農(nóng)村研究論文-關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的再認(rèn)識.doc

農(nóng)村研究論文-關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的再認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是功能最全，地位最低，能力最弱，接觸群眾最近的一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題是一個(gè)有別于一般政府架構(gòu)理論的特殊問題，是一個(gè)被法授權(quán)又被法散權(quán)的復(fù)雜問題，是一個(gè)中央關(guān)注群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，是一個(gè)理了亂亂了理的老問題。我感到有必要從法的高度和現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能以重新考察和定位。人民公社被取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的行政走過了20多年，其行政的手段，工作的方式和方法仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的那一套，盡管跟著形勢的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也作了一些調(diào)整，但其本質(zhì)仍是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中分娩出來的。重新認(rèn)識和相對準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在解決三農(nóng)問題中的作用，是當(dāng)前十分緊迫的大事。本文試圖從抽象的印象和具體的感受以及數(shù)理的分析中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能尋找一個(gè)說法，以期商榷之聲。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作對“三農(nóng)”的影響決定“三農(nóng)”走向的是國家制度和體制，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作對“三農(nóng)”的影響不可小視。我的感受是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的惡性運(yùn)作對“三農(nóng)”是災(zāi)難。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題主要表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品的能力弱，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史滾存下來的巨額債務(wù)無法化解；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)建設(shè)由于沒有一個(gè)好的工作機(jī)制，依著某一載體和某一活動(dòng)難以從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)問題；調(diào)整舊體制與架構(gòu)新機(jī)制過程中頻發(fā)信訪、群訪案件，甚至出現(xiàn)惡性事件；農(nóng)村民主政治建設(shè)舉步惟艱，自治之路淺嘗輒止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額債務(wù)問題主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制問題。我在組織部工作了7年，在兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨委書記7年，前7年我系統(tǒng)考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題，后7年我親歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小變遷，深知鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額債務(wù)形成的原因。對問題缺乏科學(xué)的把握，對發(fā)展缺乏應(yīng)有的前瞻，對決策缺乏應(yīng)有的程序和監(jiān)督制約機(jī)制，功利主義思想嚴(yán)重，沒有足夠的對歷史對群眾負(fù)責(zé)的精神，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題累積的根源，也是巨額債務(wù)雪球般成長的根源。農(nóng)村穩(wěn)定與政策的頻繁調(diào)整有關(guān)，但主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)問題，核心是對農(nóng)民人格尊重與否的問題。政策的功利性以及過度的宣傳把農(nóng)民的期望值調(diào)得太高，而農(nóng)民從這一政策獲取的切實(shí)利益卻要小，這個(gè)差距農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部拿什么給？另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)的確是一個(gè)問題，許多干部素質(zhì)不算低，但他們不善于做群眾工作，甚于害怕做群眾工作，一點(diǎn)就著，動(dòng)不動(dòng)三分鐘，沒有把農(nóng)民人格與自身人格地位對等起來，平等地開展工作。這些年來各級試圖尋找一個(gè)轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)的平臺，但成效總是不盡人意。如果需要尋求答案，我可以肯定說兩點(diǎn)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部確實(shí)想轉(zhuǎn)變作風(fēng)，只是遇到一些具體情況易復(fù)發(fā)老毛病，二是農(nóng)民人格的缺陷的確有著“怒其不爭”的一面。很明的事很明的理，在現(xiàn)實(shí)利益面前就是繞不過去。因此，從根子上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)問題必須依靠體制的創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展問題主要是考核機(jī)制的問題?？己藱C(jī)制實(shí)際上就是一個(gè)利益導(dǎo)向的問題。一般來說，考核機(jī)制是培養(yǎng)干部的機(jī)器，什么樣的機(jī)器造出什么樣的干部。當(dāng)然少數(shù)例外也不能排除?？