生態(tài)環(huán)境管理體制改革頂層設計[文檔資料]

生態(tài)環(huán)境管理體制改革頂層設計 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 生態(tài)環(huán)境的外部性和公共物品屬性導致環(huán)境資源配置扭曲、生態(tài)環(huán)境產品市場供給不足，出現(xiàn) “ 市場失靈 ” 。但由于政府干預不當，我國生態(tài)環(huán)境管理中同時出現(xiàn)了 “ 政府失靈 ” 現(xiàn)象，從而導致生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴峻。改革生態(tài)環(huán)境管理體制，轉變政府職能，已勢在必行。 一、從發(fā)達國家經驗審視我國生態(tài)環(huán)境管理體制 我國環(huán)境保護管理體制隨著我國政府管理體制改革而不斷變化，形成了目前 “ 統(tǒng)一監(jiān) 督管理與分級、分部門管理相結合 ” 的管理體制，即由全國人民代表大會立法監(jiān)督，各級政府負責實施，環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關部門依照法律規(guī)定實施監(jiān)督管理的體制；而生態(tài)保護管理職能分散在不同部門，沒有形成統(tǒng)一協(xié)調的管理體制。地方政府保護生態(tài)環(huán)境的動力不足，跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制不完善，中央政府難以打破地方保護主義，獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。在管理手段方面，以行政命令手段為主，近年來在產業(yè)、財稅、價格、金融、進出口、技術等政策制定方面逐漸體現(xiàn)了節(jié)約資源和保護環(huán)境的導向，并開始運用一些市場化手段促進 環(huán)境污染治理。公眾參與機制缺失，無法參與環(huán)境決策，難以合法表達環(huán)境訴求，導致近年來不時爆發(fā)環(huán)境群體性事件。 （一）財稅體制、政績考核、環(huán)境管理體制等多重因素導致地方政府保護生態(tài)環(huán)境的動力不足 地方政府在生態(tài)環(huán)境保護中扮演著十分重要的角色，但在我國現(xiàn)行體制下，地方政府的行為就像一個 “ 經濟人 ” ，保護生態(tài)環(huán)境的動力不足。嚴格地說，我國環(huán)境問題的政府失靈，主要是地方政府的失靈。一是以 GDP 為核心的政績考核機制導致地方政府以犧牲環(huán)境為代價換取經濟增長。二是現(xiàn)行分權的財稅體制導致地方政府環(huán)境保護投入 不足。三是現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，地方環(huán)保部門是地方政府的一個職能部門，其財權和人事任免權主要取決于地方政府，地方環(huán)保部門難以獨立進行監(jiān)管與執(zhí)法。此外，雖然國家已明確規(guī)定排污費實行收支兩條線，但由于對基層環(huán)保投入有限，部分基層環(huán)保機構仍然擠占挪用排污費，用于彌補人員工資、日常運轉經費等。四是缺乏有效的區(qū)域政府間環(huán)境治理合作機制及合理的生態(tài)補償機制，我國跨區(qū)域、流域環(huán)境問題以及環(huán)境污染轉移現(xiàn)象十分突出。 （二）過度依賴行政手段，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管成本高 我國環(huán)境管理手段眾多，發(fā)達國家采用過的環(huán)境管理手段在我國幾乎都在使用，但環(huán)境問題依然十分突出，其中最為重要原因之一是環(huán)境管理過度依賴行政手段且運用不當，管理成本高昂，帶來了諸如污染反彈率高、大量污染轉移、加劇市場不公平競爭、激化社會矛盾等問題，如節(jié)能減排制度、環(huán)境影響評價制度、污染物達標排放制度在運行中均存在不同程度的問題。 （三）經濟手段運用少，市場化治污機制尚未建立 由于長期以來的慣性思維，我國政府習慣于運用行政手段解決環(huán)境問題，而對財稅、價格、信貸等經濟手段運用較少，節(jié)能量交易、水權交易、排污權交易、碳排放權交易、環(huán)境污染第三 方治理等市場化治污機制仍處于探索階段。一是生態(tài)補償主要依靠中央政府轉移支付，市場化的補償機制尚未建立。二是環(huán)境污染第三方治理在法律責任界定、市場準入與退出方面還有待完善，給政府監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。三是排污權交易機制設計不合理，排污權交易試點雖然已開展十多年，但并不成功；碳排放權交易處于起步階段，也面臨諸多問題。 （四）公眾參與渠道不暢，難以參與環(huán)境決策及合法表達環(huán)境訴求 我國在公眾參與環(huán)境保護方面還相當滯后，整體上看公眾參與程度不高、領域較窄，主要集中在政府環(huán)?；顒拥男麄鹘逃矫?，對政府環(huán)境 決策參與較少。