農(nóng)村研究論文-關(guān)于對農(nóng)村集體土地征收性質(zhì)的探討.doc

農(nóng)村研究論文-關(guān)于對農(nóng)村集體土地征收性質(zhì)的探討摘要土地征收是指為了公共利益的需要，由國家將集體土地強(qiáng)制性征歸國有并按法定程序給予被征地集體或個人一定補(bǔ)償?shù)男袨?。對于我國集體土地征收的性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界尚無一致的意見，對農(nóng)村集體土地屬“農(nóng)民集體”的理解也存在諸多分歧，使土地征收在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生許多矛盾，進(jìn)而影響到征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍和分配。在我國目前的法律體系下，國家對農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)主要體現(xiàn)在主體缺位、國家主導(dǎo)、強(qiáng)制性、公益性、程序性和有償性等方面。關(guān)鍵詞農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征收；性質(zhì)一、“征收”和“征用”集體土地的含義我國對農(nóng)村集體土地的征收從形式上看經(jīng)歷了兩個階段，即從單一的“征用”階段到“征收”與“征用”并用階段。在以往的法律法規(guī)中，一般均將“征地”統(tǒng)稱為“征用”。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的中華人民共和國憲法修正案，將中華人民共和國憲法（以下簡稱憲法）第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！贝撕笮薷牡闹腥A人民共和國土地管理法（以下簡稱土地法）和新頒布的中華人民共和國物權(quán)法（以下簡稱物權(quán)法）均同時使用了“征收”和“征用”兩個概念?！罢魇铡笔侵笧榱斯怖娴男枰?，國家將集體土地強(qiáng)制性征歸國有；“征用”是指為了公共利益需要而強(qiáng)制性地使用集體的土地。征收主要是所有權(quán)的改變，征收后的土地即為國家所有；征用只是使用權(quán)的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強(qiáng)制性的臨時使用，并不改變土地所有權(quán)性質(zhì)。對于我國目前的土地征用是屬于“征收”還是屬于“征用”，在理論和實(shí)務(wù)中的看法并不一致。有人認(rèn)為“征收”和“征用”是不同的，且我國目前的法律法規(guī)均是針對土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此問題在我國法律上仍是空白點(diǎn)1；但也有人認(rèn)為目前在我國“征收”和“征用”實(shí)質(zhì)上是相同的，因?yàn)閲沂峭恋氐乃姓?，無論土地征收還是土地征用都是針對土地的使用權(quán)而進(jìn)行的，所以目前不論是土地征收還是征用都是指因?yàn)閲倚枰雇恋厥褂脵?quán)發(fā)生變更的情況，即屬于土地征收的概念2。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的法律體制下，鑒于農(nóng)村集體土地的性質(zhì)，“征收”和“征用”從本質(zhì)上其實(shí)是一致的，只是在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上有所不同。二、我國農(nóng)村集體土地的性質(zhì)土地的所有制性質(zhì)決定著土地征收的性質(zhì)。我國的土地所有制分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種形式，其中，農(nóng)村土地被定義為“農(nóng)民集體”所有，但“集體”的含義模糊不清，集體所有的范圍也存在較大的爭議3。長期以來，理論界對集體土地的性質(zhì)一直存在著不同的認(rèn)識，對集體土地性質(zhì)的研究也一直沒有停止過。我國資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家周誠教授對我國農(nóng)村集體土地性質(zhì)的認(rèn)識就經(jīng)歷了“共同共有制”（在此觀點(diǎn)下，失地農(nóng)民只能獲得安置補(bǔ)助費(fèi)）、“按份共有制”（在此觀點(diǎn)下，每個農(nóng)民平等地?fù)碛幸环莩邪夭⑵降鹊孬@得補(bǔ)償）、“等額享有制”4（在此觀點(diǎn)下，失地農(nóng)民所獲得的整個土地補(bǔ)償費(fèi)的份額，便自然而然地占絕大部分，而集體經(jīng)濟(jì)所獲得的，便只能是極少部分）這樣一個過程；還有人認(rèn)為農(nóng)村集體土地是“政府想什么時候拿地就什么時候拿地的二公有制度”，農(nóng)村集體土地的處置和收益權(quán)力，有關(guān)土地的發(fā)展權(quán)實(shí)際掌握在政府手中5。