己藱C(jī)制需要解決兩個(gè)問題，一個(gè)是什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部算好干部？另一個(gè)是什么樣的政績算優(yōu)良政績？對鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣一個(gè)十分特殊的崗位，需要研究和探討的東西太多。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作成本效益分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作的個(gè)性背景。2003年我所在鎮(zhèn)根據(jù)變化了的農(nóng)村工作形勢，提出了重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運(yùn)行機(jī)制的設(shè)想，主要包括：領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方式的轉(zhuǎn)變，依照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃配置干部資源，創(chuàng)立365辦事窗口，實(shí)行遠(yuǎn)距離作業(yè)工作法；干部管理方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)行“兩年”制考核法，對鎮(zhèn)干部實(shí)行年獎(jiǎng)，對農(nóng)村黨支部書記、村委會主任實(shí)行年薪；投資體制的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府主辦到村民自主的轉(zhuǎn)變，拓寬籌資渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共事務(wù)投資主體多元化；農(nóng)村事務(wù)管理方式的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)定地走村民自治之路；鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制的轉(zhuǎn)變，實(shí)行班子會議題預(yù)告制。機(jī)制的轉(zhuǎn)變給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的環(huán)境帶來了可喜的變化，也提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的預(yù)期效果。干部資源利用效益分析。干部資源最終效益表現(xiàn)在創(chuàng)造財(cái)富上。當(dāng)然，還有另一個(gè)社會效益。但直觀的效益是財(cái)政增量。我目前工作的這個(gè)鎮(zhèn)是一個(gè)2萬人的中等規(guī)模建制鎮(zhèn)，2003年干部全員收益（剔除教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)干部收益，下同）為44萬元，比上年增加12萬元，增長27%，本級財(cái)政增量（預(yù)算內(nèi)按可比因素計(jì)，預(yù)算外本級可支配財(cái)產(chǎn)計(jì)算在內(nèi)，下同）37萬元，增長23%；2004年干部全員收益為66萬元，比上年增加22萬元，增長33%，本級財(cái)政增量60萬元，增長30%。從這組數(shù)字看出，干部全員收益增長與本級財(cái)力增長幅度比較接近，換言之干部資源的利用在效益上得到較為理想的反應(yīng)。這一運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是良性的，可取的。農(nóng)村事務(wù)管理行政成本效益分析。農(nóng)村事務(wù)管理行政成本表現(xiàn)在（剔除鎮(zhèn)村干部全員收益）非生產(chǎn)性支出上，2003年為43萬元，2004年為40萬元，2005年預(yù)計(jì)為38萬元，行政成本呈下降趨勢，說明新的工作機(jī)制發(fā)揮了作用，盡管減幅不是太大，但仍然是可喜的。這僅是問題的一個(gè)方面，另一方面新機(jī)制的作用應(yīng)該表現(xiàn)在行政的效益上。這個(gè)效益也應(yīng)該表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是社會事業(yè)發(fā)展投資的增長，二是農(nóng)民收入的增加，三是應(yīng)付非正常事件的支出減少。2003年至2005年三年全鎮(zhèn)社會各項(xiàng)事業(yè)累計(jì)投資2500萬元以上，是歷史以來投資空前和償債空前的三年，這個(gè)效益主要得益于國家和省政策的調(diào)整，但投資主體多元化在其中發(fā)揮的作用不可低估。同期農(nóng)民收入增加主要來自政策性調(diào)整，這個(gè)效益不太明顯，但應(yīng)付非正常事件的支出幾乎降至為零，也就是說行政方式的轉(zhuǎn)變較好地保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的現(xiàn)實(shí)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能如何定位？我感到要從三個(gè)方面加以考察。一是法律，二是政府功能，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀。從法的意義上講，憲法授了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地位，但許多子法又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有的權(quán)力，許多行政行為被縣以上行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)代替，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就象一個(gè)沒有完全發(fā)育的少年，需要很多的家長監(jiān)護(hù)。從政府功能方面講，政府的功能就是為社會提供公共產(chǎn)品，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種功能太弱，許多公共產(chǎn)品都是由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付來解決的。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的服務(wù)項(xiàng)目太多，服務(wù)的要求十分具體，服務(wù)的對象非常廣大，服務(wù)的內(nèi)容非常龐雜，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力十分有限，干部隊(duì)伍的規(guī)模又不容太大，諸多矛盾集于一身，無法回避，必須堅(jiān)定地去面對。