走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn).doc

走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn) 走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn)行政學(xué)雖然走過(guò)了近一個(gè)世紀(jì)的歷程，然而迄今還沒(méi)有哪位學(xué)者為行政學(xué)基本概念確立一個(gè)簡(jiǎn)單明了的、能為大多數(shù)理論工作者和管理者所接受或認(rèn)同的定義。有人說(shuō)，“世界上有多少個(gè)行政學(xué)家就有多少個(gè)行政概念”。此話盡管有言過(guò)其實(shí)之嫌，但也的確在一定程度上揭示了這一概念的復(fù)雜性，以及人們認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重分歧。幾年前，我曾為此作過(guò)一些膚淺的討論。隨著時(shí)代的變遷和學(xué)科理論的不斷深化，對(duì)這一問(wèn)題作出進(jìn)一步的思考與認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為是很有必要的。一、西方學(xué)者的主要爭(zhēng)議國(guó)外行政學(xué)界關(guān)于行政概念的分歧，在他們所下的定義中表現(xiàn)得頗為清楚。威爾遜(W.Wilson)認(rèn)為，“行政是一切國(guó)家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動(dòng)中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)。”（注：伍德羅威爾遜：行政學(xué)之研究，載美國(guó)政治科學(xué)季刊1887年6月第2期。）古德諾(FrankJ.Goodnow)認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12頁(yè)。）“政府的這兩種功能可以分別稱作政治與行政?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第10頁(yè)。）懷特(LeonardD.White)認(rèn)為“行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作，即對(duì)其部屬所采取的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)。”（注：L.D.懷特：行政學(xué)導(dǎo)論，麥格羅希爾圖書公司1947年版，第1頁(yè)。）古利克(L.Gulick)從工作著眼，認(rèn)為“行政就是POSDCORB，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算七種職能?！保ㄗⅲ篖.Gulicd&amL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）費(fèi)富納(JohnM.Phiffner)認(rèn)為“行政就是一些人為完成政府任務(wù)所作的協(xié)調(diào)努力”，“是集體努力與合作的藝術(shù)。”（注：J.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)?！保ㄗⅲ篧.魏勞畢：行政學(xué)原理，約翰霍普金斯出版社1927年版，第1頁(yè)。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、湯普森(WietrA.Thomom)則定義為“達(dá)到共同目的時(shí)合作的集體行動(dòng)?！保ㄗⅲ篐.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.湯普森：行政學(xué)，艾爾弗雷德克諾夫聯(lián)合公司1950年版，第1頁(yè)。）以上觀點(diǎn)，看似相去甚遠(yuǎn)，其實(shí)不過(guò)是著眼點(diǎn)不同而已，歸納起來(lái)不外乎以下幾種類型：第一、依照制衡原理，著重從資本主義國(guó)家組織分工關(guān)系上來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為只有政府行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。有學(xué)者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)在說(shuō)明政治體系的不同構(gòu)成部分方面有一定的價(jià)值，但用來(lái)概括一定社會(huì)的行政現(xiàn)象則是失之偏頗的。（注：王滬寧、竺乾威主編：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第2頁(yè)。）其原因在于：其一，行政活動(dòng)的日益復(fù)雜使立法權(quán)與行政權(quán)日益交融，難以清晰劃分。按照“三權(quán)分立”的理論，資本主義國(guó)家的權(quán)力體系一般分為立法、司法和行政三部分，分別由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)掌握，這三種權(quán)力或者機(jī)關(guān)，各自獨(dú)立，相互制約，發(fā)揮不同的職能，這在資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)初建時(shí)期表現(xiàn)得較為典型。但是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，大量專業(yè)性和技術(shù)性立法已不是作為政黨成員的議員組成的國(guó)會(huì)所能獨(dú)自勝任的。為了適應(yīng)這一發(fā)展變化，各國(guó)國(guó)會(huì)不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授與行政機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，這樣就在一定程度上打破了立法與行政的嚴(yán)格界限。其二，行政案件的裁決與處理使行政權(quán)與司法權(quán)密不可分。在大陸法系的法國(guó)和德國(guó)先是建立了各級(jí)行政法院，隨后又在英美法系的英國(guó)和美國(guó)出現(xiàn)了大量的行政審判庭，而原蘇聯(lián)則一直由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理行政訴訟。我國(guó)也不是完全把行政救濟(jì)權(quán)交與司法機(jī)關(guān)，而是由行政機(jī)關(guān)復(fù)議、人民法院審理和國(guó)家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)構(gòu)成的。這都表明行政權(quán)與司法權(quán)具有某種程度上的不可分離的關(guān)系。其三，立法、司法機(jī)關(guān)也存在著大量的帶有行政特點(diǎn)的活動(dòng)。行政管理具有普遍性和廣泛性，遍布于國(guó)家政治和社會(huì)生活的各個(gè)方面。以人事行政和財(cái)務(wù)管理為例，這兩項(xiàng)活動(dòng)是行政管理的基本內(nèi)容之一，但同時(shí)也是立法、司法機(jī)關(guān)管理中不可缺少的組成部分，任何機(jī)關(guān)都是在人財(cái)物的約束下開(kāi)展活動(dòng)的。