農(nóng)林學(xué)類論文-我國(guó)森林采伐限額制度面臨的問(wèn)題及其解決 .doc

農(nóng)林學(xué)類論文-我國(guó)森林采伐限額制度面臨的問(wèn)題及其解決摘要：森林采伐限額制度是我國(guó)森林法規(guī)定的一項(xiàng)法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過(guò)對(duì)森林采伐數(shù)量的控制來(lái)增加森林面積和森林蓄積量。我國(guó)實(shí)施森林采伐限額制度的實(shí)踐顯示，雖然該項(xiàng)制度本身的價(jià)值是不容懷疑的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問(wèn)題。而解決這些問(wèn)題則成為了新時(shí)期林業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要課題。本文在盡可能地總結(jié)森林采伐限額制度存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，也提出了完善該項(xiàng)制度的意見。關(guān)鍵詞：采伐限額森林改革森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林的功能包括產(chǎn)品功能、服務(wù)功能和文化價(jià)值。森林功能的多樣性決定了森林對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的重要價(jià)值，因此，可持續(xù)林業(yè)成為世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國(guó)，由于十分復(fù)雜的原因，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長(zhǎng)期過(guò)伐、林地大量流失、樹種簡(jiǎn)單化、林分幼齡化、林地衰退生產(chǎn)力下降等。在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的表現(xiàn)中，森林的長(zhǎng)期過(guò)伐是一個(gè)十分嚴(yán)重的問(wèn)題。在建國(guó)初期，為滿足國(guó)家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經(jīng)營(yíng)實(shí)體維持生存及支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)森林的過(guò)度的、掠奪性的采伐直接導(dǎo)致了我國(guó)森林蓄積量的嚴(yán)重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化，為此，我國(guó)制定的森林法規(guī)定了森林采伐限額制度，試圖通過(guò)控制森林采伐總量來(lái)遏制森林濫伐現(xiàn)象，但是，自1987年開始實(shí)施的森林采伐限額制度并未完全達(dá)到設(shè)計(jì)該項(xiàng)法律制度的初衷，超限額采伐現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，根據(jù)第五次全國(guó)森林資源清查（19941998）的結(jié)果，全國(guó)年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬(wàn)立方米，超采額比例為33.8%，有的國(guó)有林場(chǎng)更因長(zhǎng)期超限額采伐導(dǎo)致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。森林采伐限額是上級(jí)主管部門依據(jù)法定程序和方法制定的，經(jīng)國(guó)家行政主管部門批準(zhǔn)的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經(jīng)營(yíng)單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國(guó)家對(duì)森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)。依照森林法，國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生產(chǎn)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐，對(duì)包括超限額采伐在內(nèi)的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計(jì)算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價(jià)值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計(jì)算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價(jià)值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。應(yīng)該說(shuō)，設(shè)計(jì)森林采伐限額制度的目的及該項(xiàng)制度本身的制度價(jià)值是十分直接而明了的，那就是通過(guò)控制森林的年采伐量來(lái)達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)并改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，但是，長(zhǎng)期存在的大面積超限額采伐的現(xiàn)實(shí)使得該項(xiàng)實(shí)施多年的法律制度不僅沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的反而使其有形同虛設(shè)之嫌。對(duì)于出現(xiàn)這一結(jié)果的原因，很多人從不同角度進(jìn)行了分析并對(duì)改良我國(guó)的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認(rèn)為，一項(xiàng)法律制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因肯定是多方面的，而對(duì)于一項(xiàng)法律制度的完善，必須充分考慮個(gè)市場(chǎng)主體的利益訴求。