾遜堅決反對用革命的手段清除資本主義的各種弊病，反對婦女獲得選舉權，對黑人有強烈的種族主義傾向； 盡管威爾遜有許多局限性，但仍不失為白宮有史以來為數(shù)不多的對歷史有重大影響的總統(tǒng)之一。,威爾遜的政治行政兩分法,政治是立法團體和其他政策制定集團專有的活動。 行政是行政官員執(zhí)行法律和政策的專有活動。 行政官員的職能就是執(zhí)行法律和政治決策，對政治決策不負責任。,2.發(fā)展：古德諾（1859-1939

11、） 美國行政學家、法律學家，曾擔任霍普金斯大學校長。 代表作：政治與行政：對政府的研究 全面闡述了兩分法，認為必須將政府文職人員區(qū)分為政務官和事務官，并規(guī)定事務官在政治上的中立。,古德諾的政治行政兩分思想,在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能 政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與政策的執(zhí)行相關 政治是國家意志的表達；行政是國家意志的執(zhí)行,如何理解政治-行政兩分法,公民社會,政府,立法機關,司法機關,事務官,表達國家意志/制定政策,政黨或政務官,執(zhí)行法律政策,政務官不涉及具體的政策執(zhí)行； 避免政務官自己制定政策自己執(zhí)行； 維護法律與政

12、策的公平、正義,事務官對政治決策不承擔責任； 使事務官能從政治斗爭中解脫出來； 事務官專心于政府管理,人民選舉 組閣,從政治-行政兩分法到近代文官制度,政治行政分離是對19世紀80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結。 基于事務官與政治無關、僅為執(zhí)行政策的理論，1883年美國政府確立了以功績制為主要內容的近代文官制度（公務員制度的起源）。,功績制,1883年美國國會通過文官制度法（又叫彭德爾頓法），結束了分贓制，開始實行公開考試、擇優(yōu)任用政府公職人員的功績制。 功績制是現(xiàn)代文官制度的核心。 公共部門應以功績的大小作為人員錄用、職位晉升以及報酬給付決定的基本依據(jù)。 功績制也為現(xiàn)代公共部門績效管理

13、奠定了基礎。,對政治-行政兩分法的評價,行政從政治中分離出來，縮小了政治的界限,國家意志的表達功能和執(zhí)行功能相互滲透,對行政學的產(chǎn)生起到了促進作用,現(xiàn)代政府機關越來越多參與到?jīng)Q策中，具有立法權限,隨著行政學的發(fā)展，該理論的影響力逐漸減弱,（二）管理與行政 管理與行政關系圖,人的產(chǎn)生,種族管理,部落管理,原始管理活動,國家,專職行政機構,人與人之間的關系,人與自然間的關系,部落之間的關系,管理與行政的區(qū)別和聯(lián)系,管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動； 國家產(chǎn)生后，國家政務逐漸從社會事務中脫離出來，并出現(xiàn)了以國家政務管理為主要職責的專門機構； 管理與行政有密切關系，行政源于管理，本質上也是一種管

14、理，但又區(qū)別于單純的管理。 管理（Management）注重管理的行動和藝術，特指商業(yè)事務的結果控制；行政（Administration）則注重服務。,（三）立法、司法和行政 三權分立是西方國家政治制度和政權結構的基本原則和組織形式,立法權,司法權,行政權,議會,法院,政府,洛克、孟德斯鳩與三權分立學說,17世紀英國著名政治學家洛克最早提出 約翰洛克（John Locke，1632年8月29日1704年10月28日）是英國的哲學家。在知識論上，洛克與大衛(wèi)休謨、喬治貝克萊三人被列為英國經(jīng)驗主義的代表人物，他也在社會契約理論上做出重要貢獻。他主張政府只有在取得被統(tǒng)治者的同意，并且保障人民擁有生命、

15、自由、和財產(chǎn)的自然權利時，其統(tǒng)治才有正當性。洛克相信只有在取得被統(tǒng)治者的同意時，社會契約才會成立，如果缺乏了這種同意，那么人民便有推翻政府的權利。 后被法國著名人物孟德斯鳩詮釋為行政、司法、立法三權分立的形式 三權分立學說解決了在該種政治制度下可能出現(xiàn)的部分問題，被廣泛認為是民主制度的有力保證,洛克,孟德斯鳩,三權分立學說之父孟德斯鳩 （Charles de Secondat, Baron de Montesquieu） （1689年1月18日 1755年2月10日） 法國啟蒙思想運動的代表人物、資產(chǎn)階級國家學說和法學理論的奠基者，曾任波爾多法院院長顧問，但他熱心于科學研究工作。1726年，孟

