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走出困惑：關于行政概念的再思與再認 走出困惑：關于行政概念的再思與再認行政學雖然走過了近一個世紀的歷程，然而迄今還沒有哪位學者為行政學基本概念確立一個簡單明了的、能為大多數(shù)理論工作者和管理者所接受或認同的定義。有人說，“世界上有多少個行政學家就有多少個行政概念”。此話盡管有言過其實之嫌，但也的確在一定程度上揭示了這一概念的復雜性，以及人們認識上的嚴重分歧。幾年前，我曾為此作過一些膚淺的討論。隨著時代的變遷和學科理論的不斷深化，對這一問題作出進一步的思考與認識，我認為是很有必要的。一、西方學者的主要爭議國外行政學界關于行政概念的分歧，在他們所下的定義中表現(xiàn)得頗為清楚。威爾遜(W.Wilson)認為，“行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是行動中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马椃矫娴膰一顒樱姓钦趥€別、細致而且?guī)Ъ夹g方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動?！保ㄗⅲ何榈铝_威爾遜：行政學之研究，載美國政治科學季刊1887年6月第2期。）古德諾(FrankJ.Goodnow)認為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。”（注：F.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12頁。）“政府的這兩種功能可以分別稱作政治與行政?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第10頁。）懷特(LeonardD.White)認為“行政是完成或實現(xiàn)一個權力機關所宣布的政策而采取的一切運作，即對其部屬所采取的指揮、協(xié)調和控制活動。”（注：L.D.懷特：行政學導論，麥格羅希爾圖書公司1947年版，第1頁。）古利克(L.Gulick)從工作著眼，認為“行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算七種職能?！保ㄗⅲ篖.Gulicd&amL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）費富納(JohnM.Phiffner)認為“行政就是一些人為完成政府任務所作的協(xié)調努力”，“是集體努力與合作的藝術。”（注：J.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務?！保ㄗⅲ篧.魏勞畢：行政學原理，約翰霍普金斯出版社1927年版，第1頁。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、湯普森(WietrA.Thomom)則定義為“達到共同目的時合作的集體行動?！保ㄗⅲ篐.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.湯普森：行政學，艾爾弗雷德克諾夫聯(lián)合公司1950年版，第1頁。）以上觀點，看似相去甚遠，其實不過是著眼點不同而已，歸納起來不外乎以下幾種類型：第一、依照制衡原理，著重從資本主義國家組織分工關系上來確立行政的內(nèi)涵，認為只有政府行政部門所管轄的事務才是行政。有學者認為，這一觀點在說明政治體系的不同構成部分方面有一定的價值，但用來概括一定社會的行政現(xiàn)象則是失之偏頗的。（注：王滬寧、竺乾威主編：行政學導論，上海三聯(lián)書店1988年版，第2頁。）其原因在于：其一，行政活動的日益復雜使立法權與行政權日益交融，難以清晰劃分。按照“三權分立”的理論，資本主義國家的權力體系一般分為立法、司法和行政三部分，分別由立法機關、司法機關和行政機關掌握，這三種權力或者機關，各自獨立，相互制約，發(fā)揮不同的職能，這在資產(chǎn)階級政權初建時期表現(xiàn)得較為典型。但是隨著科學技術的發(fā)展，大量專業(yè)性和技術性立法已不是作為政黨成員的議員組成的國會所能獨自勝任的。為了適應這一發(fā)展變化，各國國會不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授與行政機關部分立法權，這樣就在一定程度上打破了立法與行政的嚴格界限。其二，行政案件的裁決與處理使行政權與司法權密不可分。在大陸法系的法國和德國先是建立了各級行政法院，隨后又在英美法系的英國和美國出現(xiàn)了大量的行政審判庭，而原蘇聯(lián)則一直由行政機關負責處理行政訴訟。