（經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)論文）失地農(nóng)民權(quán)益的法律保障.pdf

摘要 摘要 土地承擔(dān)著農(nóng)民生產(chǎn)資料和生活保障的雙重功能 土地是農(nóng)民的生存之本 但伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快 出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體所有 土地大量征收的現(xiàn)象 很多農(nóng)民因此而失去土地 農(nóng)民一旦失去土地 同時(shí)也就 失去了與土地相關(guān)的權(quán)益包括土地收益權(quán) 勞動(dòng)就業(yè)權(quán) 社會(huì)保障權(quán)等等 目前 失地農(nóng)民問題越來越突出 嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 因此 研究并解決失地農(nóng)民問題 對(duì)于維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益 解決失地農(nóng)民的生存與發(fā) 展 具有重要的現(xiàn)實(shí)意義 本文第一部分對(duì)失地農(nóng)民的法律概念 特征進(jìn)行分析 指出失地農(nóng)民基本 生活難以得到保障 就業(yè)困難等生活現(xiàn)狀 第二部分進(jìn)而分析失地農(nóng)民權(quán)益受 損的原因 剖析了我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度存在的主要缺陷和社會(huì)保障制度的不 健全 指出解決失地農(nóng)民權(quán)益保障的重要性 第三部分針對(duì)上述影響失地農(nóng)民 權(quán)益受損的原因 從完善土地產(chǎn)權(quán)制度 土地征收制度 對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ) 償和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度等多角度致力于對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障 關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民權(quán)益土地征收制度權(quán)益保障 i i a b s t r a c t a b s t r a c t l a n dh a st h ed u a lf u n c t i o n so ff a r m e r s p r o d u c t i o nm e a n sa n dl i f e t i m ew a r r a n t y m o r e o v e ri ti st h eb a s i sf o r s u r v i v a l h o w e v e r w i t hc h i n a sr a p i de c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n da c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o np r o c e s s i te m e r g e si m p o s i n gt h el a n d c o l l e c t i v e l yo w n e db yf a r m e r s m a n yaf a r m e rl o s e st h e i rl a n d o n c et h e yl o s et h e i r l a n d i nt h em e a n t i m et h e ya l s ol o s el a n d r e l a t e di n t e r e s t s i n c l u d i n gt h er i g h tt ol a n d r e v e n u e e m p l o y m e n tr i g h t s s o c i a ls e c u r i t ya n ds oo n c u r r e n t l yl a n d l e s sp e a s a n t sa l e m o r ea n dm o r ep r o m i n e n t s e r i o u s l ya f f e c t i n gu r b a na n dr u r a ls o c i a l s t a b i l i t ya n d r u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h e r e f o r e s t u d y i n ga n ds o l v i n gt h ep r o b l e mo fl a n d l e s s p e a s a n t sh a si m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et ot h em a i n t e n a n c eo ft h er i g h t so f l a n d l e s sp e a s a n t sa n dt h es e t t l e m e n to fl a n d l e s sp e a s a n t s s u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t t h i sf i r s tp a r to ft h ep a p e ra n a l y s e dt h el e g a lc o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so f l a n d l e s sp e a s a n t s p o i n t i n go u tt h es t a t u sq u o f o re x a m p l et h eb a s i cl i v e l i h o o do f l a n d l e s sp e a s a n t sh a v el i t t l ep r o t e c t i o n a n dh a v et r o u b l ew i t he m p l o y m e n t e t c