第二，從政治與行政分離的角度來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。這一觀點(diǎn)的代表人物是古德諾。我國(guó)臺(tái)灣也有一部分學(xué)者持這種觀點(diǎn)，并概括為“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”或“積極目的說(shuō)”等，認(rèn)為行政起著執(zhí)行國(guó)家意志，積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治目的的作用。這種把政治與行政分離的觀點(diǎn)“是作為脫離國(guó)家理論的一種實(shí)踐而提出的?！保ㄗⅲ簠⒁?jiàn)薩姆哈伯爾：效率和社會(huì)進(jìn)步：進(jìn)步時(shí)代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁(yè)。）創(chuàng)立者“只相信科學(xué)，不相信政治哲學(xué)”，“要求公共行政官員應(yīng)成為技術(shù)專家完成當(dāng)選官員交付的任務(wù)，最有效地實(shí)施公共政策?！保ㄗⅲ簠⒁?jiàn)薩姆哈伯爾：效率和社會(huì)進(jìn)步：進(jìn)步時(shí)代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁(yè)。）其實(shí)這一觀點(diǎn)是不符合現(xiàn)今國(guó)家政治生活狀況的。行政活動(dòng)的全過(guò)程可以表明，一定社會(huì)的行政雖從屬于一定社會(huì)的政治，服務(wù)于政治，但它并不是消極地、完全被動(dòng)地服從。行政本身就是構(gòu)成政治的一個(gè)重要條件，它要求在執(zhí)行政治任務(wù)的過(guò)程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國(guó)家意志的體現(xiàn)，因此有人稱之為“行政中的政治”。同時(shí)在政治活動(dòng)中，任何體現(xiàn)國(guó)家意志的政治決策，也都要經(jīng)過(guò)一系列信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有科學(xué)的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有賴于優(yōu)化的行政。第三、從管理功能的角度來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動(dòng)都是行政。其代表人物是費(fèi)富納以及西蒙、史密斯堡、湯姆森、懷特、古利克等。他們所說(shuō)的“從工作著眼”、“一些人”、“集體行動(dòng)”不僅包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)，而且還包括企業(yè)、事業(yè)單位以及一些群眾組織。在這些人看來(lái)，只要是協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動(dòng)都是行政。這種觀點(diǎn)顯然混淆了公共管理、工商管理和其它社會(huì)管理的界限，失去了科學(xué)分類的意義。因?yàn)?，它脫離了行政管理學(xué)研究的特殊客體，無(wú)法準(zhǔn)確地反映行政管理學(xué)研究的對(duì)象，無(wú)法準(zhǔn)確地把握國(guó)家管理研究的主要矛盾，更無(wú)法有效地探討國(guó)家行政管理活動(dòng)規(guī)律。同時(shí)，由于它完全撇開(kāi)了行政活動(dòng)中的政治因素，因而也就無(wú)法正確地認(rèn)識(shí)和分析當(dāng)今公共行政管理之現(xiàn)實(shí)。二、我國(guó)學(xué)者的主要分歧同西方國(guó)家一樣，我國(guó)行政學(xué)者對(duì)行政概念的理解和定義也是繁紛復(fù)雜，各執(zhí)一端?？v觀近二十年來(lái)我國(guó)學(xué)者的大量專著、教材，比較有代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：夏書章認(rèn)為，“行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政。”“應(yīng)將以行使國(guó)家權(quán)力從事國(guó)家管理的活動(dòng)稱為行政”。（注：夏書章：行政管理學(xué)，山西人民出版社1985年版，第5頁(yè)。）周世認(rèn)為，“所謂行政，就是國(guó)家行政部門為實(shí)現(xiàn)代表統(tǒng)治階級(jí)意志的國(guó)家目的和任務(wù)，而對(duì)所屬的國(guó)家職能和國(guó)家事務(wù)的組織管理活動(dòng)的總體。”（注：周世：行政管理學(xué)通論，勞動(dòng)人事出版社1989年版，第4頁(yè)。）黃達(dá)強(qiáng)也主張行政是“國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)”（注：黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌：行政學(xué)，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁(yè)。），認(rèn)為這里的管理是嚴(yán)格的政務(wù)管理，它不包括企事業(yè)的管理，也不包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)的管理和國(guó)家司法機(jī)關(guān)的管理。李方則認(rèn)為行政“有廣義的狹義之分，狹義的僅指政府行政部門的管理工作，廣義兼指國(guó)家立法、行政、司法部門乃至其附屬單位的管理工作。企事業(yè)單位的某些管理工作也叫做行政管理，社會(huì)主義國(guó)家的黨、團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等大型組織的管理工作也應(yīng)該是行政部門和學(xué)術(shù)界所關(guān)心的對(duì)象?！保ㄗⅲ豪罘剑盒姓芾韺W(xué)綱要，中國(guó)勞動(dòng)出版社1989年版，第9頁(yè)。）同樣，王滬寧在行政學(xué)導(dǎo)論中，對(duì)行政也作了廣義與狹義的區(qū)分，認(rèn)為行政“是與政府活動(dòng)有直接關(guān)聯(lián)的一種活動(dòng)，是圍繞執(zhí)行社會(huì)公共權(quán)威而展開(kāi)的活動(dòng)和關(guān)系，特別是與實(shí)現(xiàn)政治目的、制訂計(jì)劃和推動(dòng)具體過(guò)程相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)”。這是狹義的含義，“即將行政限于政府的行政活動(dòng)”。（注：王滬寧、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第3頁(yè)。）行政還有廣義的一面，“廣義行政的意義是，一定機(jī)構(gòu)或部門為達(dá)到一個(gè)特定的政策目標(biāo)（一般是非贏利性的目標(biāo)）而展開(kāi)的各項(xiàng)管理活動(dòng)。這種活動(dòng)廣泛存在于社會(huì)的許多部門、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體之中，其基本特性與宏觀行政相似，因?yàn)楹暧^行政本身是由眾多的微觀行政構(gòu)成的?！保ㄗⅲ和鯗麑?