銀行管理論文-美國(guó)銀行監(jiān)管法制的幾個(gè)特色.doc

銀行管理論文-美國(guó)銀行監(jiān)管法制的幾個(gè)特色平等、意志自由、公平交易等一直是商事法律所倡導(dǎo)和保護(hù)的基本原則。但由于金融活動(dòng)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值含量大、輻射面廣、對(duì)社會(huì)波及力沉重等特點(diǎn)，使得立法者不得不時(shí)刻提高警惕，充分運(yùn)用法律規(guī)則對(duì)金融活動(dòng)實(shí)施管制和引導(dǎo)。同時(shí)，國(guó)家的金融政策也需要通過立法和司法來確認(rèn)和推行。一、立法的實(shí)用性和應(yīng)急性美國(guó)是判例法國(guó)家，但在商業(yè)活動(dòng)的日常調(diào)整方面，則主要依靠成文法作為其執(zhí)法和行政的依據(jù)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系亟待規(guī)范時(shí)，法律順勢(shì)而出，這本是成文法律的內(nèi)在特征。但縱觀美國(guó)金融法律體系，卻有一種雜亂無章的感覺；這主要由于美國(guó)的大多數(shù)法律都是在特定歷史時(shí)期為解決特定問題而制定或修改的。關(guān)于銀行和銀行監(jiān)管，自始至終存在著矛盾的觀點(diǎn)。早在殖民時(shí)期，獨(dú)立宣言的起草人托瑪斯杰斐遜就曾認(rèn)為銀行“比長(zhǎng)久的敵人還危險(xiǎn)”。但是18世紀(jì)末的美國(guó)作為一個(gè)未開發(fā)的幅員遼闊的年輕國(guó)家，資本積累和資本集中的客觀需要使得各地銀行蓬勃發(fā)展。1836年，隨著行使中央銀行職能的“美國(guó)銀行”的銷聲匿跡，美國(guó)進(jìn)入了自由開辦銀行時(shí)期。當(dāng)時(shí)立法者的注意力僅在于防止出現(xiàn)大銀行對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的壟斷。他們認(rèn)為，既然允許一家銀行成立，就應(yīng)該允許很多家銀行成立。一戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也使自由證券市場(chǎng)大量產(chǎn)生。然而，19世紀(jì)30年代的大蕭條促使當(dāng)時(shí)的富蘭克林羅斯福總統(tǒng)制定新的法律，以恢復(fù)美國(guó)金融系統(tǒng)的信譽(yù)和安全。1933年銀行法（即著名的格拉斯斯蒂格爾法）、1933年和1934年證券法、Q條例（旨在限制定期存款的最高利率）以及根據(jù)1933年銀行法成立的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）等等，一系列新政立法相繼出臺(tái)，其根本宗旨只有兩個(gè)字安全。在這樣的歷史背景下出臺(tái)的法律，其在鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)金融活躍方面的保守性可想而知。因此，一旦美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常，并逐漸開始新一輪的擴(kuò)張時(shí)，限制銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、限制存款利率以及商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)務(wù)強(qiáng)制分離等法律規(guī)定，便成為金融家們競(jìng)相規(guī)避的對(duì)象了。新政立法后直到20世紀(jì)80年代初，銀行家的獲利驅(qū)動(dòng)，金融服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，無不要求規(guī)避或突破新政立法帶來的金融管制。在監(jiān)管與反監(jiān)管的較量下，表面穩(wěn)定的銀行業(yè)充滿了深刻的矛盾。盡管1927年的“邁克法頓（McFadden）法”及1933年“銀行法”均禁止銀行跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但邁克法頓法卻為銀行控股公司的跨州經(jīng)營(yíng)提供了可能。銀行家可以通過銀行控股公司實(shí)現(xiàn)在各州的跨越經(jīng)營(yíng)，并獲得稅收上的收益。鑒于許多大的控股公司開始在其他州收購(gòu)銀行，國(guó)會(huì)通過了1956年銀行控股公司法和道格拉斯修訂案，用來禁止這種跨州收購(gòu)的行為。1966年，國(guó)會(huì)又對(duì)1956年銀行控股公司法做出修訂，對(duì)收購(gòu)銀行現(xiàn)象本身做出立法，授予聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)不會(huì)違反競(jìng)爭(zhēng)的收購(gòu)的權(quán)力。