我國也不是完全把行政救濟權交與司法機關，而是由行政機關復議、人民法院審理和國家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)構成的。這都表明行政權與司法權具有某種程度上的不可分離的關系。其三，立法、司法機關也存在著大量的帶有行政特點的活動。行政管理具有普遍性和廣泛性，遍布于國家政治和社會生活的各個方面。以人事行政和財務管理為例，這兩項活動是行政管理的基本內(nèi)容之一，但同時也是立法、司法機關管理中不可缺少的組成部分，任何機關都是在人財物的約束下開展活動的。第二，從政治與行政分離的角度來確立行政的內(nèi)涵，認為行政是國家意志的執(zhí)行。這一觀點的代表人物是古德諾。我國臺灣也有一部分學者持這種觀點，并概括為“國家意志執(zhí)行說”、“目的實現(xiàn)說”或“積極目的說”等，認為行政起著執(zhí)行國家意志，積極實現(xiàn)國家政治目的的作用。這種把政治與行政分離的觀點“是作為脫離國家理論的一種實踐而提出的?！保ㄗⅲ簠⒁娝_姆哈伯爾：效率和社會進步：進步時代的科學管理，芝加哥大學出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導論，圣馬丁出版公司1990年版。轉引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學出版社1997年版，第25頁。）創(chuàng)立者“只相信科學，不相信政治哲學”，“要求公共行政官員應成為技術專家完成當選官員交付的任務，最有效地實施公共政策。”（注：參見薩姆哈伯爾：效率和社會進步：進步時代的科學管理，芝加哥大學出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導論，圣馬丁出版公司1990年版。轉引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學出版社1997年版，第25頁。）其實這一觀點是不符合現(xiàn)今國家政治生活狀況的。行政活動的全過程可以表明，一定社會的行政雖從屬于一定社會的政治，服務于政治，但它并不是消極地、完全被動地服從。行政本身就是構成政治的一個重要條件，它要求在執(zhí)行政治任務的過程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家意志的體現(xiàn)，因此有人稱之為“行政中的政治”。同時在政治活動中，任何體現(xiàn)國家意志的政治決策，也都要經(jīng)過一系列信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié)。可以說，沒有科學的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有賴于優(yōu)化的行政。第三、從管理功能的角度來確立行政的內(nèi)涵，認為協(xié)調眾人努力達到一定目標的一切管理活動都是行政。其代表人物是費富納以及西蒙、史密斯堡、湯姆森、懷特、古利克等。他們所說的“從工作著眼”、“一些人”、“集體行動”不僅包括立法、司法、行政機關，而且還包括企業(yè)、事業(yè)單位以及一些群眾組織。在這些人看來，只要是協(xié)調眾人努力達到一定目標的一切管理活動都是行政。這種觀點顯然混淆了公共管理、工商管理和其它社會管理的界限，失去了科學分類的意義。因為，它脫離了行政管理學研究的特殊客體，無法準確地反映行政管理學研究的對象，無法準確地把握國家管理研究的主要矛盾，更無法有效地探討國家行政管理活動規(guī)律。同時，由于它完全撇開了行政活動中的政治因素，因而也就無法正確地認識和分析當今公共行政管理之現(xiàn)實。二、我國學者的主要分歧同西方國家一樣，我國行政學者對行政概念的理解和定義也是繁紛復雜，各執(zhí)一端?？v觀近二十年來我國學者的大量專著、教材，比較有代表性的觀點主要有以下幾種：夏書章認為，“行政是行使國家權力的管理，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政?！薄皯獙⒁孕惺箛覚嗔氖聡夜芾淼幕顒臃Q為行政”。（注：夏書章：行政管理學，山西人民出版社1985年版，第5頁。）周世認為，“所謂行政，就是國家行政部門為實現(xiàn)代表統(tǒng)治階級意志的國家目的和任務，而對所屬的國家職能和國家事務的組織管理活動的總體?！保ㄗⅲ褐苁溃盒姓芾韺W通論，勞動人事出版社1989年版，第4頁。）黃達強也主張行政是“國家政務的管理活動”（注：黃達強、劉怡昌：行政學，中國人民大學出版社1988年版，第3頁。），認為這里的管理是嚴格的政務管理，它不包括企事業(yè)的管理，也不包括國家立法機關的管理和國家司法機關的管理。李方則認為行政“有廣義的狹義之分，狹義的僅指政府行政部門的管理工作，廣義兼指國家立法、行政、司法部門乃至其附屬單位的管理工作。