16、德斯鳩將世襲的波爾多法院院長職位高價出賣，獲得一筆巨款，遷居巴黎，并進入法蘭西科學院為院士。 1728年，孟德斯鳩花了3年時間周游歐洲，對各國的政治法律、國家制度、民情風俗進行了深入考察，獲得了豐富的材料。1734年，他的羅馬盛衰原因論問世，轟動了歐洲學術界，給他帶來很高的聲譽。 1748年，孟德斯鳩發(fā)表重要著作論法的精神，成為了舉世聞名的資產(chǎn)階級卓越思想家。,論法的精神這部書最重要的貢獻是對資產(chǎn)階級的國家和法的學說作出了卓越貢獻，他在洛克分權思想的基礎上明確提出了“三權分立”學說；他特別強調法的功能，他認為法律是理性的體現(xiàn)，法又分為自然法和人為法兩類，自然法是人類社會建立以前就存在的規(guī)律，那

17、時候人類處于平等狀態(tài)；人為法又有政治法和民法等。孟德斯鳩提倡資產(chǎn)階級的自由和平等，但同時又強調自由的實現(xiàn)要受法律的制約，政治自由并不是愿意做什么就做什么。他說自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。 三權分立體制下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統(tǒng)。 行政是有別于立法和司法的一種國家權力。 行政活動也有別于立法活動和司法活動。,行政管理（公共行政）的界定,根據(jù)行政的含義，我們可以理解傳統(tǒng)公共行政背景下的行政管理，或者說公共行政是：,政府特別是執(zhí)行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制定的政策和

18、法律，關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變?yōu)閷嶋H的行動，并以內部定向關心機構和人員以及辦公室管理。,二、行政管理學的研究對象、內容和方法,（一）行政管理學的研究對象 行政管理學是研究國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規(guī)律的科學 主體：行政機關 客體：國家事務、社會公共事務和機關內部事務 根本原則：依法管理 規(guī)律性：行政管理的客觀規(guī)律，實現(xiàn)行政管理的科學化。,行政管理學與其他學科的關系,政治學,管理學,法律,管理經(jīng)濟學,社會學,心理學,數(shù)學,系統(tǒng)論,行 政 管 理 學,（二）行政管理學研究的主要內容,靜態(tài),行政制度,行政法規(guī),動態(tài),行政執(zhí)行,行政行為,硬件,

19、軟件,行政組織,行政機構,行政決策,行政溝通,（三）行政管理學的研究方法 從早期到現(xiàn)代研究方法的演進,從演繹研究到歸納研究,從靜態(tài)研究到動態(tài)研究,從單科研究到跨學科研究,研究方法的演進帶來了行政學的發(fā)展,幾種研究方法,1.理論聯(lián)系實際的方法 2.調查研究方法 3.案例分析法 4.比較研究法 5.歷史研究法 6.定量分析法,案例研究法,又稱個案研究法 其特點是對已經(jīng)發(fā)生的真實而又典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用 該方法的關鍵在于資料真實、全面，充分反映事件全過程中的各個主要因素以及相互關系,第二節(jié) 行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展,一、西方國

20、家行政管理學的興起 二、西方行政管理學的發(fā)展趨勢 三、行政管理學在中國的重建和發(fā)展,一、西方國家行政管理學的興起,行政管理學作為一門單獨的學科于19世紀末萌芽到20世紀初誕生于美國,自由,民主,19世紀末美國政府行政活動情況： （1）政府職能由政治統(tǒng)治擴大到對經(jīng)濟和社會事務的管理； （2）行政機構迅速增加，人員隊伍壯大； （3）龐大的財政開支和效率極低的官僚作風。,行政管理學在美國興起的背景,為何需要行政管理？,一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。 防止辦法用權力制約權力。 普波的“必要惡”假設：國家盡管是必要的，但最終必定是一種危險或罪惡。,？,行政管理實踐中的原理與定律,

21、NO.1：“二八”原則 意大利經(jīng)濟學家帕累托提出，社會的絕大部分所得和財富都集中在少數(shù)人手中，而其他絕大部分人只擁有少量的社會財富。這種不平等性在社會、經(jīng)濟生活中無處不在，這就是二八原則。即80%的結果（產(chǎn)出、酬勞），往往源于20%的原因（投入、努力）,NO.2：酒與污水定律 把一匙酒倒進一桶污水中，得到的是一桶污水；把一匙污水倒進一桶酒中，得到的是一桶污水。,NO.3：水桶定律 一只水桶能裝多少水，完全取決于它最短的那塊木板。構成組織的各個部分往往決定了整個組織的水平。,NO.4：馬太效應 大的越來越大，小的越來越小?；驈娬咴絹碓綇?，弱者越來越弱，贏家通吃。,NO.5：手表定理 一個人只有一