對農(nóng)村集體土地性質(zhì)的認(rèn)識不同，農(nóng)民對集體土地的權(quán)利也就不同，對征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞秶?、分配方法和農(nóng)民個人獲得的補(bǔ)償額也就有很大的不同。其實(shí)，對農(nóng)村集體土地性質(zhì)爭論的焦點(diǎn)可歸結(jié)為“集體”（或者是村民個人）對“土地”是否擁有最終的權(quán)利。土地征收之所以發(fā)生，應(yīng)當(dāng)是由于存在不同的獨(dú)立物權(quán)所致，物權(quán)獨(dú)立是物權(quán)平等保護(hù)的基礎(chǔ)。只有獨(dú)立存在的主體或權(quán)利之間，才能確定和實(shí)現(xiàn)彼此之間的平等保護(hù)。一切依附關(guān)系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收應(yīng)以物權(quán)即土地所有權(quán)的獨(dú)立為前提。但從我國的現(xiàn)行法律法規(guī)看，國家并沒有賦予“集體”對土地的獨(dú)立物權(quán)，而是將其作為特殊物權(quán)來處理的，如物權(quán)法就將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，即在賦予農(nóng)民長期又有保障的土地使用權(quán)的同時，又將其視為一種特殊的物權(quán)6，這事實(shí)上是對“集體”土地權(quán)利的一種限制和約束，農(nóng)村集體并不能對土地行使完全的土地處分權(quán)3。因此，筆者認(rèn)為“農(nóng)民集體”對土地的所有權(quán)是受限制、受約束的，也是不充分也是不完整的，在現(xiàn)行的法律框架下，集體土地是一種特殊的公有制形式。國家對集體土地權(quán)利的行使，既非完整意義上的“公權(quán)”也非“私權(quán)”，是以“準(zhǔn)公權(quán)”或“集體公權(quán)”的性質(zhì)來對待的，筆者本文對集體土地征收的研究也以這種性質(zhì)為前提。但這并不等于筆者就贊成將集體土地作為“集體公權(quán)”來看待。事實(shí)上，集體土地征收中的諸多問題恰恰是這種原因造成的，這一性質(zhì)也決定了土地補(bǔ)償與其他許多物權(quán)的補(bǔ)償性質(zhì)的根本不同。三、對農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)對農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)決定著征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與分配方式。在現(xiàn)代法治國家，土地征收屬于一種附有嚴(yán)格法定條件的行為。如美國憲法第5條修正案規(guī)定，準(zhǔn)許聯(lián)邦政府占有私人財產(chǎn)，但必須具備三個條件：即為公共利益而征收、予以公正的補(bǔ)償和經(jīng)過正當(dāng)法律手續(xù)7。這事實(shí)上是確定了對土地征收的性質(zhì)。但在我國對土地征收性質(zhì)的定位，目前學(xué)術(shù)界并無一致的見解8，在現(xiàn)實(shí)中造成了很大的混亂，是產(chǎn)生諸多補(bǔ)償問題的根源。基于目前的法制體系，筆者認(rèn)為對農(nóng)村集體土地的征收主要具有以下性質(zhì)：（一）主體缺位在對農(nóng)村土地的征收中，主要涉及國家、集體和個人三方利益，在這三者之中，集體土地的主體是誰？誰對土地?fù)碛凶罱K的處置權(quán)？理論上，憲法和有關(guān)法律似乎已經(jīng)做了明確的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)村土地的主體是“集體”，但實(shí)際上理論和實(shí)際是脫節(jié)的?，F(xiàn)實(shí)中不僅存在著土地所有權(quán)主體不到位、權(quán)利義務(wù)不明晰的問題9，而且問題很復(fù)雜10。目前從總體上講，對農(nóng)村集體土地的主體資格主要有三種不同的認(rèn)識：國家主體說11，村集體主體說9，村民個人主體說12。