雖然此法仍然禁止多家銀行控股公司進(jìn)行地理擴(kuò)張，但一家銀行控股公司卻被允許從事非銀行業(yè)務(wù)，這導(dǎo)致了1965-1969年期間，一家銀行可控股公司的數(shù)量翻了一倍，因?yàn)樗麄兛梢酝ㄟ^非銀行業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)地理上的業(yè)務(wù)分散。1970年，銀行控股公司法被再次修訂，彌補(bǔ)了一家控股公司的漏洞，銀行控股公司必須至少要控制兩家銀行。銀行的跨州經(jīng)營(yíng)再次被限制。利率限制也是這一期間的另一個(gè)特點(diǎn)。聯(lián)儲(chǔ)1933年實(shí)現(xiàn)的Q條例將存款利率限制的范圍只適用于商業(yè)銀行，但60年代初的利率上漲迫使儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)等非商業(yè)銀行面臨必須不斷提高存款利率的壓力?？墒锹?lián)邦監(jiān)管者所做的并不是取消Q條例，而是在1966年通過利率限制法對(duì)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的存款利率也規(guī)定了上限，只不過允許他們以高于商業(yè)銀行0.25個(gè)百分點(diǎn)的利率提供存款利息。過于嚴(yán)厲的金融管制隨著市場(chǎng)利率的猛烈上升，以及通訊科技的迅速發(fā)展，終于在70年代末80年代初被打破。1980年的存款機(jī)構(gòu)放松管制及豁免控制法（DIDMCA）減少了政府對(duì)存款機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)品種限制，并在1986年4月廢除了“Q條例”。1982年的加恩圣杰曼吸收存款機(jī)構(gòu)法（DIA）為了扶助儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)及儲(chǔ)蓄銀行的生存，給予了儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)以類似于銀行業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)范圍，但卻不受聯(lián)儲(chǔ)的管制。DIA解放了對(duì)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)盈利資產(chǎn)上的組合限制，允許他們從事商業(yè)貸款和吸收活期存款等只有商業(yè)銀行方能從事的業(yè)務(wù)。80年代中期最高法院的。一項(xiàng)裁決標(biāo)志著對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的改革正式開始。1956年銀行控股公司法及其1970年修正案和道格拉斯修正案，均對(duì)州際銀行業(yè)務(wù)做出了限制。為了規(guī)避這種限制，商業(yè)銀行控股公司（如花旗集團(tuán)和大通銀行）經(jīng)常成立一種“非銀行的銀行”，即在法律上不被定義為商業(yè)銀行但仍可以從事商業(yè)和消費(fèi)貸款的發(fā)放、吸收存款等業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，來繞開州的界限進(jìn)入新的市場(chǎng)；同時(shí)，零售業(yè)、保險(xiǎn)和基金也可以通過該途經(jīng)直接進(jìn)入商業(yè)銀行領(lǐng)域。為了控制這種“非銀行的銀行”的發(fā)展，聯(lián)儲(chǔ)于1984年擴(kuò)大了商業(yè)銀行的定義。這種做法遭到了各方金融機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)儲(chǔ)的控訴，并迫使國(guó)會(huì)對(duì)放松管制這個(gè)問題進(jìn)行更加廣泛的討論。1986年最高法院裁決聯(lián)儲(chǔ)改變商業(yè)銀行定義的做法超過了它的法定權(quán)力，“非銀行的銀行”不受聯(lián)邦管制，但允許獲得FDIC保險(xiǎn)。這個(gè)判決使得美林、普天壽等銀行控股公司可以自由地成立“非銀行的銀行”，并免受行業(yè)和地區(qū)的限制。原有的嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局逐漸失去存在的意義。1994年國(guó)會(huì)通過里格-尼爾銀行跨州經(jīng)營(yíng)及設(shè)立分行效率法，取消了對(duì)銀行跨州經(jīng)營(yíng)的管制，極大地刺激了美國(guó)銀行的收購(gòu)、兼并業(yè)務(wù)。