、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第4、5頁(yè)。）唐代望的定義更為寬泛，認(rèn)為“社會(huì)主義國(guó)家的行政管理是管理整個(gè)社會(huì)的，不僅包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理，而且包括立法、司法以及事業(yè)單位的行政管理?！保ㄗⅲ禾拼含F(xiàn)代行政管理學(xué)教程，湖南科學(xué)技術(shù)出版社1988年版，第3頁(yè)。）以上觀點(diǎn)，可以作如下分類：其一，以周世和黃達(dá)強(qiáng)為代表的狹義政府管理理論。他們認(rèn)為行政就是政府及其組織部門對(duì)國(guó)家政務(wù)和事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)。在這里管理的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而不是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，更不是個(gè)別人或社會(huì)組織。因而立法、司法機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)都不算行政。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政學(xué)就是政府學(xué)。王滬寧關(guān)于行政的狹義表述也屬于狹義政府管理理論的范疇。其二，以夏書章為代表的廣義政府管理理論。他們認(rèn)為，行政是國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，國(guó)家機(jī)關(guān)以外的企業(yè)、事業(yè)單位屬經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營(yíng)管理范圍，不應(yīng)當(dāng)把它們列入行政的范疇。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)的管理既指行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，又包括立法和司法機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。此類觀點(diǎn)可稱作廣義的政府管理理論。其三，以李方和唐代望為代表的最廣義的行政管理理論。他們認(rèn)為我國(guó)的行政管理既包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，也包括事業(yè)單位的管理活動(dòng)。此外，李方還強(qiáng)調(diào)指出屬于國(guó)家政治體系中的黨的機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)單位的管理活動(dòng)也應(yīng)屬于行政的范疇。盡管他在行政管理學(xué)綱要中對(duì)行政作了廣義和狹義的區(qū)分，但書中的論述和使用都是以廣義概念為主的。王滬寧的以非贏利性政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的廣義概念也與此觀點(diǎn)有相近或相通之處?？梢钥闯?，行政概念的分歧主要集中于管理主體的確立和幅度范圍的劃分上，如行政的邊界在哪里，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的管理活動(dòng)能否劃入行政的范疇，能否超越國(guó)體和政體、超越時(shí)間和空間找出一個(gè)為人們所普遍接受的行政概念等等，一直沒(méi)有權(quán)威性的解釋和令更多學(xué)者認(rèn)可的答案。形成這一局面的原因，人們也作了多方面的研究。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政定義之所以難以確立主要在于與行政有關(guān)的、在數(shù)量和范圍方面日益增多的各項(xiàng)活動(dòng)變化多端，錯(cuò)綜復(fù)雜，使得任何高級(jí)的歸類方法都無(wú)法把它們?nèi)诤线M(jìn)去。因此，想用十分具體的細(xì)節(jié)描述來(lái)限制行政的范圍、確認(rèn)行政的內(nèi)涵，很可能是一種無(wú)效勞動(dòng)。正如美國(guó)學(xué)者德懷特沃爾多(DwightWaldo)所言，“公共行政學(xué)中所有用一句話或一段話的定義的直接結(jié)果，是精神麻痹遠(yuǎn)勝過(guò)啟蒙和激勵(lì)?！保ㄗⅲ悍评怂笰尼格羅等：公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁(yè)。）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政是發(fā)展的行政，其概念的內(nèi)涵和外延要受到政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的影響，黨政不分與政企政事分開(kāi)的體制，其概念的確立就不可能一致。可以說(shuō)，體制上的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性必然導(dǎo)致行政概念的不確定。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政研究是一種高度綜合的折衷性課題，它只是一個(gè)問(wèn)題的焦點(diǎn)而不是一種科學(xué)，是一個(gè)興趣的領(lǐng)域而不是科學(xué)的領(lǐng)域。因此，行政的定義不可能確立，也不要去確立。概念理解上的莫衷一是，無(wú)論對(duì)行政活動(dòng)的開(kāi)展，還是學(xué)科體系的建立、規(guī)律的研究總結(jié)都是極其不利的，因此有必要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的理解與界定。三、筆者的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與思考首先，“行政”概念不論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外都是不斷發(fā)展變化的。這種發(fā)展變化，既受社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的影響，更受各種社會(huì)科學(xué)以及自然科學(xué)的影響。在美國(guó)，行政一詞最早屬于政治學(xué)的范疇，只是因?yàn)槭艿矫裰髦髁x的激蕩或受“制衡原理”學(xué)說(shuō)的影響，或囿于立法、司法、行政“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)，才出現(xiàn)了行政是除立法、司法以外的國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)的理論。到20年代，泰羅、法約爾等人的科學(xué)管理理論和原則逐步引入行政管理學(xué)領(lǐng)域，這時(shí)從管理功能和管理特點(diǎn)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)行政的觀點(diǎn)便應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)，孫中山在辛亥革命時(shí)期建立了行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院分立制度，這同新中國(guó)成立后所建立的“議行合一”的政治體制完全不同?