t h e s e c o n dp a r ta n a l y s e dt h ec a u s e so fd a m a g et ot h er i g h t sa n di n t e r e s t so fl a n d l e s s p e a s a n t s a n dt h em a j o rd e f e c to fc h i n a sc u r r e n tl a n da c q u i s i t i o ns y s t e ma n dt h e d e f i c i e n c yo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a d d r e s s i n gt h ei m p o r t a n c eo fr i g h t sa n d i n t e r e s t so fl a n d l e s sp e a s a n t s i nr e s p o n s et ot h er e a s o n s m e n t i o n e da b o v ew h yt h e d a m a g et ot h el a r i di sc a u s e d t h et m r dp a r td e a l tw i t ht h ep r o t e c t i o no ft h ei n t e r e s t so f l a n d l e s sp e a s a n t sf r o mt h es o u n ds y s t e mo fp r o p e r t yr i g h t s l a n d e x p r o p r i a t i o n s y s t e m t h ee c o n o m i cc o m p e n s a t i o nf o rl a n d l e s sp e a s a n t sa n dp e r f e c t i o no fs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s l a n d l e s sf a r m e r s l a n da c q u i s i t i o ns y s t e ma n dp r o t e c t i o nf o rt h e i r r i g h t sa n di n t e r e s t s i l l 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的 研究成果 據(jù)我所知 除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外 論文中不包含 其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的 研究成果 也不包含為獲得直昌太堂或其他教育 機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過的材料 與我一同工作的同志對(duì)本研究所做的任何 貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說明并表示謝意 學(xué)位論文作者簽名 手寫 移而夸簽字日期 加7 年 y 月哆日 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者完全了解南昌大學(xué)有關(guān)保留 使用學(xué)位論文的規(guī)定 有權(quán) 保留并向國(guó)家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和磁盤 允許論文被查閱和借 閱 本人授權(quán)南昌大學(xué)可以將學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行 檢索 可以采用影印 縮印或掃描等復(fù)制手段保存 匯編本學(xué)位論文 同時(shí)授 權(quán)中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所將本學(xué)位論文收錄到 中國(guó)學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù) 并通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾提供信息服務(wù) 保密的學(xué)位論文在解密后適用本授權(quán)書 一1 學(xué)位論文作者簽名 手寫 杉伽 導(dǎo)師簽名 手寫 壹1 務(wù) o 簽字日期 砷年1 月 日簽字日期 7 年陟月 e l 1 第1 章引言 第1 章引言 中國(guó)的政治制度 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 耕作模式使得土地不僅成為農(nóng)民最基本的生 產(chǎn)資料 也是其最可靠的生活和養(yǎng)老保障 據(jù)統(tǒng)計(jì) 按照中國(guó)城鎮(zhèn)化水平每年 提高百分之一的發(fā)展規(guī)劃 則每年需要占用耕地1 9 0 萬畝 從1 9 8 7 年到2 0 0 1 年有接近兩千萬農(nóng)民的土地被全部征收 需要安置被征地農(nóng)民2 6 6 萬人 到2 0 2 0 年中國(guó)還將形成4 2 6 0 萬被征地農(nóng)民 由于現(xiàn)有的土地征收制度的不足 立法的 不完善 存在著 公共利益 界定不明確 補(bǔ)償范圍不合理 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低 征 地款發(fā)放不到位等制度和運(yùn)行缺陷 失地農(nóng)民權(quán)益受損 直接影響到農(nóng)村乃至 整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧 因此如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效的保障 以切 實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益 也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界必須要研究并解決的課題 土地征收引發(fā)的失地農(nóng)民權(quán)益保障問題 較長(zhǎng)時(shí)間以來成為各界關(guān)注的熱 