本文試圖在看到我國(guó)森林采伐限額制度面臨的諸多問(wèn)題的基礎(chǔ)上，為該項(xiàng)制度的完善提出一些建議。一、森林采伐限額制度面臨的問(wèn)題實(shí)際上，對(duì)于森林采伐限額制度所面臨的問(wèn)題，幾乎所有與林業(yè)有關(guān)的部門和人員都或多或少地有所認(rèn)識(shí)，2002年林業(yè)發(fā)展報(bào)告指出，森林采伐限額政策在推進(jìn)林業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程、明細(xì)和落實(shí)林業(yè)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革及平原林業(yè)的采伐管理亟待完善。2003年林業(yè)發(fā)展報(bào)告則表明，雖然在2002年間，國(guó)家林業(yè)局下發(fā)了關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知和關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)單位“十五”期間年采伐限額調(diào)減的批復(fù)，使森林采伐限額執(zhí)行情況有所好轉(zhuǎn)，超限額采伐的勢(shì)頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現(xiàn)象并未從根本上杜絕。連續(xù)兩年的林業(yè)發(fā)展報(bào)告關(guān)于森林采伐限額的分析表明，雖然國(guó)家對(duì)采伐限額的管理有所調(diào)整，對(duì)制度的執(zhí)行也越發(fā)嚴(yán)格，但超限額采伐依然存在，這說(shuō)明采伐限額制度的執(zhí)行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問(wèn)題。綜合起來(lái)，該項(xiàng)制度面臨的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑。毫無(wú)疑問(wèn)，科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，可以想象，如果采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國(guó)有的林業(yè)局、林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營(yíng)和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級(jí)上報(bào)。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對(duì)上報(bào)的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年調(diào)整一次。可以看出，森林采伐限額編制的基本依據(jù)基層單位在森林經(jīng)營(yíng)方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標(biāo)），因此，森林采伐量的準(zhǔn)確性又是森林采伐限額準(zhǔn)確性的前提。從森林經(jīng)理的角度講，為保證經(jīng)營(yíng)單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，分析論證合理年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和要求，其中對(duì)于商品林年伐量的確定要用生長(zhǎng)量控制采伐量，除了遭受嚴(yán)重災(zāi)害需要及時(shí)清理跡地或進(jìn)行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過(guò)年凈生長(zhǎng)量；對(duì)于生態(tài)公益林，要在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內(nèi)，根據(jù)不同林種的特點(diǎn)和林分的實(shí)際情況，只能進(jìn)行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動(dòng)之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營(yíng)單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。理論上說(shuō)，各經(jīng)營(yíng)單位是根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的結(jié)果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是，具體的經(jīng)營(yíng)單位特別是國(guó)有林場(chǎng)，由于其首要的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及維持本單位的生存與發(fā)展，他們更少甚至根本不愿意考慮其經(jīng)營(yíng)行為的生態(tài)效益，加上現(xiàn)有的體制缺乏促使他們?cè)谧约旱慕?jīng)營(yíng)行為中注重生態(tài)效益的內(nèi)在及外在激勵(lì)，他們顯然更傾向于通過(guò)多報(bào)采伐限額來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)效益，因此，他們制定并上報(bào)的采伐限額的科學(xué)性、準(zhǔn)確性被受到合理的懷疑。2.超限額采伐現(xiàn)象依然嚴(yán)重。本來(lái)，森林采伐限額作為國(guó)家對(duì)森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)，是具有法律強(qiáng)制力的，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守，但現(xiàn)實(shí)的情況時(shí)，雖然國(guó)家每年都限定了采伐數(shù)額，但超限額采伐實(shí)際上在我國(guó)森林采伐中是一個(gè)公開的秘密。第四次森林資源清查間隔期內(nèi)全國(guó)年均森林采伐消耗量超限額達(dá)4330多萬(wàn)立方米，而在“九五”期間，全國(guó)森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8600多萬(wàn)立方米。