企事業(yè)單位的某些管理工作也叫做行政管理，社會主義國家的黨、團、工會、婦聯(lián)等大型組織的管理工作也應該是行政部門和學術界所關心的對象。”（注：李方：行政管理學綱要，中國勞動出版社1989年版，第9頁。）同樣，王滬寧在行政學導論中，對行政也作了廣義與狹義的區(qū)分，認為行政“是與政府活動有直接關聯(lián)的一種活動，是圍繞執(zhí)行社會公共權威而展開的活動和關系，特別是與實現(xiàn)政治目的、制訂計劃和推動具體過程相關的各項活動”。這是狹義的含義，“即將行政限于政府的行政活動”。（注：王滬寧、竺乾威：行政學導論，上海三聯(lián)書店1988年版，第3頁。）行政還有廣義的一面，“廣義行政的意義是，一定機構或部門為達到一個特定的政策目標（一般是非贏利性的目標）而展開的各項管理活動。這種活動廣泛存在于社會的許多部門、機構、單位、團體之中，其基本特性與宏觀行政相似，因為宏觀行政本身是由眾多的微觀行政構成的?！保ㄗⅲ和鯗麑?、竺乾威：行政學導論，上海三聯(lián)書店1988年版，第4、5頁。）唐代望的定義更為寬泛，認為“社會主義國家的行政管理是管理整個社會的，不僅包括國家行政機關的管理，而且包括立法、司法以及事業(yè)單位的行政管理。”（注：唐代望：現(xiàn)代行政管理學教程，湖南科學技術出版社1988年版，第3頁。）以上觀點，可以作如下分類：其一，以周世和黃達強為代表的狹義政府管理理論。他們認為行政就是政府及其組織部門對國家政務和事務所進行的管理活動。在這里管理的主體是國家行政機關，而不是立法機關和司法機關，更不是個別人或社會組織。因而立法、司法機關，企事業(yè)單位以及社會團體的活動都不算行政。從這個意義上說，行政學就是政府學。王滬寧關于行政的狹義表述也屬于狹義政府管理理論的范疇。其二，以夏書章為代表的廣義政府管理理論。他們認為，行政是國家機關的管理活動，國家機關以外的企業(yè)、事業(yè)單位屬經(jīng)濟、經(jīng)營管理范圍，不應當把它們列入行政的范疇。在我國，國家機關的管理既指行政機關的管理活動，又包括立法和司法機關的管理活動。此類觀點可稱作廣義的政府管理理論。其三，以李方和唐代望為代表的最廣義的行政管理理論。他們認為我國的行政管理既包括立法機關、司法機關、行政機關的管理活動，也包括事業(yè)單位的管理活動。此外，李方還強調指出屬于國家政治體系中的黨的機關、群眾團體、國有企業(yè)單位的管理活動也應屬于行政的范疇。盡管他在行政管理學綱要中對行政作了廣義和狹義的區(qū)分，但書中的論述和使用都是以廣義概念為主的。王滬寧的以非贏利性政策目標為標準的廣義概念也與此觀點有相近或相通之處?？梢钥闯?，行政概念的分歧主要集中于管理主體的確立和幅度范圍的劃分上，如行政的邊界在哪里，立法機關、司法機關、企事業(yè)單位以及社會團體的管理活動能否劃入行政的范疇，能否超越國體和政體、超越時間和空間找出一個為人們所普遍接受的行政概念等等，一直沒有權威性的解釋和令更多學者認可的答案。形成這一局面的原因，人們也作了多方面的研究。一種觀點認為，行政定義之所以難以確立主要在于與行政有關的、在數(shù)量和范圍方面日益增多的各項活動變化多端，錯綜復雜，使得任何高級的歸類方法都無法把它們?nèi)诤线M去。因此，想用十分具體的細節(jié)描述來限制行政的范圍、確認行政的內(nèi)涵，很可能是一種無效勞動。正如美國學者德懷特沃爾多(DwightWaldo)所言，“公共行政學中所有用一句話或一段話的定義的直接結果，是精神麻痹遠勝過啟蒙和激勵。”（注：菲利克斯A尼格羅等：公共行政學簡明教程，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁。）另一種觀點認為，行政是發(fā)展的行政，其概念的內(nèi)涵和外延要受到政治體制和經(jīng)濟體制的影響，黨政不分與政企政事分開的體制，其概念的確立就不可能一致?？梢哉f，體制上的復雜性和不穩(wěn)定性必然導致行政概念的不確定。還有一種觀點認為，行政研究是一種高度綜合的折衷性課題，它只是一個問題的焦點而不是一種科學，是一個興趣的領域而不是科學的領域。因此，行政的定義不可能確立，也不要去確立。概念理解上的莫衷一是，無論對行政活動的開展，還是學科體系的建立、規(guī)律的研究總結都是極其不利的，因此有必要對其進行科學的理解與界定。三、筆者的幾點認識與思考首先，“行政”概念不論是國內(nèi)還是國外都是不斷發(fā)展變化的。這種發(fā)展變化，既受社會生產(chǎn)力發(fā)展的影響，更受各種社會科學以及自然科學的影響。在美國，行政一詞最早屬于政治學的范疇，只是因為受到民主主義的激蕩或受“制衡原理”學說的影響，或囿于立法、司法、行政“三權分立”的傳統(tǒng)，才出現(xiàn)了行政是除立法、司法以外的國家事務的管理活動的理論。到20年代，泰羅、法約爾等人的科學管理理論和原則逐步引入行政管理學領域，這時從管理功能和管理特點的角度來認識行政的觀點便應運而生。