我國西部大開發(fā)的新階段和新內(nèi)涵

1 我國西部大開發(fā)的 新階段 和新內(nèi)涵 魏后凱 （中國社會科學院西部發(fā)展研究中心主任 、研究員、博導 ） （本文載 中國金融 2004 年第 14 期） 今年 3 月，國務院頒布了關于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見， 該意見從 10 個方面對今后進一步推進西部大開發(fā)做出了具體安排，并提出了相應的政策措施。可以說，這是我國對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的一次重大調(diào)整，它進一步豐富了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的內(nèi)涵，表明了我國實施西部大開發(fā)已經(jīng)進入 到 一個新的階段。 一 、 我國 西部大開發(fā) 的成就與 問題 自 1999 年中央提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，至今已接近 5 個年頭。在過去 的 5 年中， 我國 西部大開發(fā)正在按照國家的計劃部署穩(wěn)步地推進，尤其是在基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護方面取得了較大成就，這就 為 今后西部大開發(fā)的進一步推進奠定了良好的基礎。到 2003年 底 ，國家共在西部地區(qū)新開工建設了 50 個重點 工程 ，包括“ 西氣東輸 ” 、 “ 西電東送 ” 、青藏鐵路、水利樞紐、交通干線 、機場建設等 ，投資總規(guī)模 達 7300 多億元 。 其中，基礎設施建設重點項目完成投資2000 多億元。 中央財政性建設資金用于西部開發(fā)約 3600 多 億元 ，其中， 長期建設國債資金 2200 多 億元。西部地區(qū)金融機構各項貸款余額增加 9500 多億元。 在國家政策的有力支持下，西部地區(qū)投資明顯增加，基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設取得較大進展，經(jīng)濟增長速度逐步加快。 自 1999 年以來，西部 12 省區(qū)市 連續(xù) 4 年全社會固定資產(chǎn)投資增長率高于全國平均水平，也高于東部 11 省市。 2000-2002 年，西部 12 省區(qū)市 全社會固定資產(chǎn)投資年均增長 16.80%，既高于全國 13.11%的平均水平，也 2 高于東部 11 省市 12.47%和中部 8 省 15.93%的水平 。 2003 年，西部固定資產(chǎn)投資比上年增長 30.7%，仍高于中部地區(qū)。 從 1999 年到 2003年，西部地區(qū) GDP 增長速度已連續(xù) 5 年 逐年加快， 1999 年為 7.3%，2000年為 8.5%， 2001年為 8.7%， 2002年 為 9.0%， 2003年 已達到 11.2%。西部與東部地區(qū)間 GDP 增長速度差距由 1999 年的 2.49 個百分點，縮小到 2002 年的 1.65 個百分點。 然而，由于多方面的原因，當前在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的過程中也尚存在 不少 問題 ： 一是實施西部大開發(fā)以后，雖然國家財政在西部地區(qū)投資明顯增加，但國內(nèi) 民間資金和外商投資并沒有相應 地大規(guī)模跟進 。從 2000 年到 2003 年， 西部地區(qū)實際利用外商 直接 投資 占全國比重 由 4.55%下降到 3.22%。 二是目 前各地均把開發(fā)投資的重點放在基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設等領域，而對特色產(chǎn)業(yè)特別是加工制造業(yè)的發(fā)展沒有引起足夠的重視，導致西部工業(yè)化推進緩慢，工 業(yè)競爭力和市場份額下降，使西部經(jīng)濟的長期發(fā)展缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐。 三是雖然西部經(jīng)濟增長速度在逐步加快，但在全國經(jīng)濟高速增長的宏觀背景中，西部與東部地區(qū)之間的 發(fā)展差距在進一步拉大，逐步縮小地區(qū)差距仍將是一項長期的艱巨任務。 四是在改革開放方面，西部地區(qū)軟環(huán)境建設尚存在較大差距，遠不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，外商投資和出口占全國的份額呈不斷 下降的趨勢，外向型經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢，其對地區(qū)經(jīng) 濟的拉動作用很小。 五是國家在西部地區(qū)投資的一些大型項目，有的跟當?shù)亟?jīng)濟聯(lián)系不夠緊密，有的通過外地（主要是沿海地區(qū)）采購和承包，其對當?shù)亟?jīng)濟的帶動和乘數(shù)作用并沒有預期的那樣大。 二 、 當前 西部 大 開發(fā) 已經(jīng) 進入新階段 應該說，前 5 年我國西部開發(fā)還處于起步階段，國家把重點集中在 基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設方面，而且主要是依靠帶標志性的大項目來推動的。無論是基礎設施建設，還是生態(tài)環(huán)境的建設，都為今后西部開發(fā)奠定了一個較好的投資環(huán)境基礎 ，為 未來 西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及工業(yè)化和城市化的推進 創(chuàng)造 了 一個有利條件。 當然，客觀地講，前 3 一階 段的 西部 開發(fā)， 既取得了較大的成效，也存在不少問題 。 針對這些問題以及對前些年經(jīng)驗的總結， 國務院 頒布了 關于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見 。 該意見的頒布實施，表明我國實施西部大開發(fā)已由過去的起步階段或啟動期，進入到一個新的 以政策“微調(diào)”為特點的 戰(zhàn)略調(diào)整階段。 