；谶@一點(diǎn)，對(duì)行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我們?cè)诖_立行政概念時(shí)，既要立足于特定的政治和社會(huì)環(huán)境，又要根據(jù)不同歷史時(shí)期的需要，適應(yīng)不斷發(fā)展變化的政治體制的需要；既不能一成不變，又不能強(qiáng)求劃一，這樣才有可能使概念的內(nèi)涵和外延具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和科學(xué)性。其次，行政是國(guó)家的管理活動(dòng)，因而具有階級(jí)屬性，世界上不存在超階級(jí)的國(guó)家觀和行政觀。第一，我們所說(shuō)的公共行政是國(guó)家意志的貫徹執(zhí)行，是國(guó)家的行政，因而它不同于私人的、個(gè)別人的管理。馬克思在評(píng)“普魯士人”的“普魯士國(guó)王和社會(huì)改革”一文中明確指出，“要清除在行政機(jī)關(guān)任務(wù)、它的善良意愿和它所能采取的手段、辦法之間的矛盾，國(guó)家就必須消滅自己，因?yàn)閲?guó)家本身就是以這個(gè)矛盾為基礎(chǔ)的。國(guó)家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的。”“哪里有了市民生活和市民活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力就要在哪里告終”，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)只不過(guò)是“形式上的消極活動(dòng)”。在此基礎(chǔ)上，他得出“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)”（注：馬克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第479頁(yè)，第480頁(yè)。）這樣一個(gè)基本結(jié)論。這個(gè)結(jié)論，應(yīng)當(dāng)成為我們區(qū)別個(gè)人和經(jīng)濟(jì)組織非政治、純技術(shù)社會(huì)活動(dòng)的重要依據(jù)。第二，行政是國(guó)家的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級(jí)按照本階級(jí)的利益和意志對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。它既然不能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在，就必然具有階級(jí)的屬性。這是因?yàn)?，行政管理是整個(gè)國(guó)家活動(dòng)的一部分，是社會(huì)上層建筑的一種功能，它的性質(zhì)必然與整個(gè)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)相一致，歸根到底又必然取決于它為之服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。如果不把國(guó)家的階級(jí)實(shí)質(zhì)與行政聯(lián)系起來(lái)，或否認(rèn)行政階級(jí)屬性抽象地談?wù)撔姓筒荒苷嬲J(rèn)清行政的本質(zhì)，我們的研究工作就有可能會(huì)走入迷途。再次，必須注意行政與管理的區(qū)別與聯(lián)系?！肮堋笔侵魇拢袄怼笔侵问?。管理就是對(duì)人和事的主持和治理，延伸其義，凡是對(duì)人、財(cái)、物、事的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能活動(dòng)都叫管理。從縱向來(lái)看，管理的歷史要比行政長(zhǎng)得多，可以說(shuō)自從有了人類的群體活動(dòng)，就有了管理活動(dòng)。在原始社會(huì)，人們聚集起來(lái)從事生產(chǎn)，組織分配，同自然界作斗爭(zhēng)，都離不開(kāi)管理活動(dòng)。但是這時(shí)的管理只有社會(huì)屬性，不具備階級(jí)屬性，還不包含行政的本質(zhì)內(nèi)容，只有出現(xiàn)了剝削，產(chǎn)生了階級(jí)，誕生了國(guó)家，才有了政治性的管理行政。從橫向上來(lái)看，管理的外延更寬，它貫穿于社會(huì)生活領(lǐng)域的各個(gè)方面，凡人跡所至之處，有人群活動(dòng)和有“共同勞動(dòng)”的地方，就有管理活動(dòng)的存在?？梢?jiàn)，行政只是整個(gè)管理系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，是眾多管理門類中的一個(gè)重要門類。盡管我們認(rèn)為行政是一種管理活動(dòng)，而且管理主義理論在目前正大行其道，即便如此也不能把所有的管理都視為行政。在這一點(diǎn)上，我不同意管理功能論的觀點(diǎn)，也不贊成“行政”是高層次的管理、管理是低層次的執(zhí)行活動(dòng)的理論。第四，必須關(guān)注社會(huì)主義國(guó)家職能的特點(diǎn)和范圍。社會(huì)主義國(guó)家行政管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，它在組織和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方面的作用超過(guò)了以往任何一種類型的國(guó)家，其行政活動(dòng)既包括行政機(jī)關(guān)自身的管理，也包括國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和其它社會(huì)生活各個(gè)方面事務(wù)的管理。同時(shí)，社會(huì)主義國(guó)家的行政管理是按照“議行合一”和民主集中制的原則建立起來(lái)的。它與權(quán)力機(jī)關(guān)之間有著不可分割的聯(lián)系。因此，除國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理毫無(wú)疑義地屬于行政范疇外，其它國(guó)家機(jī)關(guān)也的確存在著大量的行政管理活動(dòng)。如人大常委會(huì)接受、審查、處理提案；組織討論、通過(guò)、發(fā)布各種法令等，就是立法行政的責(zé)任。受理案件、傳訊、審理案件就是司法行政的責(zé)任，等等。我國(guó)事業(yè)單位是在國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行和完成國(guó)家交辦的各項(xiàng)任務(wù)，組織和指揮本單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，管理日常行政事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)。它們雖然不是行政機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)，但是，它們?yōu)榱送瓿蓢?guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的任務(wù)，依據(jù)法律的規(guī)定在本單位內(nèi)部行使行政管理權(quán)力，可以采取必要的行政措施，其活動(dòng)具有一定的獨(dú)立性和自主性。