在我國，孫中山在辛亥革命時期建立了行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院分立制度，這同新中國成立后所建立的“議行合一”的政治體制完全不同。基于這一點，對行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我們在確立行政概念時，既要立足于特定的政治和社會環(huán)境，又要根據(jù)不同歷史時期的需要，適應不斷發(fā)展變化的政治體制的需要；既不能一成不變，又不能強求劃一，這樣才有可能使概念的內(nèi)涵和外延具有更強的適應性和科學性。其次，行政是國家的管理活動，因而具有階級屬性，世界上不存在超階級的國家觀和行政觀。第一，我們所說的公共行政是國家意志的貫徹執(zhí)行，是國家的行政，因而它不同于私人的、個別人的管理。馬克思在評“普魯士人”的“普魯士國王和社會改革”一文中明確指出，“要清除在行政機關任務、它的善良意愿和它所能采取的手段、辦法之間的矛盾，國家就必須消滅自己，因為國家本身就是以這個矛盾為基礎的。國家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的?！薄澳睦镉辛耸忻裆詈褪忻窕顒?，行政機關的權力就要在哪里告終”，行政機關的活動只不過是“形式上的消極活動”。在此基礎上，他得出“行政是國家的組織活動”（注：馬克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第479頁，第480頁。）這樣一個基本結論。這個結論，應當成為我們區(qū)別個人和經(jīng)濟組織非政治、純技術社會活動的重要依據(jù)。第二，行政是國家的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級按照本階級的利益和意志對國家事務進行管理的活動。它既然不能脫離國家而獨立存在，就必然具有階級的屬性。這是因為，行政管理是整個國家活動的一部分，是社會上層建筑的一種功能，它的性質必然與整個國家政權的性質相一致，歸根到底又必然取決于它為之服務的經(jīng)濟基礎的性質。如果不把國家的階級實質與行政聯(lián)系起來，或否認行政階級屬性抽象地談論行政，就不能真正認清行政的本質，我們的研究工作就有可能會走入迷途。再次，必須注意行政與管理的區(qū)別與聯(lián)系?！肮堋笔侵魇?，“理”是治事。管理就是對人和事的主持和治理，延伸其義，凡是對人、財、物、事的決策、組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督等職能活動都叫管理。從縱向來看，管理的歷史要比行政長得多，可以說自從有了人類的群體活動，就有了管理活動。在原始社會，人們聚集起來從事生產(chǎn)，組織分配，同自然界作斗爭，都離不開管理活動。但是這時的管理只有社會屬性，不具備階級屬性，還不包含行政的本質內(nèi)容，只有出現(xiàn)了剝削，產(chǎn)生了階級，誕生了國家，才有了政治性的管理行政。從橫向上來看，管理的外延更寬，它貫穿于社會生活領域的各個方面，凡人跡所至之處，有人群活動和有“共同勞動”的地方，就有管理活動的存在?？梢?，行政只是整個管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是眾多管理門類中的一個重要門類。盡管我們認為行政是一種管理活動，而且管理主義理論在目前正大行其道，即便如此也不能把所有的管理都視為行政。在這一點上，我不同意管理功能論的觀點，也不贊成“行政”是高層次的管理、管理是低層次的執(zhí)行活動的理論。第四，必須關注社會主義國家職能的特點和范圍。社會主義國家行政管理的經(jīng)濟基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，它在組織和領導社會經(jīng)濟生活方面的作用超過了以往任何一種類型的國家，其行政活動既包括行政機關自身的管理，也包括國家通過行政機關對政治、經(jīng)濟、文化、教育和其它社會生活各個方面事務的管理。同時，社會主義國家的行政管理是按照“議行合一”和民主集中制的原則建立起來的。它與權力機關之間有著不可分割的聯(lián)系。因此，除國家行政機關的管理毫無疑義地屬于行政范疇外，其它國家機關也的確存在著大量的行政管理活動。如人大常委會接受、審查、處理提案；組織討論、通過、發(fā)布各種法令等，就是立法行政的責任。受理案件、傳訊、審理案件就是司法行政的責任，等等。我國事業(yè)單位是在國家行政機關的領導下執(zhí)行和完成國家交辦的各項任務，組織和指揮本單位的業(yè)務活動，管理日常行政事務的職能機構。它們雖然不是行政機關，也不是行政機關的派出機關，但是，它們?yōu)榱送瓿蓢倚姓C關交辦的任務，依據(jù)法律的規(guī)定在本單位內(nèi)部行使行政管理權力，可以采取必要的行政措施，其活動具有一定的獨立性和自主性。