1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案則完全打破了長(zhǎng)達(dá)60多年之久的分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，普通的商業(yè)銀行也可以組建金融控股公司（FHC），來參與保險(xiǎn)和證券業(yè)務(wù)。正當(dāng)人們普遍預(yù)期美國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和寬松監(jiān)管環(huán)境會(huì)帶來排山倒海般的銀行購(gòu)并浪潮時(shí)，資本市場(chǎng)下滑周期的來臨、安然和世通等公司破產(chǎn)案、“911”事件和銀行股市財(cái)力降低等因素導(dǎo)致了放松管制后的銀行業(yè)發(fā)展與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)?！鞍踩皇录敝秀y行與客戶之間的違規(guī)操作更是對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的沉重打擊。花旗、大通等銀行因貸款業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)越軌混合而給客戶造成損失，并遭受法律訴訟。他們被指控為客戶隱瞞債務(wù)、虛增盈利、指使分析師發(fā)表不實(shí)股評(píng)報(bào)告誤導(dǎo)投資者等等?；ㄆ旌痛笸ㄣy行的股價(jià)跌幅也超過了23.立法者對(duì)這種現(xiàn)象的反應(yīng)是：2002年7月，布什簽署了薩本斯奧克斯立法案（SarbanesOxleyAct）（也稱企業(yè)改革法案），要求所有在美的上市公司管理人對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表出具一份獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)告證明。一旦出現(xiàn)違規(guī)，將馬上面臨刑事處罰。有人將此視為一種再管制的信號(hào)。筆者認(rèn)為，美國(guó)銀行監(jiān)管在管制和放松管制等歷史階段，不斷產(chǎn)生應(yīng)急性的銀行法律，其根本原因在于美國(guó)經(jīng)濟(jì)的資本主義屬性。早期中小銀行泛濫，但政府始終通過聯(lián)邦立法在體制上限制跨州開設(shè)分行及銀行兼并，其目的在于，政府寧可犧牲穩(wěn)定性和效率，也不愿看到金融集中并形成壟斷，破壞“競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人創(chuàng)造力、自我負(fù)責(zé)和機(jī)遇均等”等崇高市場(chǎng)價(jià)值。另外，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在不穩(wěn)定必然會(huì)引起總需求的不足。因此，穩(wěn)定的投資環(huán)境要求政府必須對(duì)經(jīng)濟(jì)給予直接的干預(yù)、對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。這種監(jiān)管既有防范性的，也有保護(hù)性的。防范性的法規(guī)，如限制競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)資本充足率、流動(dòng)性的要求，為銀行活動(dòng)確定標(biāo)準(zhǔn)并加以限制；保護(hù)性規(guī)定，如存款保險(xiǎn)制度，則為銀行提供必要的后備支援。但管得過嚴(yán)，必然會(huì)壓制創(chuàng)新。以聯(lián)儲(chǔ)為核心，以商業(yè)銀行和投資銀行為重要組成部分的美國(guó)金融市場(chǎng)在20世紀(jì)末期遭受了混合全能化、資產(chǎn)證券化、規(guī)模國(guó)際化和業(yè)務(wù)現(xiàn)代化的沖擊，分業(yè)經(jīng)營(yíng)和限制地區(qū)發(fā)展等管制模式束縛了銀行業(yè)務(wù)的開拓和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，并使得美國(guó)銀行在國(guó)際市場(chǎng)上處于不利地位。因此，放松管制又成為大勢(shì)所趨。綜上可見，美國(guó)銀行監(jiān)管法，實(shí)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下法律以靜制動(dòng)的特色。二、雙重監(jiān)管體制所體現(xiàn)的憲政原則所謂憲政，其核心就是有限政府，即限制與約束國(guó)家權(quán)力，確立與保護(hù)公民權(quán)利與自由，使得公共與私人空間的界限得以確立。美國(guó)是世界上最早實(shí)行憲政的國(guó)家之一，根據(jù)憲政原則，國(guó)家政府只能行使憲法中所委托的有限的權(quán)力。如果沒有憲法承認(rèn)政府某種管制的權(quán)利，則政府便沒有管制的資格。