點(diǎn)問題 解決農(nóng)地征用問題 不僅需要進(jìn)一步的理論探索 觀念更新 更重要 的是制度的改革 因?yàn)楝F(xiàn)有的有關(guān)土地征收制度還是來源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代 已 經(jīng)不能滿足現(xiàn)有土地征收的需求 自2 0 世紀(jì)9 0 年代開始 許多學(xué)者就從不同 的角度對(duì)土地征收制度中存在的問題進(jìn)行研究和探討 力圖建立新的土地征收 制度 解決在征地過程中遇到的各種困擾 研究者大多認(rèn)為 現(xiàn)行土地征收制 度在用地界定以及土地征收補(bǔ)償辦法等方面存在著諸多的弊端 影響了社會(huì)的 穩(wěn)定 改革我國(guó)土地征收制度 清晰界定土地征收目的 合理劃定土地征收范 圍 科學(xué)地論證征地補(bǔ)償及安置辦法 已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù) 也有學(xué)者認(rèn) 為應(yīng)該以建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度來解決失地農(nóng)民問題 胡宏偉 唐莉認(rèn) 為 為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障制度是解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)的重要途徑 楊 海盛 曹金波認(rèn)為 失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次 并按照城市和 農(nóng)村人口統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立社會(huì)保障 以順應(yīng)政府提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的 筆 者認(rèn)為要解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題 不能只從土地征收制度出發(fā)或只考慮如 何建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障 而應(yīng)該統(tǒng)籌起來 在征收土地時(shí) 要確保制度的 公平合理性 讓農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益 在土地被征后 要考慮農(nóng)民的長(zhǎng)久 生活 建立相應(yīng)的最低生活保障 養(yǎng)老保障 就業(yè)援助等 失地農(nóng)民的社會(huì)保 障制度與我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度 征地制度有效結(jié)合 才能從根本上解決失地農(nóng)民 問題 本文就是按照這個(gè)思路 從完善土地產(chǎn)權(quán)制度 土地征收制度和建立失 第1 章引言 地農(nóng)民的社會(huì)保障制度等多層次多角度實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障 本文主要運(yùn)用比較 系統(tǒng)的方法 對(duì)失地農(nóng)民問題進(jìn)行分析 運(yùn)用理論研 究與實(shí)踐結(jié)合 從土地征收的基本理論出發(fā) 對(duì)土地征收制度進(jìn)行了分析 運(yùn) 用規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合 通過實(shí)證對(duì)失地農(nóng)民所面臨的困境 產(chǎn)生的原 因 引起的后果等方面進(jìn)行分析 并力求用科學(xué)方法進(jìn)行規(guī)范分析 提出完善 失地農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策 2 第2 章失地農(nóng)民的概述 第2 章失地農(nóng)民的概述 2 1 失地農(nóng)民的法律界定 2 1 1 失地農(nóng)民的法律概念 隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展 城市化進(jìn)程的擴(kuò)張 小城鎮(zhèn)的不斷建設(shè) 農(nóng)民逐步 失去包括林地 耕地等農(nóng)用地而成為失地農(nóng)民 失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生是農(nóng)村城 市化進(jìn)程的必然結(jié)果 英國(guó)在進(jìn)行城市化進(jìn)程中的 圈地運(yùn)動(dòng) 是失地農(nóng)民問 題的起源 2 0 世紀(jì)5 0 年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始產(chǎn)生失地農(nóng)民的問題 廣泛引起 社會(huì)的關(guān)注是2 0 世紀(jì)9 0 年代 2 1 世紀(jì)初失地農(nóng)民問題得到來自社會(huì)各界的高 度關(guān)注 鮑海君 吳次芳認(rèn)為 失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會(huì)保障權(quán)利 生活保障 就業(yè)機(jī)會(huì) 土地繼承權(quán) 資產(chǎn)增值功效 直接收益功效和免得重 新獲取土地時(shí)掏大筆費(fèi)用的效用 同時(shí)又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保 障權(quán)利 使得失地農(nóng)民成為既有別于一般農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣群體一 弱勢(shì)群體 l 王昀 2 0 0 4 從身份的角度對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行界定 失地農(nóng)民是指 在城市化過程中失去了土地 但仍然保持著農(nóng)民身份 并未轉(zhuǎn)化為完全的城市 居民 享受城鎮(zhèn)居民待遇的農(nóng)民 白呈明認(rèn)為 失地農(nóng)民既失去了生活保障 就業(yè)機(jī)會(huì) 