政治其它相關(guān)論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑及國家基層政權(quán)構(gòu)建設(shè)想.doc

政治其它相關(guān)論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑及國家基層政權(quán)構(gòu)建設(shè)想當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民出現(xiàn)了許多問題，并日漸突出。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性提出了挑戰(zhàn)，對農(nóng)村現(xiàn)行管理體制改革提出了要求。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力建立一級完全政府嗎？我國農(nóng)村共有2.38億戶，9.22億人，設(shè)立近4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府5320戶，2萬人。據(jù)中新社披露，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府存在著嚴重的財政危機。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入普遍很低，特別是中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入只有100多萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不足100萬元，年年入不敷出。同時，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著嚴重的債務(wù)負擔(dān)，高達2000億元，這恐怕還是一個保守數(shù)據(jù)！浙江省麗水地區(qū)審計部門對其194個鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字情況進行審計時發(fā)現(xiàn)，有赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多達161個，覆蓋面積將近90%。浙江屬于東部沿海地區(qū)，是我國的經(jīng)濟發(fā)達省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況尚且如此，一些西部欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況就不必說了。除了稅收與支出缺口形成的赤字外，出于政績因素的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的稅收情況不乏空轉(zhuǎn)、買賣稅收等因素造成的隱性赤字，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)此類隱性赤字高達50%。按照“一級政府，一級財政”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根本不可能支持一級政府運轉(zhuǎn)。且不談公益事業(yè)及公共管理的投入，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)和工資發(fā)放都非常困難，如甘肅省14個地區(qū)，近一半有拖欠工資的情況，短則幾個月，長則數(shù)年。從財政角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有能力建立一級完全政府，再從權(quán)力運行角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有能力履行一級政府的職能。一方面是人員超編。據(jù)統(tǒng)計，目前中國有4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全國單是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的干部(含教師)就達1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民養(yǎng)活一個干部。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類機構(gòu)多達二三十個，人員超編將長期借用計在其內(nèi)的話，普遍超編一倍以上，人浮于事，扯皮增加，效率低下。另一方面，縣級有關(guān)部門設(shè)置的派出機構(gòu)，諸如工商所、稅務(wù)所、派出所、林業(yè)站、畜牧站、糧站等10多個，這些機構(gòu)工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財物和業(yè)務(wù)管理權(quán)都分屬上級政府各部門。這種部門掌權(quán)，政府協(xié)調(diào)的體制，實質(zhì)上架空了政府。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力責(zé)任本身的經(jīng)濟支持力顯得脆弱無力和不平衡，需要花錢的包袱，如教育、衛(wèi)生、交通、公共設(shè)施等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越背越重，不堪承受；而有利的事和權(quán)，卻被條條越抓越緊另外，中國絕大多數(shù)法律的執(zhí)法權(quán)都只授予縣級政府及其部門，以致于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法可依，執(zhí)法無權(quán)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行政權(quán)體制的最基層，經(jīng)歷省、市、縣之后，決策信息失真，決策失誤也屢見不鮮。對中國現(xiàn)有的權(quán)力運行結(jié)構(gòu)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒有能力履行一級政府職能，沒有能力建立一級完全政府的。（二）據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有下列職能：1、執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。2、執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。3、保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有財產(chǎn)，保護公民私有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。4、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)有的自主權(quán)。5、保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣。6、保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利。7、辦理上級人民政府交辦的其它事項。這是法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，在實際的政府運行過程中，究竟履行了多少呢？當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作成績主要取決于他們對上級下達任務(wù)的完成情況。在自身利益的驅(qū)動下，各級政府官員在其任期限內(nèi)往往傾向于迎合上級的要求，以致形式主義泛濫，出現(xiàn)了諸如長官農(nóng)業(yè)、口號農(nóng)業(yè)、“官賞”農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)項目的取舍只憑長官意志，不研究市場。