上海 李萌 淺析德國(guó)城市更新中的公眾參與.doc

淺析德國(guó)城市更新中的公眾參與本文來(lái)自中國(guó)58期刊網(wǎng)（）如需轉(zhuǎn)載請(qǐng)聲明來(lái)源以德國(guó)萊比錫東區(qū)城市更新為例同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 李萌摘要：在“社會(huì)城市（soziale stadt）”計(jì)劃的支持下，德國(guó)萊比錫東區(qū)的城市更新將地方管理、私人投資者、協(xié)會(huì)、志愿組織和居民組織在一起，共同投入到城市改造中，是公眾有效參與城市更新的典型范例。本文主要介紹了該城市更新過(guò)程中公眾參與的內(nèi)容和范圍、參與前期的籌備工作以及參與過(guò)程中的組織與管理。關(guān)鍵詞：城市更新，公眾參與，德國(guó)1. 萊比錫東區(qū)城市更新背景東區(qū)位于萊比錫市區(qū)中心以東，面積為340公頃，19世紀(jì)末以出版和印刷業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而被稱為“圖形區(qū)”（grafisches viertel），迅速發(fā)展成為一個(gè)高密度的產(chǎn)業(yè)和居住功能混合的社區(qū)。與其他的東德工業(yè)城市一樣，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始東區(qū)就陷入了“城市萎縮”的困境并持續(xù)惡化，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)急劇衰退，大量人口流失，住房高度空置。同時(shí)東區(qū)重建的動(dòng)力也不斷減弱，一方面由于地區(qū)公共財(cái)政的緊縮，另一方面受到郊區(qū)獨(dú)立住宅的競(jìng)爭(zhēng)，居民對(duì)內(nèi)城翻新住宅的需求逐漸下降，到2000年，東區(qū)的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于萊比錫的其他地區(qū)。為了應(yīng)對(duì)城市萎縮衍生的種種問(wèn)題，1996年德國(guó)聯(lián)邦政府啟動(dòng)了“社會(huì)城市”（soziale stadt）計(jì)劃，旨在為城市更新政策引入一種創(chuàng)新方法，鼓勵(lì)所有機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)群體開(kāi)展合作，并動(dòng)員鄰里中的居民共同參與。萊比錫東區(qū)在1999年底申請(qǐng)得到“社會(huì)城市”基金并開(kāi)始第一輪為期4年的城市更新。在基金資助有限的情況下，政府更多的是期望社區(qū)的自營(yíng)和自救，減少對(duì)公共財(cái)政的依賴，更新項(xiàng)目的實(shí)施盡可能多的利用各種資源，將管理層、地區(qū)的私人投資參與者、協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)、積極分子和居民組織在一起，提高地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，鼓?lì)人們承擔(dān)責(zé)任，找到社區(qū)發(fā)展的新視角，同時(shí)培養(yǎng)居民自助合作，參與城市建設(shè)的能力。2公眾參與城市更新的內(nèi)容和范圍公眾持續(xù)性的參與到城市更新的全過(guò)程中，無(wú)論是前期宏觀決策階段，還是后期項(xiàng)目實(shí)施階段，都涉及到公眾參與的內(nèi)容。在宏觀決策階段，公眾由于是東區(qū)的主要使用者，對(duì)地區(qū)的認(rèn)識(shí)和了解遠(yuǎn)比外來(lái)的設(shè)計(jì)者更加深入和詳盡，因此他們被作為一種設(shè)計(jì)資源納入決策中。同時(shí)，公眾對(duì)現(xiàn)有狀況的滿意程度和對(duì)未來(lái)的改造意愿也是決策制定的重要依據(jù)，尤其是優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃需要和公眾共同制定，優(yōu)先發(fā)展什么項(xiàng)目要得到公眾的認(rèn)可，為后期的項(xiàng)目實(shí)施提供一個(gè)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)，避免產(chǎn)生有關(guān)原則性問(wèn)題的沖突和矛盾。