農(nóng)村研究論文-在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題.doc

農(nóng)村研究論文-在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，人地關(guān)系高度緊張，走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路是歷史的必然，也是西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民的重要途徑。然而，由于種種原因，部分失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障，合理訴求得不到妥善解決，因征地而引發(fā)的矛盾糾紛成為當(dāng)前涉農(nóng)群體性事件重要的“導(dǎo)火索”，少數(shù)地方甚至出現(xiàn)了發(fā)展越快、征地拆遷越多、貧困群體數(shù)量越大、矛盾越突出的現(xiàn)象。一、我國(guó)土地制度的歷史演進(jìn)（一）土地權(quán)屬。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地制度經(jīng)過了三次大的變革。第一次是新中國(guó)成立之初的土地改革，這次改革沒收了一切大地主、大官僚的土地并無(wú)償分配給農(nóng)民。第二次1952年農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以后，農(nóng)民個(gè)體所有的土地改變?yōu)榧w所有，并實(shí)行集體勞動(dòng)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。第三次是1978年黨十一屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在土地集體所有的前提下，農(nóng)民通過承包方式擁有土地的使用權(quán)。我國(guó)城市土地的所有權(quán)一直歸國(guó)家所有。（二）土地使用制度。建國(guó)以來(lái)直至1986年土地管理法出臺(tái)之前，政府高度壟斷土地資源，土地使用模式只有行政劃撥一種。1986年土地管理法出臺(tái)之后，土地作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)，土地行政劃撥和有償出讓兩種方式并行；國(guó)家行使土地征用權(quán)，所有需將農(nóng)村集體土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，必須依法先由國(guó)家征收或征用農(nóng)村集體土地，再依法進(jìn)行劃撥或出讓。2002年，國(guó)土資源部11號(hào)令明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)性用地必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，土地市場(chǎng)秩序逐漸得到規(guī)范，加快推進(jìn)土地資源向資本轉(zhuǎn)變形成共識(shí)。（三）征地費(fèi)用。征地費(fèi)用主要包括征地補(bǔ)償安置費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征用土地管理費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等四項(xiàng)。征地補(bǔ)償安置費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)由所在集體經(jīng)濟(jì)組織、接受農(nóng)業(yè)人口的用人單位收取后統(tǒng)一安置，或一次性發(fā)給失地農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民自謀職業(yè)，實(shí)行“人隨地走、貨幣安置”。征地補(bǔ)償安置費(fèi)計(jì)算方式和標(biāo)準(zhǔn)為：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按被征耕地前三年平均年產(chǎn)值一定倍數(shù)補(bǔ)償，青苗附著物按各地政府頒布的標(biāo)準(zhǔn)按實(shí)補(bǔ)償。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征用土地管理費(fèi)、耕地開墾費(fèi)依法由各級(jí)人民政府和國(guó)土部門收取。二、失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生、現(xiàn)狀和根源中國(guó)正在向工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化大步邁進(jìn)。工業(yè)化和城市化離不開農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也必須以集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為前提。在這個(gè)過程中，以土地為主的生產(chǎn)要素被重新優(yōu)化配置，利益格局被重新調(diào)整，部分農(nóng)業(yè)用地、居住用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地和城市建設(shè)用地，大量農(nóng)民離開土地變?yōu)槌鞘芯用?，形成農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民市民化趨勢(shì)。目前，全國(guó)失地農(nóng)民保守估計(jì)約有4000萬(wàn)人，預(yù)計(jì)到2030年將超過1億人；1999年1月1日以來(lái)，四川省約有失地農(nóng)民248萬(wàn)人，其中農(nóng)轉(zhuǎn)非156萬(wàn)人。若干年來(lái)，部分失地農(nóng)民的利益得不到有效保障，一些失地農(nóng)民生活十分困難，不僅沒有從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中受益，反而變相地作出了犧牲，承擔(dān)了發(fā)展的成本，成為征地過程中的利益受損者。這些農(nóng)民普遍面臨三大難題。一是住房問題導(dǎo)致部分失地農(nóng)民返貧。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加上拖欠和建材、勞務(wù)價(jià)格持續(xù)上漲等因素，部分失地農(nóng)民重置新房資金缺口多達(dá)50%左右。一些失地農(nóng)民將大部分征地補(bǔ)償安置費(fèi)用于必要的建房支出，短則3、5月，長(zhǎng)則3、5年后就所剩無(wú)幾。二是就業(yè)率低。