權(quán)力的分立與制衡并不僅體現(xiàn)于三權(quán)分立，還反映在聯(lián)邦政府與地方政府的權(quán)力分配中。美國(guó)的銀行監(jiān)管體制也體現(xiàn)了政府權(quán)力的制衡。聯(lián)邦政府與州政府之間的監(jiān)管職能的劃分，以及聯(lián)邦監(jiān)管職能在聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司之間進(jìn)一步劃分，被美國(guó)監(jiān)管者視為一種防止管理權(quán)專斷和濫用危險(xiǎn)的體制保障。1791年和1816年，盡管聯(lián)邦國(guó)會(huì)兩次試圖通過成立“美國(guó)銀行”的方式對(duì)各州管理的銀行實(shí)施監(jiān)督和管理，但此舉遭到了各州普遍的反對(duì)，有的州甚至提出成立聯(lián)邦銀行的違憲問題。在1819年著名的憲法案例McCullochv.Maryland中，大法官M(fèi)arshall堅(jiān)持認(rèn)為國(guó)會(huì)有注冊(cè)銀行的權(quán)力，否認(rèn)馬里蘭州對(duì)聯(lián)邦注冊(cè)銀行征稅的權(quán)力。這極大地提升了聯(lián)邦政府對(duì)州的制約權(quán)。1836年美國(guó)進(jìn)入各州自由開辦銀行的時(shí)期。直到1863年聯(lián)邦銀行法出臺(tái)，美國(guó)并無聯(lián)邦注冊(cè)的銀行，聯(lián)邦政府也對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管無所作為。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府希望越來越多的銀行在聯(lián)邦注冊(cè)，以提高聯(lián)邦政府的財(cái)政實(shí)力。在國(guó)會(huì)的授權(quán)下，聯(lián)邦政府開始向州立銀行發(fā)行的流通票據(jù)征收10的稅收，希望借此鼓勵(lì)州銀行轉(zhuǎn)為聯(lián)邦銀行。1869年，這種做法終于引起了緬因州注冊(cè)的VeazieBank對(duì)聯(lián)邦收稅員Fenno的訴訟。法官對(duì)本案的判定是，“為了行使無可辯駁的憲法權(quán)力，及為全國(guó)提供統(tǒng)一的貨幣職能，國(guó)會(huì)可以對(duì)人們采取合憲的立法來確保其利益”，包括“通過適當(dāng)?shù)牧⒎▉硐拗品瞧涫跈?quán)的貨幣性流通票據(jù)”。本案成為聯(lián)邦政府對(duì)州立銀行加強(qiáng)管制的立法保障，并為創(chuàng)設(shè)聯(lián)邦銀行體系（NationalBankingSystem）打下了基礎(chǔ)。1863年美國(guó)國(guó)會(huì)創(chuàng)立聯(lián)邦銀行體系的同時(shí)，并未同時(shí)廢止和取代州政府對(duì)州立銀行的監(jiān)管職能，這樣便開始了美國(guó)特色的“雙重銀行監(jiān)管體系”的歷史。根據(jù)這種體系安排，所有的聯(lián)邦銀行（或“國(guó)民銀行”）都處在貨幣監(jiān)管署（theOfficeOftheComptrollerOftheCur-rency，簡(jiǎn)稱OCC）的日常監(jiān)管之下，而各個(gè)州注冊(cè)的銀行則由50個(gè)州的銀行管理部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。更為復(fù)雜的是，聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)（FED）不僅對(duì)國(guó)民銀行實(shí)施監(jiān)管，而且還監(jiān)管州注冊(cè)的會(huì)員銀行；聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）不僅監(jiān)管所有的國(guó)民銀行，而且還監(jiān)管州注冊(cè)的聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員行及非會(huì)員的投保行。內(nèi)戰(zhàn)后的美國(guó)聯(lián)邦銀行體系采用“功能性監(jiān)管”的模式，并依法建立了監(jiān)管的組織框架。其中主要包括：根據(jù)1863年國(guó)民銀行法（NationalBankAct）成立的貨幣監(jiān)管署（OCC）；根據(jù)1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備法（FederalReserveAct）建立了“聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)”（FederalReserveBoard，1935年銀行法后改名為FederalReservationBoardOfGovernors，簡(jiǎn)稱FED）以及根據(jù)1933年銀行法成立的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FederalDepositInsuranceCorporation，簡(jiǎn)稱FDIC）。