在這一戰(zhàn)略調(diào)整的新階段，我國實施 西部 大 開發(fā)的 戰(zhàn)略 目標 、方針和重大部署 雖然 不會改變， 但在具體開發(fā)策略、相關政策措施以及側(cè)重點上將會根據(jù)新情況進行適當?shù)恼{(diào)整，也就是我們所講的“ 微調(diào) ” 。 所以說 我國西部大開發(fā)已經(jīng)進入 到一個以政策“微調(diào)”為特點的新階段 ， 這主要有以 下幾方面的原因：首先，西部大開發(fā)是一個長期的過程。要實現(xiàn)中央提出的建設一個現(xiàn)代化的新西部目標，就必須分階段有重點有計劃地逐步推進。這樣在實施西部開發(fā)的過程中，就必須根據(jù)情況的變化不斷對政策進行適當?shù)恼{(diào)整。其次， 近年來 在 實施西部大開發(fā)的過程中，雖然取得了較大成效，但也存在不少問題。這樣就需要針對這些問題，適時對某些政策進行適當?shù)恼{(diào)整 ，以提高政策實施的效果 。第三，過去西部開發(fā)的重點 主要集中在 基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設方面，在今后一段時期內(nèi)，雖然這些領域仍然是開發(fā)的重點之一，但從長遠發(fā)展看，如果西部 投資 環(huán)境改善了，而產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力，居民收入仍然較低，國內(nèi)外民間資本不能大規(guī)模進入，實施西部大開發(fā)的目標也只能是一句空話。 第四 ，西部大開發(fā)作為國家的一項長期發(fā)展戰(zhàn)略，必須走上法制化和制度化的軌道，從法律上明確西部大開發(fā)的地位以及相關制度和政策措施。 三、新階段實施西部大開發(fā)的新 內(nèi)涵 在以政策“微調(diào)”為特色的新階段，我國西部開發(fā)將進一步推進基礎設施和生態(tài)環(huán)境的建設，尤其是要加快已經(jīng)開工的 青藏鐵路、 “ 西氣東輸 ” 、 “ 西電東送 ” 、水利樞紐、交通干線等重大項目 以及 退耕還林、天然林保護、防沙治沙等生態(tài)建設工程 的建設，使之盡 快完工、盡快發(fā)揮更大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。 我以為，至少在近中期內(nèi)， 4 基礎設施的建設仍將是西部開發(fā)的一個重要方面 ，而西部生態(tài)環(huán)境建設將是一項長期的艱巨任務 。因為如果西部地區(qū)基礎設施 和生態(tài)環(huán)境沒有較大的改善，西部地區(qū)的發(fā)展以及民間資本的進入將會面臨較大的困難。 在此基礎上，國家 還需要 對 西部開發(fā)的一些政策措施進行適當調(diào)整，由此賦予新階段實施西部大開發(fā)的一些新內(nèi)涵。 一是今后西部開發(fā)將更加體現(xiàn)富民的目標。 從以人為本的科學發(fā)展觀的角度看，實施西部大開發(fā)的根本目標應該是富民強區(qū)，即民要富、區(qū)要強，而且民富是區(qū)強的基礎和前 提條件。過去，我們在西部地區(qū)的基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，雖然也有利于推動西部地區(qū)實現(xiàn)富民目標， 但 在有些方面聯(lián)系還不夠緊密。今后 ， 國家將更加重視一些富民項目和富民的政策問題。比如，在基礎設施建設方面，將更加重視那些直接聯(lián)系到千家萬戶的中小型項目，如農(nóng)村基礎設施、基礎教育、醫(yī)療 衛(wèi)生 和文化事業(yè)等。 在生態(tài)環(huán)境建設方面，國家明確提出 要以實現(xiàn)生態(tài)改善、農(nóng)民增收和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為目標 ， 切實解決農(nóng)民增收和長遠生計問題 。此外，今后 中央 西部 政策的目標 還應 將公共服務水平的均等化提到重要的戰(zhàn)略高度，以便使各地區(qū)居民能夠享受大體一致的公 共支出和服務水平。 二是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將越來越受到重視。 近年來，西部地區(qū)工業(yè)化推進緩慢，工業(yè)市場份額和競爭力在逐步下降。2002 年，西部地區(qū)基建投資的 60%集中在電力和交通郵電兩大部門，制造業(yè)投資僅占 5%。從 1998 年到 2002 年，西部 12 省區(qū)市工業(yè)增加值占全國比重由 14.7%下降到 13.5%，減少了 1.2 個百分點。為加快西部工業(yè)化進程， 促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級，當前國家已把培育發(fā)展西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提到重要的日程上來。國務院西部辦正在組織有關力量進行研究，抓緊制定促進西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 有關政策措施。 三是積極引導國內(nèi)外民間資本參與西部大開發(fā)。 西部大開發(fā)的穩(wěn)步實施并取得成效，需要國內(nèi)外民間資本的大規(guī)模西進?？梢哉f， 如果沒有民間資本的大規(guī)模西進，要實現(xiàn)西部大開發(fā)的長遠目標，單純 5 依靠政府財政資金拉動將是十分困難的。因為政府的財政資金畢竟是有限的，它只能起到引導的作用。從長遠發(fā)展看，民間資本尤其是國內(nèi)民間資本將是推進西部大開發(fā)的 主導 力量，民營經(jīng)濟將是加快西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍。為此需要 建立完善的國家投 融資 引導政策 體系 ，充分發(fā)揮財政資金的積極引導作用，并采取 投資補貼、貼息貸款、 減免稅收、 加速 折舊、再投資返還 等 措施 ， 廣泛 吸引國內(nèi)外民間資本參與西部 大 開發(fā)。 四 是更加重視西部開發(fā)的法制化、制度化和規(guī)范化問題。 目前，我國已將西部開發(fā)促進法列入十屆 全國人大 立法計劃，并列入了國務院 2004 年立法工作計劃