又失去了一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán) 也失去了與土地相關(guān)的一系列 權(quán)益 如政府對(duì)農(nóng)民的技術(shù) 資金 農(nóng)資等方面的支持以及由于失地導(dǎo)致的農(nóng) 民對(duì)村民自治失去熱情 從而最終失去對(duì)民主政治權(quán)利的追求 o1 2 l 陳錫文認(rèn)為 農(nóng)民失去土地以后 他既當(dāng)不成農(nóng)民 也當(dāng)不成市民 最終就變成了流民 1 3 譚術(shù)魁認(rèn)為 農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員 作為土地承包戶 也作為社會(huì) 成員和國(guó)家公民 依法享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的各項(xiàng)權(quán)利 包括占有 使用權(quán) 承包權(quán) 收益權(quán) 經(jīng)營(yíng)決策權(quán) 知情參與權(quán)等 結(jié)合上述學(xué)者觀點(diǎn) 梁偉 袁堂明進(jìn)一步把失地農(nóng)民的權(quán)利損失歸納為 經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失 包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利缺失和農(nóng)地非農(nóng)化中的權(quán)利缺失 政治權(quán)利的剝奪性 喪失和社會(huì)權(quán)利的弱化性消失 從而較為系統(tǒng)全面地概括了當(dāng)前失地農(nóng)民的權(quán) 利損失 4 因此 失地農(nóng)民問題 從實(shí)質(zhì)上說 是農(nóng)民對(duì)土地占有使用權(quán) 承包 權(quán) 收益權(quán) 經(jīng)營(yíng)決策權(quán) 知情參與權(quán)等多種權(quán)利的喪失 農(nóng)民失地問題 本 3 第2 章失地農(nóng)民的概述 質(zhì)上是農(nóng)民依法享有的多種土地權(quán)利遭受不同程度侵害 限制或者被完全剝奪 5 也有學(xué)者從法學(xué)的角度 對(duì)失地農(nóng)民這樣界定 因失去土地而失去土地上 包括基本生活保障的權(quán)利 財(cái)產(chǎn)權(quán)利 就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利 以及與土地相關(guān)的一 系列權(quán)利的一類特殊法律主體 2 1 2 失地農(nóng)民的特征 以上觀點(diǎn)是從外延上來理解失地農(nóng)民 要正確全面的理解失地農(nóng)民的內(nèi)涵 應(yīng)從失地農(nóng)民的特征上把握 筆者認(rèn)為 失地農(nóng)民具備以下特征 2 1 2 1 失地農(nóng)民群體是一個(gè)過渡性群體 首先 失地農(nóng)民已不是純粹的真正意義上的農(nóng)民 失地農(nóng)民雖然失去了土 地但卻仍然擁有農(nóng)民身份 農(nóng)民之所以擁有農(nóng)民的主體資格 就是因?yàn)樗麄儞?有土地 從事的是農(nóng)業(yè)勞動(dòng) 擁有農(nóng)民的主體資格 就意味著享有土地所帶來 的社會(huì)保障權(quán)利 包括生活保障 就業(yè)機(jī)會(huì)等及其他的權(quán)利 但是 當(dāng)土地被 征收后 農(nóng)民失去土地 也就失去了依附于土地的種種權(quán)利 這就使他們獲得 的權(quán)利處于不確定狀態(tài) 我國(guó)的失地農(nóng)民群體是一個(gè)伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城 市化的進(jìn)程而出現(xiàn)的 他們轉(zhuǎn)化成真正意義上的市民需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程 從 現(xiàn)有失地農(nóng)民處境看 他們既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村村民 又無法融入城鎮(zhèn)居 民行列 很多失去土地的農(nóng)民就在 農(nóng)民 和 市民 城市 和 鄉(xiāng)村 之間徘徊 所以 我國(guó)現(xiàn)階段的失地農(nóng)民只能是一個(gè)介于農(nóng)民和市民之間的過渡性群 體 只能看成是從農(nóng)民向市民過渡階段的 種稱呼 2 1 2 2 土地失去的被動(dòng)性 土地是農(nóng)民生存之本 是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料 也是農(nóng)民基本生活保障 的物質(zhì)載體 對(duì)農(nóng)民而言 土地是最重要的財(cái)產(chǎn) 然而 農(nóng)民沒有以土地進(jìn)行 市場(chǎng)交易的主體資格 對(duì)土地征用也沒有知情權(quán) 參與權(quán) 自由決策權(quán) 我國(guó) 現(xiàn)行的征收制度是國(guó)家依照法律規(guī)定的 征用土地所實(shí)施的是行政行為 而并 不是民事行為 具有國(guó)家強(qiáng)制性 征用土地的主體和土地被征用者之間的主體 地位是不平等的 土地被征用者不能表達(dá)意思自治 土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生 并不是當(dāng)事人雙方的意思表示自愿一致 而是由國(guó)家的單方面的意志決定 不 需要土地的所有人同意 國(guó)家征用土地的指令 屬于行政命令 所以 土地被 4 第2 章失地農(nóng)民的概述 征用者只能服從 所以在土地征收中 農(nóng)民的土地也是在被動(dòng)的被征收了 農(nóng) 民完全處于被動(dòng)的地位 2 1 2 3 失地農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)利喪失 作為國(guó)家公民的農(nóng)民 應(yīng)當(dāng)享有平等的諸如生存權(quán) 就業(yè)權(quán) 財(cái)產(chǎn)權(quán) 等 基本權(quán)益 但伴隨著土地的失去 