行政管理論文-公域之治中的軟法.doc

行政管理論文-公域之治中的軟法編者按：2005年12月8日，北京大學(xué)法學(xué)院“軟法研究中心”成立，北京大學(xué)法學(xué)院羅豪才教授任名譽主任，北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授任主任，國家行政學(xué)院宋功德博士任執(zhí)行主任。軟法研究中心致力于研究公法領(lǐng)域的軟法現(xiàn)象，以期深化公法學(xué)研究，為我國法治建設(shè)貢獻理論資源。本文系軟法研究中心名譽主任羅豪才教授在中心成立儀式上的發(fā)言。本站轉(zhuǎn)載該文，希望引起各界同仁對軟法問題的關(guān)注。一、國外軟法研究概況（一）軟法大規(guī)模涌現(xiàn)的社會背景作為法律的一種表現(xiàn)形式，軟法（softlaw）在世界各國不僅早已存在，而且普遍存在。軟法概念以前主要適用于國際法領(lǐng)域，在其他領(lǐng)域較少出現(xiàn)。但最近二十年來，軟法現(xiàn)象迅速地在其他領(lǐng)域大規(guī)模涌現(xiàn)，尤以環(huán)保、信息技術(shù)、勞工和消費者保護等領(lǐng)域為甚。我們認為，軟法現(xiàn)象的形成與發(fā)展，主要基于以下社會背景：一是世界范圍內(nèi)國家管理的衰落與公共治理的興起。1二十世紀中后期以來，在內(nèi)外雙重因素的共同作用下，國家管理失靈，強調(diào)管理主體多元化的公共管理取而代之。然而，由于公共管理依然固守管理型思維，這種經(jīng)過改良的模式也很快顯露出弊端，繼之興起了公共治理的新模式。公共治理模式是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成，它超越了傳統(tǒng)的管理型思維，強調(diào)共同治理，其所使用的手段褪去許多命令強制色彩，把軟性協(xié)商手段推上舞臺。公共治理的新思維和新制度適應(yīng)了社會發(fā)展的要求，正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。二是經(jīng)濟全球化和WTO等國際組織的推動。全球化作為人類歷史長河中的一個發(fā)展階段，具有自己典型的時代特征和基本內(nèi)涵：世界經(jīng)濟的一體化、國際政治的多極化和各國民族文化的多樣化等。全球化過程中出現(xiàn)了全球經(jīng)濟的一體化與分散化兩種趨向，從正反兩方面都要求加強全球經(jīng)濟的調(diào)控。2近些年來全球化的新發(fā)展，更加迫切地呼喚建立更加有效和有力的全球經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制。然而，僅靠單獨一個國家的力量是行不通的，必須由多個國家，乃至全世界各國的共同參與、通力合作，才有可能取得成效。這就推動了諸如WTO等非國家行為主體的政治經(jīng)濟協(xié)調(diào)的強化，協(xié)調(diào)機制和柔性手段的功能因此得以發(fā)揮。三是歐盟對軟法的積極實踐和大力推行。在歐盟區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程中，軟法在社會政策領(lǐng)域得到了大力推行。在2000年召開的里斯本高峰會（LisbonSummit）的會議結(jié)論中，明確把“開放協(xié)調(diào)方法”（OMC）3作為一種新的行之有效的社會參與機制引入就業(yè)領(lǐng)域。第二年召開的斯德哥爾摩高峰會（StockholmSummit）又把OMC擴大到社會保障領(lǐng)域。近些年來，歐盟成員國多次討論開放協(xié)調(diào)機制，目前，OMC已經(jīng)成為協(xié)調(diào)歐盟與成員國以及成員國之間相互關(guān)系的重要機制，在軟法的制定和實施過程中舉足輕重，它的大量運用，成為軟法區(qū)別于硬法（hardlaw）的一個重要標志，歐盟也因此而開始步入軟法時代。（二）國外軟法研究的現(xiàn)狀在學(xué)術(shù)界，早期曾認為軟法只起宣示作用，研究價值不大，軟法研究因此沒有引起普遍重視。