此外，各級(jí)黨委是政府在政治上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，且在人事上直接管理一部分干部；工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等大型社會(huì)團(tuán)體，都是靠政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持的，它們積極配合各級(jí)政府，做好各項(xiàng)組織、協(xié)調(diào)和發(fā)動(dòng)工作，等等。這些活動(dòng)的存在都是不爭(zhēng)的事實(shí)，對(duì)其不同的定位，便是得出不同“行政”結(jié)論的根本原因。筆者認(rèn)為，這些機(jī)關(guān)、團(tuán)體的活動(dòng)盡管帶有一定的行政色彩，并使人們難以有效地加以區(qū)分，但是筆者認(rèn)為，它們僅僅是具有行政的某些特點(diǎn)，并不是有行政的基本性質(zhì)，而且隨著我國(guó)政治和行政體制改革的不斷深化和逐步完善，這些機(jī)關(guān)團(tuán)體的“行政”功能將會(huì)逐步淡化減弱，直至消失。最后，必須注意行政活動(dòng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的區(qū)別。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)是不同于行政活動(dòng)的一種特殊領(lǐng)域，把他們納入行政范圍我們認(rèn)為是不適當(dāng)?shù)?。早?979年美國(guó)學(xué)者鄧浩普在政府管理部門與私營(yíng)企業(yè)的印象比較一文中，從時(shí)間觀點(diǎn)、任期、績(jī)效評(píng)估、人事限制、利益平衡與績(jī)效、工作方法、傳播媒體的作用、輿論影響和命令指揮、立法和司法影響、最基本要求等10個(gè)方面（注：參見(jiàn)格雷厄姆T奧爾森：公共行政研究討論會(huì)會(huì)議記錄，1979年11月，第3035頁(yè)。）對(duì)行政活動(dòng)與企業(yè)管理的差異作了詳盡的對(duì)比分析，指出guo家行政是一種以強(qiáng)制力為后盾的管理，具有較高的權(quán)威性，一切行政活動(dòng)均由法律作保證，機(jī)關(guān)之間有嚴(yán)格的層級(jí)性；而企業(yè)管理是生產(chǎn)資料的所有者或經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的管理，帶有明顯的營(yíng)利性。企業(yè)之間是經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，是一種商品交換的關(guān)系。盡管西方以企業(yè)家精神重理政府的管理主義理論正大行其道，且大有不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，但是必須明確，它們之間只是工具意義上的相似，絕非本質(zhì)意義上的相同。以上分析倘若不謬，則可將行政姑且定義為國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)利益，依照法律管理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)事務(wù)的執(zhí)行性活動(dòng)。在這里，行政的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，客體是國(guó)家政務(wù)和社會(huì)事務(wù)，目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)利益，依據(jù)是法律規(guī)范，性質(zhì)是執(zhí)行性活動(dòng)。 走出困惑：關(guān)于行政概念的再思與再認(rèn)行政學(xué)雖然走過(guò)了近一個(gè)世紀(jì)的歷程，然而迄今還沒(méi)有哪位學(xué)者為行政學(xué)基本概念確立一個(gè)簡(jiǎn)單明了的、能為大多數(shù)理論工作者和管理者所接受或認(rèn)同的定義。有人說(shuō)，“世界上有多少個(gè)行政學(xué)家就有多少個(gè)行政概念”。此話盡管有言過(guò)其實(shí)之嫌，但也的確在一定程度上揭示了這一概念的復(fù)雜性，以及人們認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重分歧。幾年前，我曾為此作過(guò)一些膚淺的討論。隨著時(shí)代的變遷和學(xué)科理論的不斷深化，對(duì)這一問(wèn)題作出進(jìn)一步的思考與認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為是很有必要的。一、西方學(xué)者的主要爭(zhēng)議國(guó)外行政學(xué)界關(guān)于行政概念的分歧，在他們所下的定義中表現(xiàn)得頗為清楚。威爾遜(W.Wilson)認(rèn)為，“行政是一切國(guó)家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動(dòng)中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?！保ㄗⅲ何榈铝_威爾遜：行政學(xué)之研究，載美國(guó)政治科學(xué)季刊1887年6月第2期。）古德諾(FrankJ.Goodnow)認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12頁(yè)。）“政府的這兩種功能可以分別稱作政治與行政?！保ㄗⅲ篎.古德諾：政治與行政，華夏出版社1987年版，第10頁(yè)。）懷特(LeonardD.White)認(rèn)為“行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作，即對(duì)其部屬所采取的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)?！保ㄗⅲ篖.D.懷特：行政學(xué)導(dǎo)論，麥格羅希爾圖書公司1947年版，第1頁(yè)。）古利克(L.Gulick)從工作著眼，認(rèn)為“行政就是POSDCORB，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算七種職能?！保ㄗⅲ篖.Gulicd&amL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）費(fèi)富納(JohnM.Phiffner)認(rèn)為“行政就是一些人為完成政府任務(wù)所作的協(xié)調(diào)努力”，“是集體努力與合作的藝術(shù)?！保ㄗⅲ篔.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)?！保ㄗⅲ篧.魏勞畢：行政學(xué)原理，約翰霍普金斯出版社1927年版，第1頁(yè)。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、湯普森(WietrA.Thomom)則定義為“達(dá)到共同目的時(shí)合作的集體行動(dòng)。”（注：H.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.湯普森：行政學(xué)，艾爾弗雷德克諾夫聯(lián)合公司1950年版，第1頁(yè)。）以上觀點(diǎn)，看似相去甚遠(yuǎn)，其實(shí)不過(guò)是著眼點(diǎn)不同而已，歸納起來(lái)不外乎以下幾種類型：第一、依照制衡原理，著重從資本主義國(guó)家組織分工關(guān)系上來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為只有政府行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。