此外，各級黨委是政府在政治上的領導機關，且在人事上直接管理一部分干部；工會、共青團、婦聯(lián)等大型社會團體，都是靠政府財政經(jīng)費維持的，它們積極配合各級政府，做好各項組織、協(xié)調和發(fā)動工作，等等。這些活動的存在都是不爭的事實，對其不同的定位，便是得出不同“行政”結論的根本原因。筆者認為，這些機關、團體的活動盡管帶有一定的行政色彩，并使人們難以有效地加以區(qū)分，但是筆者認為，它們僅僅是具有行政的某些特點，并不是有行政的基本性質，而且隨著我國政治和行政體制改革的不斷深化和逐步完善，這些機關團體的“行政”功能將會逐步淡化減弱，直至消失。最后，必須注意行政活動與企業(yè)經(jīng)營管理活動的區(qū)別。企業(yè)的經(jīng)營管理活動是不同于行政活動的一種特殊領域，把他們納入行政范圍我們認為是不適當?shù)摹Ｔ缭?979年美國學者鄧浩普在政府管理部門與私營企業(yè)的印象比較一文中，從時間觀點、任期、績效評估、人事限制、利益平衡與績效、工作方法、傳播媒體的作用、輿論影響和命令指揮、立法和司法影響、最基本要求等10個方面（注：參見格雷厄姆T奧爾森：公共行政研究討論會會議記錄，1979年11月，第3035頁。）對行政活動與企業(yè)管理的差異作了詳盡的對比分析，指出guo家行政是一種以強制力為后盾的管理，具有較高的權威性，一切行政活動均由法律作保證，機關之間有嚴格的層級性；而企業(yè)管理是生產(chǎn)資料的所有者或經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)濟活動進行的管理，帶有明顯的營利性。企業(yè)之間是經(jīng)濟利益的關系，是一種商品交換的關系。盡管西方以企業(yè)家精神重理政府的管理主義理論正大行其道，且大有不可逆轉之勢，但是必須明確，它們之間只是工具意義上的相似，絕非本質意義上的相同。以上分析倘若不謬，則可將行政姑且定義為國家行政機關為實現(xiàn)國家目標和統(tǒng)治階級利益，依照法律管理國家政務和社會事務的執(zhí)行性活動。在這里，行政的主體是國家行政機關，客體是國家政務和社會事務，目的是實現(xiàn)國家目標和統(tǒng)治階級利益，依據(jù)是法律規(guī)范，性質是執(zhí)行性活動。 走出困惑：關于行政概念的再思與再認行政學雖然走過了近一個世紀的歷程，然而迄今還沒有哪位學者為行政學基本概念確立一個簡單明了的、能為大多數(shù)理論工作者和管理者所接受或認同的定義。有人說，“世界上有多少個行政學家就有多少個行政概念”。此話盡管有言過其實之嫌，但也的確在一定程度上揭示了這一概念的復雜性，以及人們認識上的嚴重分歧。幾年前，我曾為此作過一些膚淺的討論。隨著時代的變遷和學科理論的不斷深化，對這一問題作出進一步的思考與認識，我認為是很有必要的。一、西方學者的主要爭議國外行政學界關于行政概念的分歧，在他們所下的定義中表現(xiàn)得頗為清楚。威爾遜(W.Wilson)認為，“行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是行動中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马椃矫娴膰一顒?，而行政是政府在個別、細致而且?guī)Ъ夹g方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動。”（注：伍德羅威爾遜：行政學之研究，載美國政治科學季刊1887年6月第2期。）古德諾(FrankJ.Goodnow)認為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。”（注：F.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12頁。）“政府的這兩種功能可以分別稱作政治與行政?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第10頁。）懷特(LeonardD.White)認為“行政是完成或實現(xiàn)一個權力機關所宣布的政策而采取的一切運作，即對其部屬所采取的指揮、協(xié)調和控制活動。”（注：L.D.懷特：行政學導論，麥格羅希爾圖書公司1947年版，第1頁。）古利克(L.Gulick)從工作著眼，認為“行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算七種職能?！保ㄗⅲ篖.Gulicd&amL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）費富納(JohnM.Phiffner)認為“行政就是一些人為完成政府任務所作的協(xié)調努力”，“是集體努力與合作的藝術?！保ㄗⅲ篔.