這些權(quán)益也隨之相應(yīng)地缺乏或喪失 首先 失去土地上的財(cái)產(chǎn)收益權(quán) 國(guó)家實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度 農(nóng)民享有 的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 理應(yīng)享有土地所帶來的一切收益 但伴隨著土地的喪失 農(nóng)民隨之也失去了土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利 這些權(quán)利包括農(nóng)民對(duì)土地的使用 收益 和增值的權(quán)利 隨著城市化進(jìn)程的不斷加快 土地征用量的不斷增大 土地資 源的稀缺 人地矛盾的日益加劇 土地的含金量也越來越高 按理說農(nóng)民也應(yīng) 該享受著這含金量所帶來的收益 但因?yàn)橥恋氐谋徽魇?農(nóng)民不但沒有享受的 收益 反而失去了應(yīng)有的財(cái)產(chǎn) 其次 在土地征收中失去參與權(quán) 在征地行為中 農(nóng)民無法參與征地費(fèi)用補(bǔ) 償?shù)臎Q策過程 補(bǔ)償多少 何時(shí)補(bǔ)償 補(bǔ)償多久完全由政府和村民委員會(huì)確定 多數(shù)情況下 農(nóng)民只是簡(jiǎn)單被告知哪些地塊要被征用 目的是什么 他們能得 多少補(bǔ)償 這種口頭告知沒有任何讓農(nóng)民 參與 的意義 農(nóng)民參與權(quán)的缺乏 滋生了地方官員和集體經(jīng)濟(jì)組織干部通過征地來最大限度地實(shí)現(xiàn)他們的經(jīng)濟(jì)利 益 2 2 失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析 土地是農(nóng)民生活保障的最后一道防線 5 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 土地是農(nóng)民抵 御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 失去土地 也就意味著失去了農(nóng)民最基本的生 活保障 失地農(nóng)民 他們的身份是農(nóng)民 可是實(shí)際上卻不擁有土地 他們不是 市民 卻徘徊在城市的邊緣 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 城市化進(jìn)程的不斷推 進(jìn) 工業(yè)用地和城市建設(shè)用地需求的擴(kuò)張 農(nóng)村被征用土地日益增多 據(jù)統(tǒng)計(jì) 按照中國(guó)城鎮(zhèn)化水平每年提高百分之一的發(fā)展規(guī)劃 則每年需要占用耕地1 9 0 萬畝 需要安置被征地農(nóng)民2 6 6 萬人 到2 0 2 0 年中國(guó)還將形成4 2 6 0 萬被征地 農(nóng)民 也就帶來了越來越多的失地農(nóng)民陷入貧困境地的事實(shí) 2 2 1 失地農(nóng)民基本生活難以得到保障 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)1 6 個(gè)省 市 區(qū) 2 7 6 0 個(gè)被征地農(nóng)戶的調(diào)查 約有4 6 的 第2 章失地農(nóng)民的概述 農(nóng)戶失地后收入下降 被征地前 失地農(nóng)民的基本收入來源于土地 被征地后 失地農(nóng)民失去了基本的收入來源 農(nóng)民不得不接受征地部門給出的低價(jià) 買地 錢 失去土地后 他們面臨的大多是 坐吃山空 的境況 根據(jù)2 0 0 5 年國(guó)家 統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)在國(guó)2 8 個(gè)省 直轄市 自治區(qū)的調(diào)查報(bào)告顯示 目 前4 6 的失地農(nóng)民收入水平下降 1 5 失地農(nóng)民的生活處于十分困難的境地 許 多失地農(nóng)民在為以后的生計(jì)發(fā)愁 對(duì)于大部分的農(nóng)民來說 擁有一份土地 就 意味著家里的口糧和蔬菜基本能夠自給 土地成了農(nóng)民的基本生活保障 現(xiàn)在 土地一下子就失去或減少了 他們的收入也隨之明顯減少 失去土地也就失去 了基本的生活來源 而另一方面農(nóng)民失地后 不僅失去收入來源 并且還加速 了其生活方式的城市化 生活消費(fèi)支出有所增長(zhǎng) 原先能自產(chǎn)自給部分家庭消 費(fèi)產(chǎn)品如糧食 蔬菜 等農(nóng)產(chǎn)品不能再生產(chǎn) 而失地后須從市場(chǎng)購(gòu)買 消費(fèi)中 商品性消費(fèi)比重增大 失地農(nóng)民消費(fèi)支出高于失地前 意味著失地農(nóng)民實(shí)際收 入減少 有關(guān)調(diào)查資料表明 除少數(shù)以二 三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入下降不明顯 甚至有所提高外 大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主的失地農(nóng)民的收入水平總體出現(xiàn)了明顯下 降 根據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局2 0 0 3 年1 0 月的調(diào)查 被調(diào)查失地農(nóng)戶土地征用后的人 均純收入為3 5 9 0 元 比土地征用前下降了1 8 1 4 其中土地被全部征用的農(nóng)戶 人均純收入下降幅度更大 降幅達(dá)2 1 1 9 人均純收入在3 0 0 0 元以下的較低收 入農(nóng)戶比例 由土地征用前的2 3 上升到土地征用后的4 1 人均純收入3 0 0 小5 0 0 0 元的農(nóng)戶 由5 2 下降到3 7 5 0 0 0 元以上的農(nóng)戶 由2 5 下降到2 2 農(nóng)民所能獲得的征地補(bǔ)償安置費(fèi)參照現(xiàn)在的物價(jià)水平和生活標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)于農(nóng)民今 后的生活 無異于杯水車薪 所以 在我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民失去土地 