受文化、技能、年齡、資本和政策性因素限制，部分失地農(nóng)民就業(yè)困難大、渠道窄，而現(xiàn)行制度不能保障被征收生產(chǎn)性用地按地平解決失地農(nóng)民就業(yè)，城市、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也不可能為他們提供大量的就業(yè)崗位。一些農(nóng)民失去了土地這個(gè)賴以生存的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象，就成為城鎮(zhèn)新的失業(yè)者，這個(gè)群體的規(guī)模正隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快而不斷擴(kuò)大。三是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度基本是空白。多數(shù)失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后，沒有被納入“三條保障線”范疇，就業(yè)、社保等方面未與城鎮(zhèn)居民一視同仁。部分失地農(nóng)民成了“三無(wú)”農(nóng)民：種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，生活在城市邊緣，成為新的弱勢(shì)群體。特別是處于退休年齡階段的失地農(nóng)民，基本沒有勞動(dòng)能力和收入來(lái)源，成為家庭的負(fù)擔(dān)，生活最為堪憂。部分失地農(nóng)民之所以成為“問題”，有其特有的淵源。首先是征地制度本身存在缺陷。現(xiàn)有征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)不合理，土地年產(chǎn)值定價(jià)偏低，以此作為征地補(bǔ)償，既不能客觀反映被征占地本身的產(chǎn)出價(jià)值，又不能體現(xiàn)不同地區(qū)和地塊的級(jí)差地租，更不能體現(xiàn)土地增值收益和土地收入的永續(xù)性；房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以讓被拆遷人重置新房。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、就業(yè)和社會(huì)保障制度缺位的前提下對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行一次性貨幣安置，自然難以保障失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。其次是由于認(rèn)識(shí)滯后，我國(guó)還沒有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制和制度環(huán)境，部分地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往片面地向農(nóng)村索取，而忽視了農(nóng)民的利益。此外，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)力十分有限，對(duì)解決失地農(nóng)民問題心有余而力不足，也是失地農(nóng)民問題日積月累成社會(huì)問題的一個(gè)客觀因素?？傊?，失地農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種必然現(xiàn)象，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化必然產(chǎn)生失地農(nóng)民，但并不產(chǎn)生失地農(nóng)民問題；在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，一些農(nóng)民正當(dāng)合法的權(quán)益沒有得到充分的保障，才是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的根源。而部分失地農(nóng)民無(wú)地可種、無(wú)工可打、無(wú)?？梢?、無(wú)房可住等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到發(fā)展和穩(wěn)定大局，到了非解決不可的時(shí)候了。三、解決失地農(nóng)民問題的根本出路解決失地農(nóng)民問題，根本出路在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極構(gòu)建城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相互促進(jìn)的良性循環(huán)機(jī)制，給失地農(nóng)民平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位，千方百計(jì)保障他們的合法利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，讓他們居住有房、保險(xiǎn)有份、就業(yè)有門、生活水平不斷提高，真正成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的受益者、參與者和擁護(hù)者。（一）提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和資金保障能力。要按照“既確保失地農(nóng)民不因失地而影響原有生活水平，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律”的原則，調(diào)整征地青苗和地上附著物補(bǔ)償辦法，提高土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定合理的片區(qū)綜合地價(jià)，保證失地農(nóng)民等面積重置新房和社會(huì)保障等支出的需要；可以考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補(bǔ)償安置辦法。征地拆遷補(bǔ)償安置資金來(lái)源主渠道為土地收益。在財(cái)政并不富裕的西部地區(qū)，提高征地拆遷補(bǔ)償安置水平，必須在土地上做文章。要深刻領(lǐng)會(huì)落實(shí)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的精神，積極挖掘政府可經(jīng)營(yíng)土地資源，大力推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置，經(jīng)營(yíng)性用地100%招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，商業(yè)用地100%拍賣出讓，用市場(chǎng)化理念和價(jià)格杠桿充分體現(xiàn)土地資源的價(jià)值，提高政府的土地收益，從而擴(kuò)大征地調(diào)節(jié)基金規(guī)模。（二）扎實(shí)抓好失地農(nóng)民的住房安置。要讓失地農(nóng)民“居者有其屋”，確保他們不因住房問題影響生活質(zhì)量。