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務?！保ㄗⅲ篧.魏勞畢：行政學原理，約翰霍普金斯出版社1927年版，第1頁。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、湯普森(WietrA.Thomom)則定義為“達到共同目的時合作的集體行動?！保ㄗⅲ篐.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.湯普森：行政學，艾爾弗雷德克諾夫聯(lián)合公司1950年版，第1頁。）以上觀點，看似相去甚遠，其實不過是著眼點不同而已，歸納起來不外乎以下幾種類型：第一、依照制衡原理，著重從資本主義國家組織分工關系上來確立行政的內(nèi)涵，認為只有政府行政部門所管轄的事務才是行政。有學者認為，這一觀點在說明政治體系的不同構成部分方面有一定的價值，但用來概括一定社會的行政現(xiàn)象則是失之偏頗的。（注：王滬寧、竺乾威主編：行政學導論，上海三聯(lián)書店1988年版，第2頁。）其原因在于：其一，行政活動的日益復雜使立法權與行政權日益交融，難以清晰劃分。按照“三權分立”的理論，資本主義國家的權力體系一般分為立法、司法和行政三部分，分別由立法機關、司法機關和行政機關掌握，這三種權力或者機關，各自獨立，相互制約，發(fā)揮不同的職能，這在資產(chǎn)階級政權初建時期表現(xiàn)得較為典型。但是隨著科學技術的發(fā)展，大量專業(yè)性和技術性立法已不是作為政黨成員的議員組成的國會所能獨自勝任的。為了適應這一發(fā)展變化，各國國會不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授與行政機關部分立法權，這樣就在一定程度上打破了立法與行政的嚴格界限。其二，行政案件的裁決與處理使行政權與司法權密不可分。在大陸法系的法國和德國先是建立了各級行政法院，隨后又在英美法系的英國和美國出現(xiàn)了大量的行政審判庭，而原蘇聯(lián)則一直由行政機關負責處理行政訴訟。我國也不是完全把行政救濟權交與司法機關，而是由行政機關復議、人民法院審理和國家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)構成的。這都表明行政權與司法權具有某種程度上的不可分離的關系。其三，立法、司法機關也存在著大量的帶有行政特點的活動。行政管理具有普遍性和廣泛性，遍布于國家政治和社會生活的各個方面。以人事行政和財務管理為例，這兩項活動是行政管理的基本內(nèi)容之一，但同時也是立法、司法機關管理中不可缺少的組成部分，任何機關都是在人財物的約束下開展活動的。第二，從政治與行政分離的角度來確立行政的內(nèi)涵，認為行政是國家意志的執(zhí)行。這一觀點的代表人物是古德諾。我國臺灣也有一部分學者持這種觀點，并概括為“國家意志執(zhí)行說”、“目的實現(xiàn)說”或“積極目的說”等，認為行政起著執(zhí)行國家意志，積極實現(xiàn)國家政治目的的作用。這種把政治與行政分離的觀點“是作為脫離國家理論的一種實踐而提出的?！保ㄗⅲ簠⒁娝_姆哈伯爾：效率和社會進步：進步時代的科學管理，芝加哥大學出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導論，圣馬丁出版公司1990年版。轉引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學出版社1997年版，第25頁。）創(chuàng)立者“只相信科學，不相信政治哲學”，“要求公共行政官員應成為技術專家完成當選官員交付的任務，最有效地實施公共政策?！保ㄗⅲ簠⒁娝_姆哈伯爾：效率和社會進步：進步時代的科學管理，芝加哥大學出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導論，圣馬丁出版公司1990年版。轉引自理查德賓厄姆等著美國地方政府的管理：實踐中的公共行政，北京大學出版社1997年版，第25頁。）其實這一觀點是不符合現(xiàn)今國家政治生活狀況的。行政活動的全過程可以表明，一定社會的行政雖從屬于一定社會的政治，服務于政治，但它并不是消極地、完全被動地服從。行政本身就是構成政治的一個重要條件，它要求在執(zhí)行政治任務的過程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家意志的體現(xiàn)，因此有人稱之為“行政中的政治”。同時在政治活動中，任何體現(xiàn)國家意志的政治決策，也都要經(jīng)過一系列信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié)?？梢哉f，沒有科學的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有賴于優(yōu)化的行政。