也就失去了 最穩(wěn)定 最可靠的謀生渠道 失地農(nóng)民的基本生活難以得到保障 2 2 2 失地農(nóng)民再就業(yè)困難 對(duì)于大部分失地農(nóng)民來說 失地就是失業(yè) 再就業(yè)困難重重 土地是農(nóng)民 勞動(dòng)的對(duì)象 工作的場(chǎng)所 土地為農(nóng)民提供了最基本的就業(yè)機(jī)會(huì) 農(nóng)民只有以 土地為勞動(dòng)對(duì)象 勞動(dòng)者的勞動(dòng)價(jià)值才能在勞動(dòng)過程中得以實(shí)現(xiàn) 農(nóng)民失去土 地后廣許多地方對(duì)失地農(nóng)民沒有統(tǒng)一的安置政策 政府對(duì)失地農(nóng)戶的勞動(dòng)力只 安置少數(shù)部分就業(yè) 對(duì)于其余的大部分失地農(nóng)民一般都采用一次性貨幣補(bǔ)償 把這一部分的失地農(nóng)民的就業(yè)推向市場(chǎng) 大部分農(nóng)民必須自謀生路 而自謀職 業(yè)的勞動(dòng)力當(dāng)中 由于本身綜合素質(zhì)較低 文化程度較低 無一技之長(zhǎng) 缺乏 6 第2 章失地農(nóng)民的概述 自謀新門路的資本 技能和機(jī)會(huì)等多方面的原因 在土地以外的其它工作崗位 競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì) 特別是一些未經(jīng)過專門的就業(yè)培訓(xùn) 缺乏勞動(dòng)技能且年老體 弱的農(nóng)民 由于年齡偏大 文化程度偏低等原因 難以找到工作 即使能找到 工作 一般都是打短工 從事簡(jiǎn)單的搬運(yùn) 建筑等體力勞動(dòng) 工作極不穩(wěn)定 據(jù) 部分失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀簡(jiǎn)析 調(diào)查資料顯示 被調(diào)查的1 1 5 戶失地農(nóng)戶共 3 0 3 個(gè)勞動(dòng)力中 只有3 1 6 的勞動(dòng)力被有關(guān)部門安置就業(yè) 其余的只能自謀職 業(yè) 自謀職業(yè)的勞動(dòng)力中 有4 0 1 9 找不到工作 目前基本賦閑在家 尤其是 土地被全部征用的農(nóng)戶 基本賦閑在家的富余勞動(dòng)力比例更大 占調(diào)查戶全部 富余勞動(dòng)力的6 8 1 5 在5 8 1 1 己經(jīng)就業(yè)的勞動(dòng)力中 其就業(yè)結(jié)構(gòu)為 3 l 外 出務(wù)工 3 3 在本地從事農(nóng)業(yè) 3 6 在本地從事二 三產(chǎn)業(yè) 根據(jù)對(duì)蘇州 無錫 寧波等城市環(huán)保項(xiàng)目征地中失地農(nóng)民的調(diào)查 失地農(nóng)民再次就業(yè)率僅達(dá)2 5 左 右 嘲可見 在很大程度上 失地就意味著農(nóng)民失去了最基本的就業(yè)崗位 也 失去了再就業(yè)機(jī)會(huì) 按照 全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要 2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的 3 0 年間占用耕地將超過5 4 5 0 萬畝 如果按現(xiàn)行的征地補(bǔ)償原則計(jì)算 在未來十 幾年內(nèi) 農(nóng)民因土地的低價(jià)征用將損失3 萬億元以上 據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì) 一般 每征用一畝地 就伴隨著1 5 個(gè)農(nóng)民失業(yè) 那么 未來3 0 年占用耕地5 4 5 0 萬畝 至少將暫時(shí)性地造成8 0 0 0 萬農(nóng)民失業(yè) 7 l 7 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 3 1 失地農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn) 3 1 1 失地農(nóng)民的合法權(quán)益遭到損害 我國(guó)的土地征收制度始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代 根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定 農(nóng)村集體 所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征用或征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才能進(jìn)行出讓 轉(zhuǎn)讓 在現(xiàn)有 制度安排下 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化程度比較低 流轉(zhuǎn)性差 各級(jí)政府控制 著農(nóng)地使用權(quán) 所有權(quán)的交易市場(chǎng) 政府雖然在征用和征收土地時(shí)也給予一定 的補(bǔ)償費(fèi)用 但由于我國(guó)目前土地征收補(bǔ)償范圍窄 標(biāo)準(zhǔn)低 政府用行政強(qiáng)制 力形成了較低的土地征收價(jià)格 農(nóng)民實(shí)際獲得的補(bǔ)償很低 同時(shí)所有權(quán)主體不 確定 必然導(dǎo)致獲得補(bǔ)償收益主體的不明確 各級(jí)政府 村委會(huì)以集體經(jīng)濟(jì)組 織相互爭(zhēng)當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)的主體 通過各種名義克扣征地款 使得本來就不多的 征地款分到農(nóng)民手中已所剩無幾 法律規(guī)定的土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目中 只有青苗 補(bǔ)償費(fèi)明確規(guī)定為失地農(nóng)民所得 其他兩項(xiàng)費(fèi)用針對(duì)所有權(quán)人補(bǔ)償 而農(nóng)村集 體組織所得該項(xiàng)目費(fèi)用后 如何向集體成員分配 是分配給失地的部分農(nóng)民 還是作為共同共有財(cái)產(chǎn)喪失后的代償金 