有學(xué)者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)在說(shuō)明政治體系的不同構(gòu)成部分方面有一定的價(jià)值，但用來(lái)概括一定社會(huì)的行政現(xiàn)象則是失之偏頗的。（注：王滬寧、竺乾威主編：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第2頁(yè)。）其原因在于：其一，行政活動(dòng)的日益復(fù)雜使立法權(quán)與行政權(quán)日益交融，難以清晰劃分。按照“三權(quán)分立”的理論，資本主義國(guó)家的權(quán)力體系一般分為立法、司法和行政三部分，分別由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)掌握，這三種權(quán)力或者機(jī)關(guān)，各自獨(dú)立，相互制約，發(fā)揮不同的職能，這在資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)初建時(shí)期表現(xiàn)得較為典型。但是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，大量專業(yè)性和技術(shù)性立法已不是作為政黨成員的議員組成的國(guó)會(huì)所能獨(dú)自勝任的。為了適應(yīng)這一發(fā)展變化，各國(guó)國(guó)會(huì)不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授與行政機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，這樣就在一定程度上打破了立法與行政的嚴(yán)格界限。其二，行政案件的裁決與處理使行政權(quán)與司法權(quán)密不可分。在大陸法系的法國(guó)和德國(guó)先是建立了各級(jí)行政法院，隨后又在英美法系的英國(guó)和美國(guó)出現(xiàn)了大量的行政審判庭，而原蘇聯(lián)則一直由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理行政訴訟。我國(guó)也不是完全把行政救濟(jì)權(quán)交與司法機(jī)關(guān)，而是由行政機(jī)關(guān)復(fù)議、人民法院審理和國(guó)家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)構(gòu)成的。這都表明行政權(quán)與司法權(quán)具有某種程度上的不可分離的關(guān)系。其三，立法、司法機(jī)關(guān)也存在著大量的帶有行政特點(diǎn)的活動(dòng)。行政管理具有普遍性和廣泛性，遍布于國(guó)家政治和社會(huì)生活的各個(gè)方面。以人事行政和財(cái)務(wù)管理為例，這兩項(xiàng)活動(dòng)是行政管理的基本內(nèi)容之一，但同時(shí)也是立法、司法機(jī)關(guān)管理中不可缺少的組成部分，任何機(jī)關(guān)都是在人財(cái)物的約束下開(kāi)展活動(dòng)的。第二，從政治與行政分離的角度來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。這一觀點(diǎn)的代表人物是古德諾。我國(guó)臺(tái)灣也有一部分學(xué)者持這種觀點(diǎn)，并概括為“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”或“積極目的說(shuō)”等，認(rèn)為行政起著執(zhí)行國(guó)家意志，積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治目的的作用。這種把政治與行政分離的觀點(diǎn)“是作為脫離國(guó)家理論的一種實(shí)踐而提出的。”（注：參見(jiàn)薩姆哈伯爾：效率和社會(huì)進(jìn)步：進(jìn)步時(shí)代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁(yè)。）創(chuàng)立者“只相信科學(xué)，不相信政治哲學(xué)”，“要求公共行政官員應(yīng)成為技術(shù)專家完成當(dāng)選官員交付的任務(wù)，最有效地實(shí)施公共政策?！保ㄗⅲ簠⒁?jiàn)薩姆哈伯爾：效率和社會(huì)進(jìn)步：進(jìn)步時(shí)代的科學(xué)管理，芝加哥大學(xué)出版社1964年版；理查德斯蒂爾曼：公共行政理論導(dǎo)論，圣馬丁出版公司1990年版。轉(zhuǎn)引自理查德賓厄姆等著美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政，北京大學(xué)出版社1997年版，第25頁(yè)。）其實(shí)這一觀點(diǎn)是不符合現(xiàn)今國(guó)家政治生活狀況的。行政活動(dòng)的全過(guò)程可以表明，一定社會(huì)的行政雖從屬于一定社會(huì)的政治，服務(wù)于政治，但它并不是消極地、完全被動(dòng)地服從。行政本身就是構(gòu)成政治的一個(gè)重要條件，它要求在執(zhí)行政治任務(wù)的過(guò)程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國(guó)家意志的體現(xiàn)，因此有人稱之為“行政中的政治”。同時(shí)在政治活動(dòng)中，任何體現(xiàn)國(guó)家意志的政治決策，也都要經(jīng)過(guò)一系列信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有科學(xué)的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有賴于優(yōu)化的行政。第三、從管理功能的角度來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動(dòng)都是行政。其代表人物是費(fèi)富納以及西蒙、史密斯堡、湯姆森、懷特、古利克等。他們所說(shuō)的“從工作著眼”、“一些人”、“集體行動(dòng)”不僅包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)，而且還包括企業(yè)、事業(yè)單位以及一些群眾組織。在這些人看來(lái)，只要是協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管理活動(dòng)都是行政。這種觀點(diǎn)顯然混淆了公共管理、工商管理和其它社會(huì)管理的界限，失去了科學(xué)分類的意義。因?yàn)?，它脫離了行政管理學(xué)研究的特殊客體，無(wú)法準(zhǔn)確地反映行政管理學(xué)研究的對(duì)象，無(wú)法準(zhǔn)確地把握國(guó)家管理研究的主要矛盾，更無(wú)法有效地探討國(guó)家行政管理活動(dòng)規(guī)律。同時(shí)，由于它完全撇開(kāi)了行政活動(dòng)中的政治因素，因而也就無(wú)法正確地認(rèn)識(shí)和分析當(dāng)今公共行政管理之現(xiàn)實(shí)。二、我國(guó)學(xué)者的主要分歧同西方國(guó)家一樣，我國(guó)行政學(xué)者對(duì)行政概念的理解和定義也是繁紛復(fù)雜，各執(zhí)一端?？