第三、從管理功能的角度來確立行政的內(nèi)涵，認為協(xié)調眾人努力達到一定目標的一切管理活動都是行政。其代表人物是費富納以及西蒙、史密斯堡、湯姆森、懷特、古利克等。他們所說的“從工作著眼”、“一些人”、“集體行動”不僅包括立法、司法、行政機關，而且還包括企業(yè)、事業(yè)單位以及一些群眾組織。在這些人看來，只要是協(xié)調眾人努力達到一定目標的一切管理活動都是行政。這種觀點顯然混淆了公共管理、工商管理和其它社會管理的界限，失去了科學分類的意義。因為，它脫離了行政管理學研究的特殊客體，無法準確地反映行政管理學研究的對象，無法準確地把握國家管理研究的主要矛盾，更無法有效地探討國家行政管理活動規(guī)律。同時，由于它完全撇開了行政活動中的政治因素，因而也就無法正確地認識和分析當今公共行政管理之現(xiàn)實。二、我國學者的主要分歧同西方國家一樣，我國行政學者對行政概念的理解和定義也是繁紛復雜，各執(zhí)一端?？v觀近二十年來我國學者的大量專著、教材，比較有代表性的觀點主要有以下幾種：夏書章認為，“行政是行使國家權力的管理，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。”“應將以行使國家權力從事國家管理的活動稱為行政”。（注：夏書章：行政管理學，山西人民出版社1985年版，第5頁。）周世認為，“所謂行政，就是國家行政部門為實現(xiàn)代表統(tǒng)治階級意志的國家目的和任務，而對所屬的國家職能和國家事務的組織管理活動的總體。”（注：周世：行政管理學通論，勞動人事出版社1989年版，第4頁。）黃達強也主張行政是“國家政務的管理活動”（注：黃達強、劉怡昌：行政學，中國人民大學出版社1988年版，第3頁。），認為這里的管理是嚴格的政務管理，它不包括企事業(yè)的管理，也不包括國家立法機關的管理和國家司法機關的管理。李方則認為行政“有廣義的狹義之分，狹義的僅指政府行政部門的管理工作，廣義兼指國家立法、行政、司法部門乃至其附屬單位的管理工作。企事業(yè)單位的某些管理工作也叫做行政管理，社會主義國家的黨、團、工會、婦聯(lián)等大型組織的管理工作也應該是行政部門和學術界所關心的對象?！保ㄗⅲ豪罘剑盒姓芾韺W綱要，中國勞動出版社1989年版，第9頁。）同樣，王滬寧在行政學導論中，對行政也作了廣義與狹義的區(qū)分，認為行政“是與政府活動有直接關聯(lián)的一種活動，是圍繞執(zhí)行社會公共權威而展開的活動和關系，特別是與實現(xiàn)政治目的、制訂計劃和推動具體過程相關的各項活動”。這是狹義的含義，“即將行政限于政府的行政活動”。（注：王滬寧、竺乾威：行政學導論，上海三聯(lián)書店1988年版，第3頁。）行政還有廣義的一面，“廣義行政的意義是，一定機構或部門為達到一個特定的政策目標（一般是非贏利性的目標）而展開的各項管理活動。這種活動廣泛存在于社會的許多部門、機構、單位、團體之中，其基本特性與宏觀行政相似，因為宏觀行政本身是由眾多的微觀行政構成的?！保ㄗⅲ和鯗麑?、竺乾威：行政學導論，上海三聯(lián)書店1988年版，第4、5頁。）唐代望的定義更為寬泛，認為“社會主義國家的行政管理是管理整個社會的，不僅包括國家行政機關的管理，而且包括立法、司法以及事業(yè)單位的行政管理?！保ㄗⅲ禾拼含F(xiàn)代行政管理學教程，湖南科學技術出版社1988年版，第3頁。）以上觀點，可以作如下分類：其一，以周世和黃達強為代表的狹義政府管理理論。他們認為行政就是政府及其組織部門對國家政務和事務所進行的管理活動。在這里管理的主體是國家行政機關，而不是立法機關和司法機關，更不是個別人或社會組織。因而立法、司法機關，企事業(yè)單位以及社會團體的活動都不算行政。從這個意義上說，行政學就是政府學。王滬寧關于行政的狹義表述也屬于狹義政府管理理論的范疇。其二，以夏書章為代表的廣義政府管理理論。他們認為，行政是國家機關的管理活動，國家機關以外的企業(yè)、事業(yè)單位屬經(jīng)濟、經(jīng)營管理范圍，不應當把它們列入行政的范疇。在我國，國家機關的管理既指行政機關的管理活動，又包括立法和司法機關的管理活動。此類觀點可稱作廣義的政府管理理論。其三，以李方和唐代望為代表的最廣義的行政管理理論。他們認為我國的行政管理既包括立法機關、司法機關、行政機關的管理活動，也包括事業(yè)單位的管理活動。此外，李方還強調指出屬于國家政治體系中的黨的機關、群眾團體、國有企業(yè)單位的管理活動也應屬于行政的范疇。盡管他在行政管理學綱要中對行政作了廣義和狹義的區(qū)分，但書中的論述和使用都是以廣義概念為主的。王滬寧的以非贏利性政策目標為標準的廣義概念也與此觀點有相近或相通之處?？梢钥闯觯姓拍畹姆制缰饕杏诠芾碇黧w的確立和幅度范圍的劃分上，如行政的邊界在哪里，立法機關、司法機關、企事業(yè)單位以及社會團體的管理活動能否劃入行政的范疇，能否超越國體和政體、超越時間和空間找出一個為人們所普遍接受的行政概念等等，一直沒有權威性的解釋和令更多學者認可的答案。