向全體成員分配 法律沒有作出原則 性的規(guī)定 并且三項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目并不能涵蓋農(nóng)民因征收而喪失的全部利益 農(nóng)民 的權(quán)利被掏空后 農(nóng)地征收補(bǔ)償中的權(quán)利也難以實(shí)現(xiàn) 3 1 2 農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的弱者地位 由于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在著諸多缺陷 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活層面上 廣大農(nóng)民處 于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的弱者地位 一方面 由于農(nóng)地所有權(quán)主體在法律上界定不明確 在現(xiàn)實(shí)生活中呈現(xiàn)虛偽的狀況 導(dǎo)致廣大農(nóng)民在實(shí)際生活中缺少一個(gè)能代表自 身利益的組織機(jī)構(gòu) 組織化程度普遍比較低 相互之間的溝通與協(xié)調(diào)比較困難 缺乏談判能力 在自身利益受到各級(jí)政府和集體組織的侵害時(shí) 沒有自己的代 表為自己的利益說話 另一方面 在現(xiàn)有的制度框架下 法律并沒有明確規(guī)定 集體成員與集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 沒有規(guī)定向公司法那樣的股東訴訟權(quán)等 救濟(jì)渠道 這事實(shí)上導(dǎo)致農(nóng)民處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的最底層 農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢 通甚至缺失 即使是部分農(nóng)民有一定的自我保護(hù)意識(shí) 有能力向政府和國(guó)家表 8 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 達(dá)自己的權(quán)利訴求 但因上述原因 現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)民的這種利益訴求成為各級(jí) 政府踢來踢去的皮球 總之 在各個(gè)利益集團(tuán)參與公共選擇的社會(huì)博弈中 農(nóng) 民既無代表自己利益的組織與其它利益主體較量 也無暢通的利益表達(dá)渠道對(duì) 侵害行為加以抗?fàn)?正是這種弱勢(shì)決定了農(nóng)民無力成為自身利益的維護(hù)者 3 1 3 農(nóng)民喪失了應(yīng)有的參與權(quán) 農(nóng)地是農(nóng)民耕種的土地 是農(nóng)民賴以生存的資本 農(nóng)民理應(yīng)成為農(nóng)地制度 變革和農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中的主角 但由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的種種弊端與缺 陷 致使農(nóng)民喪失了應(yīng)有的參與權(quán)與決策權(quán) 一方面 作為土地交易一方的政府 既是 裁判 又是 球員 所謂 裁 判 是指政府在自上而下推進(jìn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型中一直充當(dāng)改革方案設(shè)計(jì)者 規(guī)劃制 定者 有關(guān)土地的政策性調(diào)整文件都出自政府之手 那么 政府在 征收征用 土地流轉(zhuǎn)中首先不是作為與農(nóng)民同等的土地使用權(quán)所有者這一法律關(guān)系主體出 現(xiàn)的 而是凌駕于一切其他土地使用權(quán)人之上的仲裁者 然而 政府又確實(shí)是 這一土地交易的一方當(dāng)事人 必須履行對(duì)土地被征收的失地農(nóng)民給予補(bǔ)償?shù)纫?系列責(zé)任 這種操作模式弊端叢生 另一方面 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度 農(nóng)民集體是法律上的農(nóng)地所有權(quán)主體 但卻沒有對(duì)土地的處分權(quán) 而國(guó)家作為 農(nóng)村土地的終極所有者 掌握著農(nóng)村土地的最終處分權(quán) 這樣一來 土地開發(fā) 商在土地的征用和買賣中不用與農(nóng)民集體和單個(gè)的農(nóng)民打交道 而是直接面對(duì) 國(guó)家 作為國(guó)家代表的各級(jí)政府就理所當(dāng)然地成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的賣 方的真正主角 結(jié)果是土地征用與否 土地征用的價(jià)格 土地征用后對(duì)農(nóng)民的 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍等與農(nóng)民利益密切相關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)容 往往不是在征用單位 和農(nóng)民集體以及農(nóng)民之間進(jìn)行協(xié)商 而是在各級(jí)政府與他們之間進(jìn)行 最后 這一切問題都變成了一種政府內(nèi)部的行政決策 農(nóng)民在土地征用中本該享有的 參與權(quán)和決策權(quán)被剝奪 一旦農(nóng)民的權(quán)利被架空 其利益的維護(hù)也無從談起 3 2 失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析 3 2 1 土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷的原因分析 3 2 1 1 土地所有權(quán)主體規(guī)定不清 雖然我國(guó)法律賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn) 村 村小組三級(jí)農(nóng)民集體農(nóng)地所有權(quán)主體的法 9 