推進(jìn)到項(xiàng)目實(shí)施階段，公眾不僅參與到方案初選、方案修改、草案制定以及公共咨詢等一系列決策過(guò)程中，還參與到方案實(shí)施的控制和監(jiān)督之中。3 公眾參與城市更新的前期籌備3.1多層次的公眾參與組織結(jié)構(gòu)公眾參與的組織結(jié)構(gòu)依托于東區(qū)更新“地區(qū)管理萊比錫東區(qū)論壇社區(qū)管理”三級(jí)管理體系，其中主要負(fù)責(zé)公眾參與的機(jī)構(gòu)一個(gè)是“萊比錫東區(qū)論壇（forum leipziger osten）”，另一個(gè)是社區(qū)管理處（quartiersmanagement）?！叭R比錫東區(qū)論壇”是一個(gè)開(kāi)放給所有社會(huì)組織團(tuán)體和個(gè)人直接面向政府的平臺(tái)，公眾可以直接在論壇上與政府代表面對(duì)面交流，所有與城市更新相關(guān)的問(wèn)題都可以在論壇上公開(kāi)討論。萊比錫東區(qū)論壇每個(gè)季度召開(kāi)一次，貫穿于整個(gè)城市更新過(guò)程中。在宏觀決策階段，論壇用于收集、討論以及反饋公眾意見(jiàn)，雖然沒(méi)有決策權(quán)，但討論所得意見(jiàn)將會(huì)提交給地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，作為最終決策的主要依據(jù)；在項(xiàng)目實(shí)施階段，論壇用于討論項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、階段成果以及實(shí)施效果反饋等，保證每個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行的公開(kāi)透明性。作為承上啟下的中間層次，“萊比錫東區(qū)論壇”是政府和公眾之間的溝通橋梁，一方面自下而上的將社區(qū)層面的公眾意見(jiàn)和建議反饋給地區(qū)管理，另一方面自上而下的向居民宣傳、解釋城市更新的相關(guān)政策和信息。社區(qū)管理處負(fù)責(zé)更新項(xiàng)目實(shí)施中的公眾參與，是地方居民參與的重要載體。社區(qū)管理處主要承擔(dān)三個(gè)方面的工作，一是激活當(dāng)?shù)鼐用裰械睦嫦嚓P(guān)者并組織居民參與；二是支持公民協(xié)會(huì)、志愿組織的倡議活動(dòng)和項(xiàng)目；三是培育新的協(xié)會(huì)、志愿組織。社區(qū)管理處能充分發(fā)揮自身的地區(qū)服務(wù)和組織能力，有效的將非組織化的居民納入到城市更新過(guò)程中。社區(qū)管理處雖然承擔(dān)了一定的管理工作，但在利益上獨(dú)立于政府部門之外，代表著居民利益。它作為分擔(dān)政府管理職能又不依附于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，是社區(qū)公眾認(rèn)可的利益表達(dá)維護(hù)中心。3.2 公共宣傳和公眾參與激活政府一開(kāi)始就全面啟動(dòng)了公共宣傳和公共關(guān)系的運(yùn)作，通過(guò)持續(xù)性的媒介宣傳保證更新過(guò)程的公開(kāi)性和透明性。公眾獲得信息的重要途徑包括萊比錫東區(qū)雜志和官方網(wǎng)站，另外一些重大的公眾參與活動(dòng)和改造項(xiàng)目都會(huì)通過(guò)傳單、海報(bào)、新聞媒體在不同的目標(biāo)群體中進(jìn)行宣傳。此外，東區(qū)還建立了“ic-e信息中心”作為公眾咨詢的固定場(chǎng)所，公眾可以在那里查閱并咨詢有關(guān)各個(gè)項(xiàng)目的公開(kāi)信息。 除了公共宣傳，前期籌備中另一個(gè)重要任務(wù)就是激活參與公眾，與公眾建立起良好的公共關(guān)系。