1999年，國(guó)家林業(yè)局組織對(duì)森林采伐限額執(zhí)行情況進(jìn)行抽樣檢查，被抽查的17個(gè)縣（市）中有九個(gè)縣（市）存在超限額采伐的現(xiàn)象，被抽查的10個(gè)森工企業(yè)局中有7個(gè)存在超限額采伐問(wèn)題，分別占抽查數(shù)的52.9%和70%，有的縣（市）和森工企業(yè)局超限額采伐高達(dá)150%。云南省昌寧縣西桂林場(chǎng)1999年的采伐指標(biāo)為10100立方米，但實(shí)際采伐15800立方米，超限額采伐5700立方米。實(shí)際上，各地有關(guān)超限額采伐的報(bào)道和相關(guān)數(shù)據(jù)根本無(wú)法一一列舉，國(guó)家林業(yè)局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問(wèn)題還是比較普遍，無(wú)證采伐問(wèn)題也仍然突出。3、憑證采伐制度的執(zhí)行力不從心。經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業(yè)及林場(chǎng)才能得到落實(shí)，但是指望被分配到采伐指標(biāo)的單位自覺(jué)地按照限額進(jìn)行采伐是不現(xiàn)實(shí)的，因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對(duì)限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，森林法及其實(shí)施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。森林法第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。”森林法及其實(shí)施條例還對(duì)林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限作了相應(yīng)的規(guī)定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行的管理制度，林政部門也正是通過(guò)核發(fā)采伐許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過(guò)批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃發(fā)放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、關(guān)系證的情況。另外，依照森林法及其實(shí)施條例，國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請(qǐng)采伐許可證時(shí)，必須提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)文件，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)局關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見報(bào)告的通知（國(guó)發(fā)20012號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，集體森林經(jīng)營(yíng)單位和集體經(jīng)濟(jì)組織采伐林木，也必須實(shí)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)文件，經(jīng)林政部門審批通過(guò)后方可領(lǐng)取采伐許可證，采伐作業(yè)必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的調(diào)查設(shè)計(jì)文件進(jìn)行；在采伐過(guò)程中，林政部門還要進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和伐后驗(yàn)收，以保證按許可證及設(shè)計(jì)文件的要求實(shí)施采伐作業(yè)；采伐作業(yè)完成后的當(dāng)年或者次年必須完成更新造林任務(wù)，核發(fā)采伐許可證的部門應(yīng)當(dāng)組織對(duì)更新面積、樹種、質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，核發(fā)更新驗(yàn)收合格證，未完成更新造林任務(wù)的單位不能取得采伐許可證。上述規(guī)定不能說(shuō)不詳盡、不完善，但是，由于森林面積太大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，執(zhí)行上述關(guān)于伐前設(shè)計(jì)審批、伐中檢查、伐后驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無(wú)法承受，因此，上述規(guī)定在基層實(shí)際上很難得到執(zhí)行。4、對(duì)超限額采伐行為的處罰左右為難。不能得到執(zhí)行的法律制度比沒(méi)有制度更可怕。對(duì)于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴(yán)厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在1994年至1998年間發(fā)生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業(yè)法人有關(guān)。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡(jiǎn)單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無(wú)奈的理由，有的森工企業(yè)是為了清償沉重的債務(wù)或者為了支付工人工資、維持企業(yè)的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業(yè)被迫超限額采伐，對(duì)于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執(zhí)法部門、司法部門處理起來(lái)常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。