國家主體說是從其現(xiàn)實(shí)性和實(shí)質(zhì)性上而言的。根據(jù)“實(shí)質(zhì)高于形式”的原則，農(nóng)村集體土地名義上雖然屬農(nóng)村集體所有，但農(nóng)民并沒有處置權(quán)，實(shí)質(zhì)上仍是國家在決定農(nóng)村集體土地的命運(yùn)。國家對“農(nóng)民集體”超越法律強(qiáng)制行使土地所有權(quán)，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)事實(shí)上被懸掛，或者說被虛化，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。國家是否擁有集體土地的所有權(quán)，目前爭議最大，也越來越受到質(zhì)疑13。集體主體說是從現(xiàn)行法律意義上而言的。憲法第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”14。土地法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”但該觀點(diǎn)的關(guān)鍵問題是“集體的范圍”沒有得到很好的解決，爭議較大。如北京市高級人民法院關(guān)于審理土地行政案件有關(guān)問題的意見第三條規(guī)定：“關(guān)于訴訟當(dāng)事人問題。依法享有集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向人民法院提起行政訴訟”15，就是對“集體”范圍的一種含糊提法。基于不同的認(rèn)識，“集體主體說”又有很多不同的觀點(diǎn)。按集體的范圍不同，“農(nóng)民集體”有“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體+村集體”9、“村集體”16和“村民小組”10等不同的觀點(diǎn)，其中“村集體說”占主流；按集體的性質(zhì)“農(nóng)民集體”有“村民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織集體”等不同的觀點(diǎn)。村民個人主體說是從改革的方向上而言，該觀點(diǎn)認(rèn)為中國現(xiàn)行的農(nóng)村用地制度只能算是一種臨時性安排，因?yàn)樗驼嬲氖袌鼋?jīng)濟(jì)原則仍有極不相容之處，應(yīng)該使農(nóng)村集體土地所有權(quán)明確為農(nóng)民個人所有，有序地推動農(nóng)村用地私有化，將農(nóng)村用地私有化和城市化有機(jī)結(jié)合起來。對于上述各種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，將國家作為征地主體不是法律賦予的，而是法律在實(shí)際執(zhí)行中的變形，既不合法又不合理。將農(nóng)民集體作為征地主體，雖然是現(xiàn)行法律規(guī)定的，但集體的概念過于寬泛和空洞，既沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，也沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，同時也沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)事實(shí)上已被土地使用權(quán)所代替，這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度復(fù)雜化，其結(jié)果是主體不明，誰都有權(quán)，誰也都無權(quán)。把村民個人作為目前征地的主體看似可行，但缺乏法律依據(jù)，突破了我國現(xiàn)行的土地制度，涉及我國憲法及相關(guān)法律中有關(guān)規(guī)定的方向性調(diào)整。盡管近年“兩會”期間屢有代表或委員提出把集體土地的所有權(quán)固定給農(nóng)民的建議或提案，但短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的可能性不大。綜合上述原因，事實(shí)上農(nóng)村集體土地的主體是缺位和虛化的。（二）國家主導(dǎo)性土地資源的稀缺性、有限性及對社會生活的重大意義決定了國家對其征收的必要性和主導(dǎo)性。在現(xiàn)行的法律和制度框架下，政府是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈ㄒ恢俨谜撸鼡碛袕霓r(nóng)村獲得土地并將其轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力，所有土地進(jìn)入市場都必須首先由政府進(jìn)行強(qiáng)制征收，然后通過一定的方式再將其配置給土地的使用者。