例如參與前期的地區(qū)標(biāo)語(yǔ)和形象設(shè)計(jì)競(jìng)賽，其目的是一方面激發(fā)地方居民對(duì)于城市更新的參與性，另一方面也期望通過(guò)為期2個(gè)月的競(jìng)賽能夠促使居民更加關(guān)注身邊的環(huán)境，去發(fā)現(xiàn)東區(qū)標(biāo)志性的形象特征并且挖掘東區(qū)未來(lái)發(fā)展的潛力。地區(qū)標(biāo)志和標(biāo)語(yǔ)設(shè)計(jì)競(jìng)賽作為一項(xiàng)公民深入?yún)⑴c的激活手段，積極加強(qiáng)了東區(qū)城市更新的公共關(guān)系。4 公眾參與過(guò)程中的組織與管理4.1基于利益相關(guān)性界定相關(guān)公眾 根據(jù)主體利益相關(guān)性不同，宏觀決策階段和項(xiàng)目實(shí)施階段中公眾參與的主體不同，前者宏觀層面的決策涉及到東區(qū)所有居民的利益，每一位居民都享有均等的利益相關(guān)性，因此這個(gè)階段的參與主體面向全體東區(qū)居民。為了保證參與公眾的廣泛性、代表性，公眾多以組織的形式參與進(jìn)來(lái)，例如在萊比錫東區(qū)論壇中，主要以企業(yè)、專家和組織社團(tuán)代表參與為主，個(gè)人參與也有，但比較少。推進(jìn)到具體的項(xiàng)目實(shí)施階段，項(xiàng)目目標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為具體的微觀決策問(wèn)題，不同的決策問(wèn)題會(huì)有比較明確的利益主體指向性，涉及到的公眾根據(jù)利益相關(guān)程度得以分化。例如在rabet公園擴(kuò)大及改造項(xiàng)目中，直接參與主體為與公園改造利益相關(guān)性最大的兒童和青少年群體，主要表現(xiàn)為個(gè)體參與。4.2公眾早期參與并分享一定的決策權(quán)利無(wú)論是在宏觀決策階段還是項(xiàng)目實(shí)施階段中，相關(guān)公眾都在決策前就被納入，并享有一定的決策權(quán)利，對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響。例如宏觀決策階段中優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃的制定，不同的參與公眾對(duì)于東區(qū)的發(fā)展都有著不同的關(guān)注層面和發(fā)展期望，最終決策是各方參與主體通過(guò)充分的溝通協(xié)商達(dá)成多方共識(shí)的結(jié)果，所確定的優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目反映了大部分參與公眾的意愿，從而保證了后期具體更新項(xiàng)目的順利運(yùn)行。再如項(xiàng)目實(shí)施階段中的rabet公園擴(kuò)大及改造項(xiàng)目，政府在方案初選環(huán)節(jié)廣泛征詢了兒童和青少年的意見(jiàn)，如“rabet審查（check the rabet）”座談會(huì)，專家在充分考慮兒童和青少年意見(jiàn)的前提下進(jìn)行了方案選擇。確定了初步方案之后，政府還將兒童和青少年分為不同的年齡小組，分兩個(gè)階段對(duì)初選方案進(jìn)行更為深入的討論和協(xié)商，形成一致意見(jiàn)并對(duì)方案進(jìn)行修改，形成最終草案。4.3多樣化的參與方式和技術(shù)為了滿足城市更新在各個(gè)階段中不同的公眾參與需要，實(shí)現(xiàn)不同的參與目的，東區(qū)選用了多種參與方式和技術(shù)。例如在決策前期政府廣泛征求公眾意見(jiàn)時(shí)，采用公民調(diào)查、關(guān)鍵公眾接觸、開(kāi)放空間、市民論壇等方式，這類參與方式一般適用于決策前期政府一開(kāi)始不能確定公眾的觀點(diǎn)和意愿時(shí)，需要得到更多公眾認(rèn)可的視角和信息。這類參與方式能激發(fā)創(chuàng)意點(diǎn)子，參與結(jié)果產(chǎn)生的不是決策，而是更多的新點(diǎn)子和倡議。又如在決策過(guò)程中針對(duì)一些有沖突性的問(wèn)題，采用圓桌會(huì)議、公眾對(duì)話、座談會(huì)等參與方式，通過(guò)調(diào)解協(xié)商來(lái)解決沖突，使得各方達(dá)成一致意見(jiàn)形成決策，這類參與方式公眾參與程度較高，往往是一個(gè)漫長(zhǎng)的相互說(shuō)服