v觀近二十年來(lái)我國(guó)學(xué)者的大量專著、教材，比較有代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：夏書章認(rèn)為，“行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政?！薄皯?yīng)將以行使國(guó)家權(quán)力從事國(guó)家管理的活動(dòng)稱為行政”。（注：夏書章：行政管理學(xué)，山西人民出版社1985年版，第5頁(yè)。）周世認(rèn)為，“所謂行政，就是國(guó)家行政部門為實(shí)現(xiàn)代表統(tǒng)治階級(jí)意志的國(guó)家目的和任務(wù)，而對(duì)所屬的國(guó)家職能和國(guó)家事務(wù)的組織管理活動(dòng)的總體?！保ㄗⅲ褐苁溃盒姓芾韺W(xué)通論，勞動(dòng)人事出版社1989年版，第4頁(yè)。）黃達(dá)強(qiáng)也主張行政是“國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)”（注：黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌：行政學(xué)，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁(yè)。），認(rèn)為這里的管理是嚴(yán)格的政務(wù)管理，它不包括企事業(yè)的管理，也不包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)的管理和國(guó)家司法機(jī)關(guān)的管理。李方則認(rèn)為行政“有廣義的狹義之分，狹義的僅指政府行政部門的管理工作，廣義兼指國(guó)家立法、行政、司法部門乃至其附屬單位的管理工作。企事業(yè)單位的某些管理工作也叫做行政管理，社會(huì)主義國(guó)家的黨、團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等大型組織的管理工作也應(yīng)該是行政部門和學(xué)術(shù)界所關(guān)心的對(duì)象。”（注：李方：行政管理學(xué)綱要，中國(guó)勞動(dòng)出版社1989年版，第9頁(yè)。）同樣，王滬寧在行政學(xué)導(dǎo)論中，對(duì)行政也作了廣義與狹義的區(qū)分，認(rèn)為行政“是與政府活動(dòng)有直接關(guān)聯(lián)的一種活動(dòng)，是圍繞執(zhí)行社會(huì)公共權(quán)威而展開(kāi)的活動(dòng)和關(guān)系，特別是與實(shí)現(xiàn)政治目的、制訂計(jì)劃和推動(dòng)具體過(guò)程相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)”。這是狹義的含義，“即將行政限于政府的行政活動(dòng)”。（注：王滬寧、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第3頁(yè)。）行政還有廣義的一面，“廣義行政的意義是，一定機(jī)構(gòu)或部門為達(dá)到一個(gè)特定的政策目標(biāo)（一般是非贏利性的目標(biāo)）而展開(kāi)的各項(xiàng)管理活動(dòng)。這種活動(dòng)廣泛存在于社會(huì)的許多部門、機(jī)構(gòu)、單位、團(tuán)體之中，其基本特性與宏觀行政相似，因?yàn)楹暧^行政本身是由眾多的微觀行政構(gòu)成的?！保ㄗⅲ和鯗麑?、竺乾威：行政學(xué)導(dǎo)論，上海三聯(lián)書店1988年版，第4、5頁(yè)。）唐代望的定義更為寬泛，認(rèn)為“社會(huì)主義國(guó)家的行政管理是管理整個(gè)社會(huì)的，不僅包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理，而且包括立法、司法以及事業(yè)單位的行政管理?！保ㄗⅲ禾拼含F(xiàn)代行政管理學(xué)教程，湖南科學(xué)技術(shù)出版社1988年版，第3頁(yè)。）以上觀點(diǎn)，可以作如下分類：其一，以周世和黃達(dá)強(qiáng)為代表的狹義政府管理理論。他們認(rèn)為行政就是政府及其組織部門對(duì)國(guó)家政務(wù)和事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)。在這里管理的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而不是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，更不是個(gè)別人或社會(huì)組織。因而立法、司法機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)都不算行政。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政學(xué)就是政府學(xué)。王滬寧關(guān)于行政的狹義表述也屬于狹義政府管理理論的范疇。其二，以夏書章為代表的廣義政府管理理論。他們認(rèn)為，行政是國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，國(guó)家機(jī)關(guān)以外的企業(yè)、事業(yè)單位屬經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營(yíng)管理范圍，不應(yīng)當(dāng)把它們列入行政的范疇。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)的管理既指行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，又包括立法和司法機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。此類觀點(diǎn)可稱作廣義的政府管理理論。其三，以李方和唐代望為代表的最廣義的行政管理理論。他們認(rèn)為我國(guó)的行政管理既包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，也包括事業(yè)單位的管理活動(dòng)。此外，李方還強(qiáng)調(diào)指出屬于國(guó)家政治體系中的黨的機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)單位的管理活動(dòng)也應(yīng)屬于行政的范疇。盡管他在行政管理學(xué)綱要中對(duì)行政作了廣義和狹義的區(qū)分，但書中的論述和使用都是以廣義概念為主的。王滬寧的以非贏利性政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的廣義概念也與此觀點(diǎn)有相近或相通之處?？梢钥闯觯姓拍畹姆制缰饕杏诠芾碇黧w的確立和幅度范圍的劃分上，如行政的邊界在哪里，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的管理活動(dòng)能否劃入行政的范疇，能否超越國(guó)體和政體、超越時(shí)間和空間找出一個(gè)為人們所普遍接受的行政概念等等，一直沒(méi)有權(quán)威性的解釋和令更多學(xué)者認(rèn)可的答案。形成這一局面的原因，人們也作了多方面的研究。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政定義之所以難以確立主要在于與行政有關(guān)的、在數(shù)量和范圍方面日益增多的各項(xiàng)活動(dòng)變化多端，錯(cuò)綜復(fù)雜，使得任何高級(jí)的歸類方法都無(wú)法把它們?nèi)诤线M(jìn)去。