今年下半年江西省在一些縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位的試點(diǎn)，提出了“執(zhí)行政策、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定”的十六字鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，這種試點(diǎn)無疑是積極有益的，但這個(gè)定位仍然可以商榷。我認(rèn)為這個(gè)定位還不具體，操作性不強(qiáng)。在執(zhí)行政策的層面上，各級地方政府和基層政府必須無條件做到，沒有價(jià)錢可講。發(fā)展經(jīng)濟(jì)范疇太大，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的范疇，對后發(fā)地區(qū)而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)在哪，應(yīng)該給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)相對準(zhǔn)確的定位，因?yàn)樗婕暗娇己死鏅C(jī)制的調(diào)整，社會服務(wù)也是一個(gè)較廣的范疇，涉及到服務(wù)形式和內(nèi)容，可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)明確定位，維護(hù)穩(wěn)定無可爭論。綜合考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，我以為給鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作如下定位較為合適：優(yōu)化環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)；量入為出，服務(wù)社會；指導(dǎo)自治，維護(hù)穩(wěn)定。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該放在環(huán)境的優(yōu)化上面，這個(gè)環(huán)境包括政策落實(shí)的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，后者主要是發(fā)展的空間，比如勞動(dòng)力就業(yè)的空間，它需要諸多渠道和平臺。服務(wù)社會的原則是量入為出，堅(jiān)持投資主體多元化，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不良增長。維護(hù)穩(wěn)定的方式和方法是指導(dǎo)村民實(shí)行真正意義上的自治，不能把矛盾堆積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，造成政府與群眾的對立，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須重點(diǎn)履行的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)主要表現(xiàn)在對農(nóng)村現(xiàn)體制的維護(hù)和完善。維護(hù)主要表現(xiàn)在對黨在農(nóng)村現(xiàn)行政策的堅(jiān)持和執(zhí)行。運(yùn)用自治的手段，為黨的政策在農(nóng)村較好地得到落實(shí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。完善主要表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果方式的創(chuàng)新，要按照農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求和需要，不斷創(chuàng)新思路和方法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對提供公共產(chǎn)品的職責(zé)應(yīng)堅(jiān)持量入為出的原則，在指導(dǎo)自治的基礎(chǔ)上，建立社會投資主體多元化格局，目標(biāo)是事辦好、不欠債、群眾滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村社會穩(wěn)定的職責(zé)應(yīng)建立在指導(dǎo)自治基礎(chǔ)上的綜合治理。2.價(jià)值導(dǎo)向及干部資源配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源配置的原則是效益。配置的結(jié)果最終形成新的農(nóng)村工作運(yùn)行機(jī)制。在這一過程中，起關(guān)鍵作用的是干部考核的利益機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的價(jià)值如何評判，其價(jià)值導(dǎo)向何方涉及到按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核的重大問題，涉及到能否從老的觀念和思維定式的框框中走出來的重大問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核是一個(gè)價(jià)值體系，決定其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)應(yīng)該突擊重點(diǎn)，把哪些在價(jià)值體系中不能體現(xiàn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)拿下去。建立更為理性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核體系。考核一個(gè)班子或主要領(lǐng)導(dǎo)的政績，重點(diǎn)應(yīng)放在這個(gè)班子是否能為這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀求一個(gè)好的基礎(chǔ)和一個(gè)好的發(fā)展方向?！昂没A(chǔ)”考核體系中有兩個(gè)指標(biāo)體系：一是固定資產(chǎn)投資額和償債率。不辦事不行，辦了事不負(fù)責(zé)也不行。二是社會穩(wěn)定。主要考核工作機(jī)制的建立以及工作的效果。目前應(yīng)該把機(jī)制的建立放在重中之重的位置?！昂梅较颉笨己梭w系中也包括兩個(gè)指標(biāo)體系：一是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)投資目標(biāo)，沒有投資的增長就不會有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從實(shí)際出發(fā)選擇幾個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，制定投資拉動(dòng)目標(biāo)，漸進(jìn)發(fā)展。二是稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。這一指標(biāo)體系主要反應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量