但是，隨著公共治理的興起、全球化的加快和區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進，軟法的勃勃生機逐漸呈現(xiàn)，國外學(xué)者開始逐漸改變這種冷漠態(tài)度，轉(zhuǎn)而熱切關(guān)注軟法。隨著研究的逐步展開和日漸深入，愈來愈多的學(xué)者對軟法的存在意義及其作用持肯定態(tài)度。迄今為止，對軟法關(guān)注最多最早的是政治學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)，而法學(xué)關(guān)注的目光相對晚近得多，這與法治領(lǐng)域中嚴格的程序主義有一定的關(guān)聯(lián)，嚴格的程序主義注意影響了對現(xiàn)實的敏感性。就世界范圍來看，圍繞著軟法主題開展的研究正在逐步興起。2004年于意大利羅馬召開了軟法與硬法關(guān)系的國際研討會，之后在斯坦福也召開了類似的會議。美國對管制改革的研究開展得較早，對軟性手段報以更多關(guān)注。近期，瑞典斯德哥爾摩大學(xué)的組織研究中心(score)對軟法研究高度重視，設(shè)立專門課題支持研究軟法。日本文部省“21世紀杰出研究基地”項目也支持軟法研究，2002年在東京大學(xué)設(shè)立了軟法研究的項目，目前設(shè)有網(wǎng)頁，分作政府規(guī)制、商法和知識產(chǎn)權(quán)三個課題組，分別收集資料和進行研究，并取得了初步成果。在國外，愈來愈多的學(xué)者積極關(guān)注軟法研究。如瑞士斯德哥爾摩大學(xué)學(xué)者尤瑞卡莫斯4主編了一本專門探討軟法的書治理與管制中的軟法多學(xué)科分析視角5，書中匯集了多個學(xué)科的學(xué)者的文章，從多種視角、不同領(lǐng)域，把目光聚焦在新治理模式中的重要概念軟法。在該書中，學(xué)者們對軟法研究提出了許多頗有價值的看法，總的觀點是對軟法持肯定態(tài)度。在該書的結(jié)尾部分，莫斯綜合了書中收錄的這些文章的觀點，總結(jié)了六個關(guān)于軟法的的推論：一是軟法可以作為硬法的先導(dǎo)；二是軟法有獨立存在的潛能；三是軟法能以隱蔽的方式出現(xiàn)；四是軟法與政治的關(guān)聯(lián)較為緊密；五是國際組織能通過使用軟法使其自身適應(yīng)現(xiàn)代的需要；六是軟法為靈活性和非預(yù)期的結(jié)果提供了空間。書中也提出了許多軟法領(lǐng)域有待進一步研究的問題。再如，英國法學(xué)家卡羅爾哈洛6在其名著法律與行政7一書及近來的文章法律與公共行政8中，均肯定了軟法在公共治理中的地位和作用。荷蘭、德國等一些歐洲國家的法學(xué)名家也對軟法予以肯定。年輕學(xué)者OrlyLobel9在其發(fā)表在明尼蘇達法律評論上的代表作新新政：現(xiàn)代法學(xué)思想中管制的衰落與治理的興起10一文中，對軟法在美國公共治理中的作用給予了較高的評價。在國內(nèi)公法學(xué)的研究中，我前不久和宋功德博士合著的文章公域之治的轉(zhuǎn)型11較早涉及了這一主題。該文認為，公共治理迫使我們?nèi)娣此己托拚龑Α胺ā钡莫M隘定義，與之相匹配的公法規(guī)范體系應(yīng)當“軟硬兼施”。遼寧師范大學(xué)法學(xué)院梁劍兵的“軟法律”論綱12一文也注意到軟法現(xiàn)象。綜上，雖然軟法作為一種法律現(xiàn)象早已存在，但對軟法的研究還處于初步階段，法學(xué)的研究則起步不久。目前，國外的軟法研究已經(jīng)相當普遍地展開，但中國的相關(guān)研究則處于明顯的滯后。我們發(fā)現(xiàn)，在中國社會現(xiàn)實中存在著大量的鮮活的軟法規(guī)范，它們在規(guī)范和調(diào)整公共領(lǐng)域的社會關(guān)系方面扮演著重要角色，這就需要中國公法學(xué)拓展研究視野，更新法律觀念，盡早將其納入研究視野，并深化這一研究主題。二、軟法的幾個基本問題（一）軟法的概念和特征軟法概念最初出現(xiàn)在國際法領(lǐng)域13，后來在推行區(qū)域一體化的進程中受到較多關(guān)注，國際商法領(lǐng)域也有學(xué)者研究軟法。