因此，想用十分具體的細(xì)節(jié)描述來(lái)限制行政的范圍、確認(rèn)行政的內(nèi)涵，很可能是一種無(wú)效勞動(dòng)。正如美國(guó)學(xué)者德懷特沃爾多(DwightWaldo)所言，“公共行政學(xué)中所有用一句話或一段話的定義的直接結(jié)果，是精神麻痹遠(yuǎn)勝過(guò)啟蒙和激勵(lì)?！保ㄗⅲ悍评怂笰尼格羅等：公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁(yè)。）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政是發(fā)展的行政，其概念的內(nèi)涵和外延要受到政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的影響，黨政不分與政企政事分開(kāi)的體制，其概念的確立就不可能一致?？梢哉f(shuō)，體制上的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性必然導(dǎo)致行政概念的不確定。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政研究是一種高度綜合的折衷性課題，它只是一個(gè)問(wèn)題的焦點(diǎn)而不是一種科學(xué)，是一個(gè)興趣的領(lǐng)域而不是科學(xué)的領(lǐng)域。因此，行政的定義不可能確立，也不要去確立。概念理解上的莫衷一是，無(wú)論對(duì)行政活動(dòng)的開(kāi)展，還是學(xué)科體系的建立、規(guī)律的研究總結(jié)都是極其不利的，因此有必要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的理解與界定。三、筆者的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與思考首先，“行政”概念不論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外都是不斷發(fā)展變化的。這種發(fā)展變化，既受社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的影響，更受各種社會(huì)科學(xué)以及自然科學(xué)的影響。在美國(guó)，行政一詞最早屬于政治學(xué)的范疇，只是因?yàn)槭艿矫裰髦髁x的激蕩或受“制衡原理”學(xué)說(shuō)的影響，或囿于立法、司法、行政“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)，才出現(xiàn)了行政是除立法、司法以外的國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)的理論。到20年代，泰羅、法約爾等人的科學(xué)管理理論和原則逐步引入行政管理學(xué)領(lǐng)域，這時(shí)從管理功能和管理特點(diǎn)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)行政的觀點(diǎn)便應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)，孫中山在辛亥革命時(shí)期建立了行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院分立制度，這同新中國(guó)成立后所建立的“議行合一”的政治體制完全不同?；谶@一點(diǎn)，對(duì)行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我們?cè)诖_立行政概念時(shí)，既要立足于特定的政治和社會(huì)環(huán)境，又要根據(jù)不同歷史時(shí)期的需要，適應(yīng)不斷發(fā)展變化的政治體制的需要；既不能一成不變，又不能強(qiáng)求劃一，這樣才有可能使概念的內(nèi)涵和外延具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和科學(xué)性。其次，行政是國(guó)家的管理活動(dòng)，因而具有階級(jí)屬性，世界上不存在超階級(jí)的國(guó)家觀和行政觀。第一，我們所說(shuō)的公共行政是國(guó)家意志的貫徹執(zhí)行，是國(guó)家的行政，因而它不同于私人的、個(gè)別人的管理。馬克思在評(píng)“普魯士人”的“普魯士國(guó)王和社會(huì)改革”一文中明確指出，“要清除在行政機(jī)關(guān)任務(wù)、它的善良意愿和它所能采取的手段、辦法之間的矛盾，國(guó)家就必須消滅自己，因?yàn)閲?guó)家本身就是以這個(gè)矛盾為基礎(chǔ)的。國(guó)家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的?！薄澳睦镉辛耸忻裆詈褪忻窕顒?dòng)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力就要在哪里告終”，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)只不過(guò)是“形式上的消極活動(dòng)”。在此基礎(chǔ)上，他得出“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)”（注：馬克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第479頁(yè)，第480頁(yè)。）這樣一個(gè)基本結(jié)論。這個(gè)結(jié)論，應(yīng)當(dāng)成為我們區(qū)別個(gè)人和經(jīng)濟(jì)組織非政治、純技術(shù)社會(huì)活動(dòng)的重要依據(jù)。第二，行政是國(guó)家的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級(jí)按照本階級(jí)的利益和意志對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。它既然不能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在，就必然具有階級(jí)的屬性。這是因?yàn)?，行政管理是整個(gè)國(guó)家活動(dòng)的一部分，是社會(huì)上層建筑的一種功能，它的性質(zhì)必然與整個(gè)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)相一致，歸根到底又必然取決于它為之服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。如果不把國(guó)家的階級(jí)實(shí)質(zhì)與行政聯(lián)系起來(lái)，或否認(rèn)行政階級(jí)屬性抽象地談?wù)撔姓?，就不能真正認(rèn)清行政的本質(zhì)，我們的研究工作就有可能會(huì)走入迷途。再次，必須注意行政與管理的區(qū)別與聯(lián)系。“管”是主事，“理”是治事。管理就是對(duì)人和事的主持和治理，延伸其義，凡是對(duì)人、財(cái)、物、事的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能活動(dòng)都叫管理。從縱向來(lái)看，管理的歷史要比行政長(zhǎng)得多，可以說(shuō)自從有了人類的群體活動(dòng)，就有了管理活動(dòng)。在原始社會(huì)，人們聚集起來(lái)從事生產(chǎn)，組織分配