形成這一局面的原因，人們也作了多方面的研究。一種觀點認為，行政定義之所以難以確立主要在于與行政有關的、在數(shù)量和范圍方面日益增多的各項活動變化多端，錯綜復雜，使得任何高級的歸類方法都無法把它們?nèi)诤线M去。因此，想用十分具體的細節(jié)描述來限制行政的范圍、確認行政的內(nèi)涵，很可能是一種無效勞動。正如美國學者德懷特沃爾多(DwightWaldo)所言，“公共行政學中所有用一句話或一段話的定義的直接結果，是精神麻痹遠勝過啟蒙和激勵?！保ㄗⅲ悍评怂笰尼格羅等：公共行政學簡明教程，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁。）另一種觀點認為，行政是發(fā)展的行政，其概念的內(nèi)涵和外延要受到政治體制和經(jīng)濟體制的影響，黨政不分與政企政事分開的體制，其概念的確立就不可能一致?？梢哉f，體制上的復雜性和不穩(wěn)定性必然導致行政概念的不確定。還有一種觀點認為，行政研究是一種高度綜合的折衷性課題，它只是一個問題的焦點而不是一種科學，是一個興趣的領域而不是科學的領域。因此，行政的定義不可能確立，也不要去確立。概念理解上的莫衷一是，無論對行政活動的開展，還是學科體系的建立、規(guī)律的研究總結都是極其不利的，因此有必要對其進行科學的理解與界定。三、筆者的幾點認識與思考首先，“行政”概念不論是國內(nèi)還是國外都是不斷發(fā)展變化的。這種發(fā)展變化，既受社會生產(chǎn)力發(fā)展的影響，更受各種社會科學以及自然科學的影響。在美國，行政一詞最早屬于政治學的范疇，只是因為受到民主主義的激蕩或受“制衡原理”學說的影響，或囿于立法、司法、行政“三權分立”的傳統(tǒng)，才出現(xiàn)了行政是除立法、司法以外的國家事務的管理活動的理論。到20年代，泰羅、法約爾等人的科學管理理論和原則逐步引入行政管理學領域，這時從管理功能和管理特點的角度來認識行政的觀點便應運而生。在我國，孫中山在辛亥革命時期建立了行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院分立制度，這同新中國成立后所建立的“議行合一”的政治體制完全不同?；谶@一點，對行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我們在確立行政概念時，既要立足于特定的政治和社會環(huán)境，又要根據(jù)不同歷史時期的需要，適應不斷發(fā)展變化的政治體制的需要；既不能一成不變，又不能強求劃一，這樣才有可能使概念的內(nèi)涵和外延具有更強的適應性和科學性。其次，行政是國家的管理活動，因而具有階級屬性，世界上不存在超階級的國家觀和行政觀。第一，我們所說的公共行政是國家意志的貫徹執(zhí)行，是國家的行政，因而它不同于私人的、個別人的管理。馬克思在評“普魯士人”的“普魯士國王和社會改革”一文中明確指出，“要清除在行政機關任務、它的善良意愿和它所能采取的手段、辦法之間的矛盾，國家就必須消滅自己，因為國家本身就是以這個矛盾為基礎的。國家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的?！薄澳睦镉辛耸忻裆詈褪忻窕顒?，行政機關的權力就要在哪里告終”，行政機關的活動只不過是“形式上的消極活動”。在此基礎上，他得出“行政是國家的組織活動”（注：馬克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第479頁，第480頁。）這樣一個基本結論。這個結論，應當成為我們區(qū)別個人和經(jīng)濟組織非政治、純技術社會活動的重要依據(jù)。第二，行政是國家的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級按照本階級的利益和意志對國家事務進行管理的活動。它既然不能脫離國家而獨立存在，就必然具有階級的屬性。這是因為，行政管理是整個國家活動的一部分，是社會上層建筑的一種功能，它的性質必然與整個國家政權的性質相一致，歸根到底又必然取決于它為之服務的經(jīng)濟基礎的性質。如果不把國家的階級實質與行政聯(lián)系起來，或否認行政階級屬性抽象地談論行政，就不能真正認清行政的本質，我們的研究工作就有可能會走入迷途。再次，必須注意行政與管理的區(qū)別與聯(lián)系?！肮堋笔侵魇?，“理”是治事。管理就是對人和事的主持和治理，延伸其義，凡是對人、財、物、事的決策、組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督等職能活動都叫管理。從縱向來看，管理的歷史要比行政長得多，可以說自從有了人類的群體活動，就有了管理活動。在原始社會，人們聚集起來從事生產(chǎn)，組織分配