這些初期的軟法研究多是在國際法背景下進行的，較少將其放在國內(nèi)法領(lǐng)域加以討論。不過，從社會現(xiàn)實情況來看，國內(nèi)法領(lǐng)域的軟法現(xiàn)象早就存在，只是一直沒有使用一個合適的語詞來對此加以概括。軟法概念的引入，打破了這種尷尬局面，它使得許多傳統(tǒng)上被遮蔽在法學(xué)者研究視野之外的法現(xiàn)象，能夠進入法學(xué)研究的領(lǐng)域，用法學(xué)的框架對此加以研究和評價。開展一種新興研究，應(yīng)當首先弄清其研究對象，這就涉及對概念的定義。然而，在每個研究的初期階段，概念恰恰最難以界定。之所以如此，是因為只有隨著研究的逐步深入，才會全面地揭示研究對象。這就意味著，在研究的成熟階段，反而有可能發(fā)現(xiàn)我們的研究對象與原初的預(yù)想是有距離的。但是，為了研究和交流的方便，我們還是嘗試性地對其加以大致的界定，以便勾勒出我們研究對象的大體輪廓。我們認為，軟法是一個概括性的詞語，被用于指稱許多法現(xiàn)象，這些法現(xiàn)象有一個共同特征，就是作為一種事實上存在的有效約束人們行動的行為規(guī)則，它們的實施未必依賴于國家強制力的保障。弗朗西斯施尼德（FrancisSnyder）在1994年曾對軟法概念進行了經(jīng)典的描述：軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則。這可能要算作目前對軟法較精到的界定，學(xué)者多同意施尼德的看法。人們一貫地有意無意地認為，法律與強制力是密不可分的。在管理型國家中，法律是國家的有力武器。法律作為規(guī)范社會的重要方法之一，一貫以強勁的形象出現(xiàn)。在中國，傳統(tǒng)上對法律的典型界定是：法律是國家機關(guān)制訂或認可、并由國家強制力保障實施的規(guī)則體系這是。但事實上，法律除了包括建立在等級制和單向傳達基礎(chǔ)上、具有強制約束力的硬法（hardlaw）外，還包括沒有罰則、不依靠國家直接強制實施的軟法。在硬法框架下，國家下達明確的命令給公民，公民應(yīng)當遵守，否則就可能直接受到不利后果；但軟法卻不具有這種剛硬的外殼架構(gòu)，它不依靠國家權(quán)力去強制實施，也沒有規(guī)定否定性的法律后果，其之所以得到實施和遵循，主要依靠公眾的自律意識、人際之間的共識和集體行動以及社會輿論等其他外部力量的監(jiān)督和影響。綜合目前的研究資料，我們嘗試把軟法的特征概括為以下幾個方面：首先，從主體上看，軟法規(guī)則的形成主體具有多樣性。既可能是國家機關(guān)，也可能是社會自治組織或混合組織等，當然，后兩者形成的規(guī)則需要得到某種形式直接或間接的國家認可。其次，從形式上看，軟法的表現(xiàn)形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規(guī)范作用的慣例。再次，從內(nèi)容上看，軟法一般不規(guī)定罰則。軟法通常不具有像硬法那樣的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激勵性的規(guī)定。最后，從效力上看，軟法通常不具有國家強制約束力。雖然軟法背后沒有國家機關(guān)的強制力量作保障，違反了軟法通常不能起訴到法院或受到其他形式的國家強制，但軟法并非沒有約束力，而是與硬法相比，其約束力是柔性的，憑借制度、輿論導(dǎo)向、文化傳統(tǒng)和道德規(guī)范等保障實施，依靠人們內(nèi)心的自律和外在社會輿論的監(jiān)督等發(fā)揮作用，我們將這種約束力統(tǒng)稱為軟約束力。另外，與位階排列清晰的硬法形成對照的是，軟法的效力層級通常不那么明晰。（二）軟法與硬法的關(guān)系軟法與硬法作為一個國家法規(guī)范體系的兩大組成部分，兩者之間的關(guān)系應(yīng)是法學(xué)研究中的重要課題。從軟法研究的角度，我們認為可從以下幾方面加以考慮：1.軟法與硬法的共通之處其一，二者都必須遵循憲法的框架。既然二者都是法，都是基本的社會控制體系的組成部分，都要尊重和體現(xiàn)憲法精神，在我國，尤要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一的原則。