5、現(xiàn)行的采伐限額制度妨礙了社會(huì)資金投資林業(yè)的積極性。社會(huì)資金投資林業(yè)無(wú)疑是利國(guó)利民利己的事情，從所有權(quán)的層面考慮，社會(huì)資金投資林業(yè)所形成的林木應(yīng)當(dāng)屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本義。但是，在采伐限額制度下，社會(huì)資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無(wú)法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)?？陀^上妨礙了投資者投資林業(yè)的積極性。中央電視臺(tái)報(bào)道的陜西農(nóng)民石光銀聯(lián)合當(dāng)?shù)?00多戶農(nóng)民治沙造林，他們所造林木價(jià)值達(dá)1000多萬(wàn)元，但因?yàn)槠渌炝帜敬蠖嗍巧鷳B(tài)林，因此根本無(wú)法取得采伐指標(biāo)，以至于連300多萬(wàn)元的銀行貸款也無(wú)法償還，陷入了守著金飯碗討飯吃的怪圈?，F(xiàn)在，許多地方正在進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，將國(guó)家和集體所有的商品林，通過(guò)承包、拍賣、租賃等形式流轉(zhuǎn)給個(gè)人經(jīng)營(yíng)，以激勵(lì)非公有制主體參與林業(yè)建設(shè)，在此過(guò)程中，投資者最擔(dān)心的就是自己在經(jīng)營(yíng)期間受采伐限額的制約不能通過(guò)對(duì)林木的采伐、銷售取得經(jīng)營(yíng)效益。二、完善現(xiàn)行森林采伐限額制度的意見（一）對(duì)改革現(xiàn)行采伐限額制度的觀點(diǎn)的評(píng)析無(wú)論是林業(yè)管理部門、林業(yè)從業(yè)人員還是研究人員，都意識(shí)到了現(xiàn)行森林采伐限額制度面臨的問(wèn)題及存在的弊端并紛紛提出改革和完善現(xiàn)行采伐限額制度的設(shè)想。綜合起來(lái)，關(guān)于改革采伐限額制度的觀點(diǎn)主要有三種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消采伐限額制度。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，不允許或限制經(jīng)濟(jì)人采伐林木，好像是保護(hù)了森林，事實(shí)上是打擊了經(jīng)濟(jì)人從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，限額采伐及采伐許可證制度純屬多余，國(guó)有森林談不上限額采伐，也沒(méi)有必要實(shí)施限額采伐，國(guó)家完全可以根據(jù)生態(tài)需要和木材市場(chǎng)擬定生產(chǎn)計(jì)劃，行使自己的所有權(quán)。集體所有、個(gè)人所有的林木，他們自己會(huì)權(quán)衡何時(shí)采伐、采伐多少，無(wú)需政府操心。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將采伐限額制度僅限定在國(guó)有林區(qū)。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消對(duì)集體林和私有林所采取的強(qiáng)制性的采伐限額制度，將采伐限額的適用范圍縮小到國(guó)有林區(qū)。本文認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)未能充分考慮到中國(guó)的森林資源現(xiàn)狀，都是不妥當(dāng)?shù)?。首先，由于觀念本身的原因及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)的森林資源長(zhǎng)期被作為工業(yè)化資本積累的重要來(lái)源而處于超強(qiáng)度采伐之中，出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的目的而采伐森林或占用林地的行為并沒(méi)有受到太多的責(zé)難，森林的生態(tài)服務(wù)功能被忽視并遭到嚴(yán)重破壞。雖然國(guó)家在這些年來(lái)實(shí)施了包括天保工程在內(nèi)的林業(yè)六大工程建設(shè)，林業(yè)發(fā)展也正在發(fā)生由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變，局部生態(tài)環(huán)境有所改善，但總體上看，我國(guó)森林資源仍然處于休養(yǎng)生息階段，森林資源的數(shù)量和質(zhì)量并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本性的好轉(zhuǎn)，生態(tài)系統(tǒng)也仍然十分脆弱，并且這種狀況并不能在短期內(nèi)得到解決。因此，完全取消采伐限額制度是十分危險(xiǎn)的，它可能使林業(yè)建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)取得的成績(jī)毀于一旦。其次，我國(guó)絕大部分的森林資源所有權(quán)屬于國(guó)家，由國(guó)有森工企業(yè)及國(guó)有林場(chǎng)管理和使用。由于歷史的原因，國(guó)有森工企業(yè)及國(guó)有林場(chǎng)仍然存在債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、經(jīng)營(yíng)效益低下、投資不足甚至無(wú)法支付職工工資等情況，如果完全取消采伐限額制度，國(guó)有森工企業(yè)及國(guó)有林場(chǎng)為了改善企業(yè)本身的生存狀況，勢(shì)必又回到原來(lái)依靠采伐森林維持生計(jì)的老路。第三，將采伐限額制度的適用范圍限定在國(guó)有林區(qū)也并非可取。森林資源的生態(tài)服務(wù)功能是一個(gè)整體，并不會(huì)因?yàn)樗菄?guó)家所有、集體所有或私人所有而有所區(qū)別，雖然現(xiàn)在集體及私有林木占全部森林資源的比例較小，其中私有林占全國(guó)森林面積的比例不到12%，但它對(duì)整個(gè)林業(yè)的發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)的改善所起的作用是不