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是喊在口頭上，寫在文件上，不落實到行動上。即便有，也是專門做給上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)看的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)計數(shù)字不是有多少說多少，而是說多少是多少。凡此種種，不一而足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能異化還體現(xiàn)在對經(jīng)濟的過多行政干預(yù)。有些地方借口結(jié)構(gòu)調(diào)整，強迫農(nóng)民種養(yǎng)某個項目，侵犯了農(nóng)民的決策權(quán)；有些地方利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的行政權(quán)威，頻繁調(diào)整農(nóng)民的承包地，甚至借口民意，就順勢推動，從而使土地承包權(quán)不穩(wěn)定，土地作為市場要素的職能始終無法建立起來。從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，具有一定的矯治市場失靈、提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和義務(wù)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于信息不充分，財力不足，決策水平有限，所以在行使職能時，要么把握不夠，要么借行政職能干預(yù)市場，侵犯農(nóng)民的權(quán)益。由于財政支持能力的弱小和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在沖動的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能更多的異化成為收糧收款，增加了農(nóng)民負擔(dān)，激化了干群矛盾。1980年至1998年，我國農(nóng)村農(nóng)民人均負擔(dān)性支出由0.24元增加到98元，年平均增長速度為39%。同期，農(nóng)民人均純收入由191.33元增加到2161.98元，年平均增長速度為14%，負擔(dān)的增長速度快于收入增長速度25個百分點。按人均純收入分層次看，高收入組農(nóng)民人均負擔(dān)率3.3%，而低收入群體的負擔(dān)率為9.9%，后者比前者高出6.6個百分點。以甘肅省為例，1998年農(nóng)民人均純收入在40005000元的負擔(dān)率為3%，300500元為的11%，相差8個百分點。有資料表明，1986年至1995年期間，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌資金收入增長率了近10倍，意味著農(nóng)民負擔(dān)的加重。為了收取稅費，有些地方不惜動用執(zhí)法人員，強行收繳，導(dǎo)致怨聲載道，民怨沸騰。2001年5月15日，中央電視臺“焦點訪談”節(jié)目曝光了這樣一件事：河南省清豐縣高堡鄉(xiāng)政府為了催繳農(nóng)戶各種稅費，竟借用“嚴打”的名義，征調(diào)大批執(zhí)法人員和教師，乘坐掛著“重拳出擊搞嚴打”標(biāo)語的汽車，走村串戶，撬門、拉東西、甚至打人，燒麥子把農(nóng)民放到敵對的立場上來對待。吉林省德惠市和平鄉(xiāng)楊八郎屯，因鄉(xiāng)政府對農(nóng)民要求村務(wù)公開一事未予滿意答復(fù)，從1993年開始，群眾聯(lián)合起來拒交稅費。鄉(xiāng)政府組織執(zhí)法人員兩次前去強行收取，都被群眾集體阻攔而未成功。村民們還找出一口大鐘，掛在屯口的老樹上，只要發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)干部或執(zhí)法人員出現(xiàn)就立即敲鐘，全屯人以鐘聲為令，出來阻止他們進村收糧收款。由此可見，在一些地方干群關(guān)系惡化到何種程度。按照其職能要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須保護公民私有的合法財產(chǎn)，應(yīng)該承認和尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，即農(nóng)民對自己合法財產(chǎn)的擁有權(quán)利和支配權(quán)利。農(nóng)民的錢究竟怎么用，歸根到底應(yīng)由農(nóng)民自己決定。即便是搞建設(shè)，發(fā)展社會公益事業(yè)，也應(yīng)遵循量力而行和農(nóng)民自愿原則。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府假借各種名義向農(nóng)民征收各種費用，剔除合法的部分，難道不是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的蔑視和侵犯嗎？值得注意的是，在一些貌似合法的收稅收費的下面，隱藏著不合法的內(nèi)容，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅按田畝分攤，生豬屠宰稅按人頭平攤等等，“發(fā)如韭、割復(fù)生；頭如雞，割復(fù)鳴?！庇眠@句古詩來形容當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向農(nóng)民收錢的手再貼切不過了，此收款名目被曝光，被整頓后，又會產(chǎn)生新的名目。在收取稅費的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動用各種手段，強行辦“學(xué)習(xí)班”（實質(zhì)是軟禁），監(jiān)禁，捆人，打人等等。這是否是對農(nóng)民人身權(quán)利的侵犯呢？這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護公民人身權(quán)利的職能相差是多么遠啊。按照中國現(xiàn)行法律，只有人民法院才有權(quán)利強制執(zhí)行，即便是人民法院，也有文明執(zhí)法的要求啊。更為嚴重的是，在有的地方，雇請有劣跡甚至黑社會的人幫助收取稅費、管理市場和維護秩序是公開的秘密。開設(shè)違法性服務(wù)諸如賭博、賣淫等行業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及至更高層次尋求保護也屢見不鮮。甚至基層政府集體參與違法行為，如買賣稅收、虛開增值稅、騙稅騙匯等情況也經(jīng)常出現(xiàn)。在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黑社會化已成為不爭的事實，這是當(dāng)前影響社會穩(wěn)定的毒瘤。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護社會秩序的職能是相差何其遠啊。認真審視當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作，實際上是三個，一是收稅和收費；二是維護社會治安；三是幫助農(nóng)民搞好服務(wù)。這三項工作占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分的精力，而這些工作卻不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的真正職能。收稅和收費是稅務(wù)部門和工商部門的職能，維護社會治安是政法部門的職能，幫助農(nóng)民搞服務(wù)是社會中介組織的職能。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)生了嚴重的異化，背離了設(shè)置的初衷，相反成了當(dāng)前農(nóng)村許多問題的始作俑者。