上述機(jī)構(gòu)分工明確，各司其職。OCC承擔(dān)對(duì)所有國(guó)民銀行（NationalBanks）的審批、注冊(cè)、日常監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)稽核乃至清盤等職能。FED則負(fù)責(zé)制定基本的貨幣和金融政策，宏觀上監(jiān)督聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（FederalReserveBanks）和聯(lián)邦監(jiān)管的商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)。FDIC則從保險(xiǎn)人的角度對(duì)國(guó)民銀行進(jìn)行監(jiān)督和檢查。以上幾部成文法規(guī)基本確立了對(duì)國(guó)民銀行（NationalBanks，即聯(lián)邦政府注冊(cè)的銀行）“三足鼎立”的監(jiān)管架構(gòu)。也正是這種彼此監(jiān)督制約的體制使得國(guó)會(huì)能夠放心地賦予貨幣監(jiān)理署（OCC）在日常監(jiān)管職能方面極大的獨(dú)立性。在對(duì)聯(lián)邦銀行的具體監(jiān)管行政方面，美國(guó)國(guó)會(huì)的做法很耐人尋味。其在維系三家共管局面的同時(shí)，卻給了日常監(jiān)管當(dāng)局貨幣監(jiān)管署（OCC）以最充分的獨(dú)立性，這使得它的權(quán)力行使不但獨(dú)立于國(guó)會(huì)，而且還獨(dú)立于其在編制上所附屬的聯(lián)邦政府。這表現(xiàn)在：貨幣監(jiān)管署的資金來源和運(yùn)用完全與政府脫鉤，貨幣監(jiān)管署根據(jù)會(huì)員銀行資產(chǎn)規(guī)模收取的費(fèi)用以及銀行成立的審批費(fèi)構(gòu)成了其開支的主要來源；貨幣監(jiān)管署的署長(zhǎng)雖由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意后任命，但總統(tǒng)不得在署長(zhǎng)5年任期屆滿前未經(jīng)向參議院書面陳述理由而撤銷其任命；貨幣監(jiān)管署還可以無需行政部門的同意或?qū)徟苯酉驀?guó)會(huì)提交立法建議或作證；國(guó)會(huì)甚至還禁止財(cái)政部介入任何貨幣監(jiān)管署正在進(jìn)行的調(diào)查程序或擱置、阻礙貨幣監(jiān)管署任何規(guī)章制度的頒發(fā)。這種獨(dú)立性，使得貨幣監(jiān)管署免受政府（主要是聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)FED）財(cái)政和貨幣政策的干擾，也擺脫了人事任命方面的壓力，從而充分站在事情本身的客觀需要角度實(shí)施監(jiān)管行為。同時(shí)，來自科研和金融機(jī)構(gòu)的稽查專家從主觀方面保證了監(jiān)管的公正和科學(xué)?？傊泿疟O(jiān)管署作為直接與成千上萬的銀行打交道的監(jiān)管者，無論在資金預(yù)算、建章立制、人員任免，還是具體操作等等各方面均與立法者和行政部門相獨(dú)立。這種獨(dú)立性保證了美國(guó)銀行的監(jiān)管體制至今仍保持了效率而未因權(quán)力掣肘和內(nèi)耗而崩潰。三、外資銀行的國(guó)民待遇及法律沖突1933年銀行法被普遍指責(zé)對(duì)阻礙美國(guó)銀行在全球金融市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展負(fù)有責(zé)任，因?yàn)樗鼘⒆C券承銷與貸款權(quán)力分開，禁止美國(guó)的銀行參與承銷活動(dòng)，而對(duì)多數(shù)外國(guó)銀行則沒有此類限制。外資銀行在美國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)多由各州管轄，這樣無需在聯(lián)儲(chǔ)保持存款儲(chǔ)備金。此外，外資銀行跨州設(shè)立分行的做法也無明文立法限制。這種差別待遇的狀況，導(dǎo)致了美國(guó)國(guó)內(nèi)銀行的不滿。1978年，國(guó)會(huì)通過了國(guó)際銀行業(yè)法（IBA），該法允許外國(guó)銀行選擇在州或者聯(lián)邦注冊(cè)，并確立了對(duì)外資銀行給予等同于本土銀行的國(guó)民待遇原則。但作為對(duì)國(guó)際信貸商業(yè)銀行（BankOfCreditandCommerceInter-national）和德拉沃特銀行（BancaNazionaleDelLavoro）等外資銀行欺詐、洗錢和非法經(jīng)營(yíng)等事件的反應(yīng)，1991