一是要完善房屋拆遷管理辦法和程序。按照“先補(bǔ)償安置，后拆遷建設(shè)”的原則，用制度規(guī)范房屋評(píng)估、拆遷和安置行為，保障拆遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是要妥善做好安置工作。房屋拆遷安置補(bǔ)償可實(shí)行統(tǒng)建還房、劃地自建、貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)刃问?，供被拆遷人自主選擇。無(wú)論選擇哪種安置方式，都要超前進(jìn)行拆遷安置，確保補(bǔ)償?shù)綉?、到人，?yán)禁“打白條”，并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和生活條件。三是要改進(jìn)還房小區(qū)建設(shè)管理辦法。還房小區(qū)要納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，努力達(dá)到既方便群眾生活、又有利于增加就業(yè)、保障經(jīng)營(yíng)收益和加強(qiáng)管理服務(wù)的要求。（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。要按照“以土地?fù)Q保障”的思路，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，延續(xù)土地的社會(huì)保障功能，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度要包括三層內(nèi)容：一是低保。要將所有符合條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，確保應(yīng)保盡保；將符合條件的農(nóng)村失地農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)。要采取政府補(bǔ)貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題。不足部分應(yīng)由各級(jí)財(cái)政按比例分?jǐn)偠档住Ｈ鞘I(yè)保險(xiǎn)。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動(dòng)年齡段、已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)且符合其他規(guī)定條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險(xiǎn)，由社保機(jī)構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。需要特別提出的是，由于西部地區(qū)財(cái)政保障能力普遍不強(qiáng)，失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)納入省級(jí)以上統(tǒng)籌，確保失地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)保障待遇。（四）積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)。就業(yè)是民生之本。農(nóng)民失地等于失業(yè)，要讓他們心甘情愿離開土地，必須實(shí)行勞動(dòng)就業(yè)城鄉(xiāng)一體化，努力幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)問題，順利轉(zhuǎn)型成為城鎮(zhèn)居民。一是統(tǒng)一就業(yè)扶持政策。要將失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理和就業(yè)服務(wù)范圍，給予他們與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)、稅費(fèi)減免、貸款等扶持政策，讓他們免費(fèi)享受職業(yè)介紹和再就業(yè)培訓(xùn)。二是積極安置就業(yè)。要積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，扶持引導(dǎo)生產(chǎn)性企業(yè)按地平勞動(dòng)力解決失地農(nóng)民就業(yè)，大量開發(fā)準(zhǔn)入門檻低、適合農(nóng)民就業(yè)的公益性或生產(chǎn)性崗位，通過用地企業(yè)安置、推薦就業(yè)、勞務(wù)輸出等多種方式進(jìn)行就業(yè)安置，特別是要努力確保為“零就業(yè)”戶提供一個(gè)就業(yè)崗位。三是鼓勵(lì)自謀職業(yè)。要扶持引導(dǎo)失地農(nóng)民通過非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，對(duì)選擇貨幣安置自主就業(yè)形式的失地農(nóng)民，要給予其與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)扶持政策，符合條件的要優(yōu)先給予其小額貸款支持。四是劃地自建（統(tǒng)建）保障其收入。城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃失地農(nóng)民還房小區(qū)，留出一塊土地解決失地農(nóng)民的生存問題。對(duì)選擇劃地自建（統(tǒng)建）安置方式的失地農(nóng)民，要給予每人一定面積的商住建設(shè)用地，讓他們通過自建經(jīng)營(yíng)門市和住房出租，獲得比較穩(wěn)定可靠的收入。（五）大力推進(jìn)土地資源節(jié)約和集約化利用。節(jié)約和集約利用土地資源是在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，適當(dāng)減少失地農(nóng)民增量，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本的戰(zhàn)略選擇。在努力保障建設(shè)和發(fā)展用地的同時(shí)，主要應(yīng)采取三條措施提高土地資源開發(fā)利用效益。一是提高單位土地投資密度，科學(xué)測(cè)算土地投資控制指標(biāo)，合理限制工業(yè)和建設(shè)用地占地規(guī)模，全面推行工業(yè)集中發(fā)展，積極鼓勵(lì)企業(yè)利用現(xiàn)有土地進(jìn)行改擴(kuò)建，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不批建低容積率高檔住宅區(qū)，全面提高單位土地投資密度、建筑密度和容積率。二是盤活存量土地，大力清理和收儲(chǔ)閑置土地，充分挖掘存量土地的潛力。三是做大土地增量，通過土地利用總體規(guī)劃修編，合理配置和優(yōu)化各區(qū)域土地資源功能；通過農(nóng)田水利基本建設(shè)，開發(fā)整理國(guó)有河灘地等未利用地，做大農(nóng)用地和建設(shè)用地規(guī)模。