按照行政組織適應(yīng)政府職能需要和職、責(zé)、權(quán)一致的行政管理基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在已無任何必要了。（三）政府的存在符合歷史和現(xiàn)實的規(guī)律嗎？從歷史的角度看，秦漢以來，中國建立了中央集權(quán)的封建官僚體制，地方行政實現(xiàn)“郡縣制”，并因地制宜設(shè)府、州?？h為最基層的政權(quán)組織。盡管鄉(xiāng)作為地方行政區(qū)劃名稱始于周，但秦漢以后，鄉(xiāng)廢置不常。至隋唐時，鄉(xiāng)官地位已大不如前。宋以后，鄉(xiāng)不再作為基層行政組織，不復(fù)置鄉(xiāng)官?？h以下基層組織中的“長”、“首”，均以“役”的形式由鄉(xiāng)民充任。中國古代的鄉(xiāng)，作為基層組織，職能主要是勸導(dǎo)鄉(xiāng)里，掌民教化，以促民風(fēng)，維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序。由此可見，中國古代的鄉(xiāng)，從其長官的任命及職能可以看出，不是國家官僚體制中的一部分，而是國家管理社會的一種類似于行政組織的社會組織。就國外而言，絕大多數(shù)國家的地方行政體制實行兩級制，即?。ɑ蜃g為郡、州）與縣，縣以下為地方自治團體。追本溯源，農(nóng)村現(xiàn)行的行政管理體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了改革開放前人民公社的行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的直接動因是為了保證催耕催種計劃的落實和面對面的管理，因為當(dāng)時交通和通訊不發(fā)達，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行面對面的管理。但是，在社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，不需要催耕催種了。有了便利的交通和通訊，沒有必要進行面對面的管理了。這些都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的理由提出了挑戰(zhàn)。（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑結(jié)論綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，由于財政及其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力構(gòu)建一級完全政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力與其內(nèi)在沖動的矛盾，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的異化，成了當(dāng)前農(nóng)村許多問題的始作俑者。借鑒歷史的經(jīng)驗，追本溯源，權(quán)衡利弊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有其存在的理由，應(yīng)該撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。二、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件及收益分析（一）撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件日漸成熟在社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，基層政府職能不是自己擁有財產(chǎn)，而是保護公民的財產(chǎn)權(quán)；不是擁有自己的利益，而是保障公民的利益；不是自己擁有企業(yè)，管理企業(yè)，而是為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，使企業(yè)能夠發(fā)展。保護產(chǎn)權(quán)，維護法治，維護市場秩序是政府首要職責(zé)，這是市場經(jīng)濟條件下政府的正確的角色定位，政府的事務(wù)性工作必將會大大減少，比如，在計劃經(jīng)濟體制時期，政府不僅要制定下達各種樣的經(jīng)濟計劃指標(biāo)，而且要負責(zé)生產(chǎn)生活的事務(wù)性工作大大減少了。隨著行政審批制度的改革，事務(wù)性工作還會進一步減少?？h政府的管理，正在由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，縣政府及其所屬部門適度增加后，完全有可能直接領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)毓ぷ?。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，交通通訊條件的逐步改善，現(xiàn)代辦公手段的普及使用，使縣政府具備了直接管理的手段。社會主義市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建和完善，使民間社會組織在迅速成長，促使政府走向民主政治，促使政府從官本位轉(zhuǎn)向民本位，從完全的政府行政管理，通過民間社會組織這個中介橋梁，逐步向民主參與、民主自治、民主管理的治理方式轉(zhuǎn)變。（二）銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收益分析撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，將切實減輕農(nóng)民負擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府撤銷后，其內(nèi)在沖動將消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員將大幅度的被削減，將徹底斬斷基層政府伸向農(nóng)民的手，有效的減輕農(nóng)民負擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后，縣級政府作為國家最基層的政權(quán)機構(gòu)，將規(guī)范和強化社會治安、稅收征管和社會服務(wù)方面的工作，將減少行政干預(yù)，進一步提高服務(wù)水平，使農(nóng)民真正享受到良好的政府服務(wù)，有效的改善干群關(guān)系，保持社會穩(wěn)定，推動社會進步。由于減輕了負擔(dān)，減少了行政干預(yù)，隨著社會中介組織的培育和成熟，以及政府職能的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民將切實享有自主經(jīng)營權(quán)，享受更多更好的政府服務(wù)和社會服務(wù)，從而迸發(fā)出巨大的生產(chǎn)熱情，提高勞動生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。三、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后的國家基層政權(quán)構(gòu)建設(shè)想撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后，縣級政府即為國家的最基層政府，要取消鎮(zhèn)對村的管轄職能，建立與村自治對等的鎮(zhèn)自治體制。以后，鎮(zhèn)與村的區(qū)別只是居民點大小不同。針對當(dāng)前行政村數(shù)量多、規(guī)模小、村落分散的特點，要適度撤并行政村，擴大行政村規(guī)模，以此來縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后縣級政府的管理幅度，避免因村小而出現(xiàn)的農(nóng)民負擔(dān)重，管理成本高，易產(chǎn)生宗教、宗派、宗族勢力把持村級