盡管直接需要土地的不一定都是國家，還可能是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體甚至是私人企業(yè)，但如果要使用集體土地，都必須也只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向國家（代表國家的各級國土管理部門和人民政府）提出用地申請，由國家征收后轉(zhuǎn)供，而不能由用地單位直接向集體土地的所有者“購進(jìn)”。在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。除國家以外，任何單位和個人都無權(quán)對土地進(jìn)行征收，無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。因此，國家自始至終主導(dǎo)著這一市場。（三）強(qiáng)制性對農(nóng)村集體土地的征收是否具有強(qiáng)制性，取決于對農(nóng)村土地征收行為的理解。總的來看，目前對農(nóng)村集體土地征收行為有兩種不同的理解：一為行政行為說17，二是民事行為說8。行政行為理論認(rèn)為在土地征收關(guān)系中，征地方以國家名義，行使公權(quán)力強(qiáng)制性取得土地所有權(quán)，被征地方既沒有與之自由協(xié)商的權(quán)利，亦無對之提起訴訟的權(quán)利，由此形成的法律關(guān)系并非是在平等基礎(chǔ)產(chǎn)生的，應(yīng)該具有強(qiáng)制性。而民事行為理論認(rèn)為，從土地征收行為目的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收應(yīng)為民事行為，不具有強(qiáng)制性。筆者認(rèn)為，土地征收的國家主導(dǎo)性決定了土地征收的強(qiáng)制性。國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。在土地征收法律關(guān)系中，國家與被征收土地的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會）之間的地位是不平等的，土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家單方面的意思表示。國家作為征地者在征地時，不以被征地者是否同意為必要，被征地者必須服從，不得阻撓。雖然在征收土地時集體有權(quán)按一定的程序爭取合法權(quán)益，但爭取合法權(quán)益并不能對抗國家對集體土地征用的強(qiáng)制性，除非土地所有權(quán)真正歸集體或歸村民個人所有。（四）公益性土地征收是不需要經(jīng)名義上的土地所有權(quán)人（即村集體）同意而強(qiáng)制性取得其土地的行為，這顯然與法律平等保護(hù)“公有財產(chǎn)”與“私有財產(chǎn)”的立法原則相沖突，進(jìn)而引發(fā)人們對征收權(quán)合憲性的懷疑?！肮怖妗钡恼?dāng)性不僅成功地消除了這種矛盾和沖突，使得征收權(quán)合憲性得以成立，而且它還成為評判一項(xiàng)具體土地征收行為是否實(shí)質(zhì)性合法的根本標(biāo)準(zhǔn)及防止征收權(quán)濫用的重要措施。雖然國家對集體土地的征收具有強(qiáng)制性，但國家也不能以此為借口濫用“公權(quán)”，必須以“公益性”為前提條件，土地征收權(quán)只有符合公共目的或公共利益才能為法律和社會所接受。正因?yàn)槿绱?，世界各國對土地征收?quán)的行使都有詳細(xì)的限定，都在其憲法中規(guī)定了“公共利益”是征收土地的前提條件18，并嚴(yán)格以土地用途是否為公共用途或者具有公共利益為標(biāo)準(zhǔn)作為判定土地征用是否合法的依據(jù)。我國憲法第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。2004年8月28日修訂的土地管理法第一條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，可見是否符合公共利益是土地征收權(quán)行使的依據(jù)。雖然征地用于“公共利益”還存在爭議，其范圍還有待明確和界定19，確定原則和方法也不明確，土地法、物權(quán)法及相關(guān)法律也沒有對“公共利益”作出明確和嚴(yán)格的界定，但這些并不影響“為了公共利益”這一征地限制條件和立法原則。對集體土地用于非公益性和科學(xué)界定公益性用地的性質(zhì)目前在法律上還有很多問題，需進(jìn)一步研究。（五）程序性土地征收