其二，二者都要遵循共同的法律價值與法治原則。諸如公開、公平、公正，正當程序，基本人權(quán)等等是所有法律規(guī)范都應(yīng)當遵循的，無論軟法與硬法都應(yīng)當一體遵行。其三，二者目標一致。軟法與硬法都是為了促使社會秩序朝著有序的方向發(fā)展，都是為了維護和拓展公民自由、規(guī)范和監(jiān)督公共權(quán)力，都為了實現(xiàn)法治目標，建設(shè)以人為本的和諧社會。2.軟法與硬法的相異之處其一，保障實施的力量不同。硬法主要依靠公權(quán)力保障實施，行為人違反了硬法就有可能受到直接的不利后果或被起訴到法院；軟法并未必依靠國家權(quán)力保障實施，即使行為人違反了軟法通常也不會受到直接的國家強制，而往往受到的是輿論譴責(zé)、共同體成員的一致對待、或其他某種形式的外部社會壓力。其二，實施機制不同。硬法依靠自上而下的命令控制機制予以實施；軟法則更多地依賴于自律和社會影響力的共同作用，開放協(xié)調(diào)機制（OMC）在其中起著重要作用。其三，位階的體現(xiàn)不同。硬法的位階性很明顯，以憲法為基準形成一個效力遞減的位階體系，每一層級的規(guī)范都不得與上位階的規(guī)范相抵觸；軟法的位階性則不明顯，除了所有的行為規(guī)范都要合乎憲法以及在一般的情況下不能與硬法相沖突之外，軟法自身并不界定效力層級。其四，公民參與的程度和性質(zhì)不同。硬法主要基于等級制和單向傳達之上，公民參與的程度有限，在參與中也難以做到與行政機關(guān)在法律地位上的真正平等；而在軟法形成和實施過程中，行政機關(guān)與社會組織乃至公民個體在同等的地位上進行溝通和協(xié)商，共同形成規(guī)則，并同等地受到所達成的規(guī)則的約束，以這些規(guī)則作為行動的指針和交往的平臺，因而，軟法機制更有助于實現(xiàn)行政機關(guān)和公民之間的平等，真正體現(xiàn)公民參與治理和自我治理的精神。3.軟法與硬法的關(guān)系其一，軟法作為對硬法的補充。在現(xiàn)代社會關(guān)系高度復(fù)雜、變動的態(tài)勢下，硬法覆蓋的廣度和深度都是有限的，軟法能夠?qū)τ卜ㄗ鞒鲇幸娴难a充。大體而言，軟法對硬法的補充有以下幾種情形：一是軟法作為硬法的先行法。在硬法闕如或者制定硬法的條件不成熟時，軟法通常就先行一步，在相關(guān)領(lǐng)域制定出原則性的規(guī)定，作為硬法的試驗田。經(jīng)過反復(fù)試錯與協(xié)商，日后一旦條件成熟，這些軟法的規(guī)定通常會成為制定硬法的重要淵源。二是軟法以某種方式對硬法作出解釋。在硬法的條文原則抽象的情況下，軟法可以通過更細密的規(guī)則使硬法相關(guān)規(guī)定具體化，從而使硬法更順暢、靈活地運作。三是軟法填補硬法留出的空白。對于硬法中需要時常順應(yīng)實際狀況作出調(diào)整的部分，立法者可以有意地將其留給軟法作出規(guī)定，從而保持硬法的穩(wěn)定性。其二，互相轉(zhuǎn)化。作為法律的兩種基本形態(tài)，軟法與硬法之間具有相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。在上述的前一種情況下，軟法或遲或早會轉(zhuǎn)化成硬法，如有關(guān)勞動立法；而在后一種情況下，如果條件成熟，硬法也可能逐漸削弱其強制性特征而轉(zhuǎn)變?yōu)檐浄?，如有關(guān)計劃生育的規(guī)定。軟法與硬法之間是否能夠?qū)崿F(xiàn)互相轉(zhuǎn)化，這要視有待調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)而定。二者的相互轉(zhuǎn)化，保證了法律兼顧穩(wěn)定性與回應(yīng)性，既容易獲得公眾的認同，又有助于保持法律權(quán)威。其三，兩者優(yōu)勢互補，協(xié)同發(fā)揮治理功效。當今社會，任何國家都是由軟法與硬法共同發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會的功能，而不再是單獨依靠硬法。軟硬兼施、剛?cè)岵幕旌戏C制，正