22、只手表時，可以知道現(xiàn)在是幾點鐘，但當他擁有兩只手表時卻無法確定。兩只手表讓看表人失去對準確時間的信心。,NO.6：帕金森定律 帕金森定律（ParkinsonsLaw）是官僚主義或官僚主義現(xiàn)象的一種別稱,源于英國學者C.N.帕金森所著帕金森定律一書的標題，用來解釋官場的形形色色。 機構如金字塔一樣不斷增高，各種人員總是越來越多，結果勢必造成組織效率越來越低。 帕金森以英國官場一系列的“流行病”來證明這一定律： 1）當官的喜歡以工作需要為由增加機構、擴充編制，增加人員，以提高自己的身份。 2）當官的多，總得找點事做，“無事忙”便成了他們的一種嗜好。 3）開會時間的長短與所討論的問題的重要性參成反比

23、。 4）越是趨于腐敗的機構，越愛虛榮裝飾。 5）年老遲鈍而又久居領導地位的人，堅持再堅持地耗著，“舍我其誰”的,行政管理實踐促進了行政管理理論的產(chǎn)生與發(fā)展 各種官場詬病，從另一個側面推進了行政管理學的產(chǎn)生與發(fā)展,行政管理學的發(fā)展階段,早期公共行政研究時期,傳統(tǒng)公共行政研究時期,威爾遜、古德諾等人為代表,科學管理時期 （泰羅、法約爾、韋伯等）,修正公共行政研究時期,行為科學時期 （梅奧、馬斯洛、西蒙等）,整合公共行政研究時期,批判與整合時期 （系統(tǒng)論、權變論）,新公共行政研究時期,新公共行政時期 （新公共管理、公共政策）,二、西方行政管理學的發(fā)展趨勢,研究領域的拓寬和加深 研究內容和研究方法更結

24、合實際 不同學派的交流,三、行政管理學在中國的重建和發(fā)展,(1)20世紀30年代前后傳播 (2)20世紀50年代取消行政管理學等相關學科 (3)1984年,召開行政科學研討會,標志著行政管理學在我國的重建 (4)教學和研究隊伍擴大 (5)國際合作交流 (6)行政學的研究領域擴展,第三節(jié) 從行政管理到公共管理,一、公共管理及其相關概念 二、公共管理學范式的興起 三、何謂公共管理學,一、公共管理及其相關概念,公共行政（行政管理）：Public administration 傳統(tǒng)的公共行政學，與西方工業(yè)社會相適應的政府管理理論以及實踐模式。 公共管理： Public management 實質是傳統(tǒng)

25、公共行政學（行政管理學）的延伸，其前身就是傳統(tǒng)的公共行政學，是隨著全球化、信息化以及后工業(yè)社會來臨而產(chǎn)生的關于公共部門管理與改革的理論。,公共管理與公共行政,公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任。,傳統(tǒng)的行政管理關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變?yōu)閷嶋H的行動，并以內部定向關心機構和人員以及辦公室管理（參考行政管理學等教材的體例）,傳統(tǒng)行政管理學的體例,基本概念,行 政 環(huán) 境,行政組織,行政職能,人事行政,行政領導,行 政 立 法,行 政 文 化,財務行政,行政決策,行政執(zhí)行,行

26、政監(jiān)督,行政溝通,行政效率,后勤管理,行政發(fā)展,沒有統(tǒng)一的界定 公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛應用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。,什么是公共管理？,全 球 化,為什么需要公共管理？,工業(yè)化城市,社會危機,腐敗,資源危機,公共管理在現(xiàn)時代的使命,回應維持憲政以促進政府穩(wěn)定 如何在公共管理領域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值 平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性 回應全球化的挑戰(zhàn) 平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要 如何應付科技革命帶來的挑戰(zhàn) 如何應付越來越多的官僚腐敗，重振公民

27、對政府的信任 重振政府的治理能力 如何發(fā)展有效的組織體制 如何構建國家與社會的共同治理模式 如何應付復雜、不確定與變革的管理 重建公共管理的道德秩序,承認政府部門治理的正當性； 強調政府對社會治理的主要責任； 強調政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責任共負； 強調多元價值； 強調政府績效的重要性； 既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法； 以公共福祉和公共利益為目標； 將公共行政視為一種職業(yè)，而公共管理者視為職業(yè)的實踐者。,公共管理的一般性質,公共管理與私人管理的區(qū)別,為公眾服務,公共管理 私人管理,以營利為目的,效率意識不強,效率意識較強,更強調責任,人事管理系統(tǒng)復雜,具有復雜政治環(huán)境,權責對應,人事管理較簡單,社會環(huán)境,二、公共管理學范式的興起,公共管理發(fā)展的學科背景,政治與行政兩分法（19001926）,行政原則（19271937）,公共行政即政治學（二次世界大戰(zhàn)后）,公共行政即管理學（196070年代起）,公共管理途徑（70年代末）,公共管