一是公眾難以準確獲取環(huán)境信息。二是公眾缺少合法的參與途徑。三是環(huán)保社會組織沒有充分發(fā)揮作用，大部分環(huán)保社會組織并沒有完全獨立，資金來源對政府有一定的依賴性，因而在表達意見的程序中沒有完全獨立的話語權，其對政府權力的制約作用大打折扣。 二、建立政府引導、市場推動、公眾參與的生態(tài)環(huán)境管理體制 我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重點在于重塑政府、市場、公眾三者之間的關系，建立政府引導、市場推動、公眾參與的管理模式。首先，要統(tǒng)籌考慮經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護問題，從發(fā)展中解決環(huán)境問題，通過優(yōu)化 國土空間開發(fā)格局、產業(yè)結構調整、大力發(fā)展循環(huán)經濟等措施，從源頭減少污染物的產生與排放。其次，政府要從生態(tài)環(huán)境治理的直接參與者向監(jiān)管者轉變，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，調動市場力量治理污染和保護生態(tài)環(huán)境。再次，要積極引導公眾參與，減輕政府監(jiān)管負擔，監(jiān)督政府依法行政。 （一）政府合理調控，建立獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法的機制 地方政府保護生態(tài)環(huán)境積極性不足、環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法不力是當前環(huán)境保護中最為突出的問題。因此，獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法是當前環(huán)境保護 工作的重中之重。要改革環(huán)境監(jiān)管體制，完善監(jiān)管制度與環(huán)境標準，加強監(jiān)管能力建設，嚴格環(huán)境執(zhí)法與責任追究，形成環(huán)保倒逼機制，促進經濟轉型發(fā)展。 （二）充分發(fā)揮市場機制的作用，調動企業(yè)治理污染和保護生態(tài)環(huán)境的積極性 讓市場在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮積極作用，克服單純依靠行政力量進行節(jié)能減排的弊端。通過稅收減免、企業(yè)自愿協(xié)議等手段鼓勵企業(yè)進行節(jié)能減排，建立市場化的生態(tài)補償機制，大力推行環(huán)境污染第三方治理機制，積極開展排污權、碳排放權、節(jié)能量、水權交易機制，探索實行押金 返還制度、生產者責任延伸制度，研 究開征環(huán)境稅，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，調動其治理污染和保護生態(tài)環(huán)境的積極性。 （三）建立公眾參與環(huán)境保護機制，有效彌補政府和市場雙重失靈 充分發(fā)動群眾，依靠群眾，讓環(huán)境違法分子陷入人民群眾的汪洋大海之中。要加強環(huán)境信息披露，暢通參與渠道，推動建立 “ 事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟 ” 的公眾參與機制，引導公眾有序參與環(huán)境保護，減輕政府環(huán)境監(jiān)管任務，監(jiān)督政府依法行政，有效疏導社會矛盾，化解“ 鄰避效應 ” ，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件。 三、重點改革建議 （一）改革政績考核機制、財稅體制 、地方環(huán)境管理體制，調動地方政府保護生態(tài)環(huán)境的積極性 一是建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設要求的領導干部政績考核制度，把生態(tài)文明建設情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核的重要內容。 二是結合財稅體制改革，建立財政轉移支付、稅收分成比例與地方生態(tài)環(huán)境質量掛鉤的機制。 三是將環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)從環(huán)保部門獨立出來，由社會第三方提供監(jiān)測服務，避免環(huán)保部門既當 “ 運動員 ” 又當 “ 裁判員 ” 。 四是盡快開征環(huán)境稅，推動排污費改稅，與地方環(huán)保部門經費來源徹底脫鉤。 五是加強跨區(qū)域、流域生態(tài) 環(huán)境管理。進一步完善重點區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制；理清區(qū)域性環(huán)保督查中心與地方環(huán)保部門之間的權責關系；改組水利部下屬的七大流域管理機構（長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會及太湖流域管理局），賦予其在生態(tài)環(huán)境治理方面的職責，或者成立新的流域生態(tài)環(huán)境管理機構。 （二）強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法 一是加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，創(chuàng)新對環(huán)境違法行為的懲罰手段。 二是設立環(huán)保警察，與環(huán)保部門聯(lián)動執(zhí)法。伴隨環(huán)保警察的設立，檢察院、法院等司法系統(tǒng)也應設立對應機構，進而提供一整套懲治環(huán) 境污染違法犯罪的法制系統(tǒng)。 三是嚴肅責任追究。對監(jiān)管不嚴、失職瀆職，致使環(huán)境受到污染、人體健康受到危害、社會經濟與人民財產受到損失、造成不良社會影響的，依法追究有關人員的行政責任。對濫用職權、徇私舞弊、貪污賄賂等涉嫌犯罪的，要移送司法機關，依法追究法律責任。 四是加強環(huán)境執(zhí)法能力建設。建立健全環(huán)境執(zhí)法機構，形成省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網絡；加大對中西部困難地區(qū)地（市）、縣級環(huán)保執(zhí)法能力建設，提高執(zhí)法裝備水平；規(guī)范執(zhí)法程序，建立環(huán)境案件審核、環(huán)境執(zhí)法公開等制度。 （三）充 分利用市場化手段治理污染和保護生態(tài)環(huán)境 一是大力推行環(huán)境污染第三方治理。針對政府購買環(huán)境服務的模式，應建立相應的政府違約風險補償機制及責任追究機制；針對排污企業(yè)委托第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)治理污染的模式，盡快明確污染物產生企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責任；建立第三方治污企業(yè)的信用評價制度，政府購買環(huán)境服務時優(yōu)先選擇信譽等級高的企業(yè)；建立黑名單制度，禁止服務質量差、嚴重環(huán)境違法的企業(yè)進入第三方治理市場；對無力或不按要求進行污染治理的企業(yè)，強制推行第三方治理模式。 二是積極開展排污權、碳排放權等交 易。完善排污權交易規(guī)則，探索不同的排污權交易實現(xiàn)途徑；加強排污權交易、碳排放權交易、節(jié)能量交易三套交易體系的有機銜接；理順排污權有償使用費、排污費和擬征收的環(huán)境稅之間的關系，設立合理的收費標準，避免重復收費。 三是創(chuàng)新生態(tài)補償實現(xiàn)途徑。對具有明確的保護者與受益者的領域（區(qū)域），要建立市場化的生態(tài)補償機制，如通過共建園區(qū)、在水電電價、水價中征收生態(tài)補償基金等形式來實現(xiàn)。 （四）建立 “ 事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟 ” 的全社會參與機制 充分調動社會各界參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，減 輕政府環(huán)境監(jiān)管負擔，監(jiān)督政府依法行政，增加公眾對政府的信任與理解，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件，有效彌補政府與市場雙重失靈。 一是加強環(huán)境信息披露，建立重點項目、重點企業(yè)環(huán)境信息強制披露制度。政府在制定重大環(huán)境法規(guī)政策、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃時，以及批準建設項目之前，應依法公開相關信息。對排污量超過一定標準、環(huán)境風險大的企業(yè)，強制其公開環(huán)境設施運行情況和污染物排放信息，自覺接受公眾監(jiān)督。 二是完善公眾參與環(huán)境決策的途徑。對重大的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，要通過聽證會、論證會或社會公示等形式，廣泛聽取公眾 意見，接受輿論監(jiān)督。完善建設項目環(huán)境影響評價的公眾參與機制，避免公眾參與走過場。 三是建立資源環(huán)境問題群眾投訴舉報反應機制。設立環(huán)境問題群眾投訴舉報熱線電話、開通網絡投訴舉報平臺；結合環(huán)境警察制度的建立，開通環(huán)境問題報警電話，群眾可像撥打 110、 119 一樣，就環(huán)境問題撥打電話報警。建立環(huán)境問題投訴舉報處理機制，有關部門要對被舉報的環(huán)境問題進行查實，提出解決辦法。 四是建立環(huán)境公益訴訟制度。將環(huán)境污染和生態(tài)破壞納入公益訴訟范圍，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社