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 律地位 但對(duì)三者之間的所有權(quán)邊界沒有進(jìn)行明確規(guī)定 法律雖規(guī)定了集體土 地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體 但沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體的組織形式 在理論和實(shí) 踐中難以避免地造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體規(guī)定不清 產(chǎn)權(quán)代表不明確 在現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下 農(nóng)民集體是農(nóng)地所有權(quán)主體 但農(nóng)民集體享有的這 種所有權(quán)卻受到了國(guó)家法律和政府管理的限制 集體所有權(quán) 應(yīng)當(dāng)是全體集體 成員共同所有 但是實(shí)際生活中農(nóng)民沒有享受到行使所有權(quán)的程序和組織形式 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織 村農(nóng)民集體常常與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān) 村民自治組織簡(jiǎn)單等同 造成行政權(quán) 自治管理權(quán)人與所有權(quán)人合二為二 形成既是裁判員也是運(yùn)動(dòng)員 的局面 其所謂的農(nóng)民集體所有常常變成鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 村黨政組織或經(jīng)濟(jì)組織所 有 甚至農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人所有 如集責(zé) 權(quán) 義于一身 這樣會(huì)做出最有 利自己的判斷和選擇 但是代表集體的機(jī)構(gòu)的成員在為集體利益進(jìn)行判斷和選 擇時(shí) 責(zé) 權(quán) 利不是一體的 這就容易損害其它相關(guān)人的利益 土地制度變遷的歷史表明 農(nóng)民土地是政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)果 并不是通過市場(chǎng) 交易取得的土地所有權(quán) 由于歷史和國(guó)家政治體制的原因 國(guó)家對(duì)集體土地的 控制過多 在此過程中當(dāng)然受到政府的限制和制約 西方資本主義國(guó)家大多實(shí) 行土地私人所有制 土地的私人所有制約著土地征用行為 我國(guó)集體所有的土 地產(chǎn)權(quán)主體不明 規(guī)定不清 農(nóng)民集體所有權(quán)是一種受限制的產(chǎn)權(quán) 國(guó)家是農(nóng) 地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制者和潛在所有者 絕對(duì)的權(quán)利導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗 缺乏一個(gè)制 約的主體 缺乏限制濫用征地權(quán)的硬性約束 由此常發(fā)生侵害農(nóng)民的權(quán)利行為 在各種利益的博弈中 農(nóng)民個(gè)人總是處于弱勢(shì)地位 在征地過程中 農(nóng)民缺乏 對(duì)土地的所有權(quán) 無法成為有力的參與者 更加重要的是農(nóng)民沒有強(qiáng)有力的產(chǎn) 權(quán)支撐 使得在征地補(bǔ)償中得不到足夠的補(bǔ)償 農(nóng)民征地補(bǔ)償和收益分配在產(chǎn) 權(quán)上失去了本源性的依據(jù) 正因?yàn)榇?農(nóng)民的個(gè)體利益自然成為被損害的對(duì)象 集體的所有權(quán)主體地位被虛置 責(zé)任機(jī)構(gòu)成員取代了集體的權(quán)利主體地位 另外 這種控制不僅僅指國(guó)家通過法律的控制 更多的是國(guó)家通過行政權(quán)力的 控制 彳亍政審批制度 這種審批制度實(shí)際取消了農(nóng)民集體組織對(duì)集體土地的 處分權(quán)利 農(nóng)民集體組織成了國(guó)家的代理人 而非集體成員的代表 集體土 地成了國(guó)有土地 農(nóng)民集體組織失去了經(jīng)營(yíng) 管理集體土地的積極性 3 2 1 2 集體土地所有權(quán)權(quán)利的不完整 完整的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容的形態(tài)應(yīng)包括 占有 使用 收益 處分四項(xiàng) 具體權(quán)能 因土地及農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位和重要作用 所以 1 0 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 對(duì)土地所有權(quán)應(yīng)有相應(yīng)的限制來維持保障這基礎(chǔ)支撐 但是 凡是限制都應(yīng)有 個(gè)度 不然就會(huì)失去應(yīng)有的活力 我們對(duì)土地限制應(yīng)該也有個(gè)限度 不應(yīng)該從 根本上否定所有權(quán)的基本權(quán)能 我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容在此種限 制下顯得極不完整 具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面 首先 使用權(quán)的不完整 根據(jù) 現(xiàn)行法律的規(guī)定 集體所有的土地不得出讓 轉(zhuǎn)讓 出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè) 不 得擅自改變土地用途 農(nóng)民集體向用地者提供土地使用權(quán)需經(jīng)政府審批 土地 僅能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與農(nóng)業(yè)宅基地等與集體密切相關(guān)的建設(shè) 土地不能流轉(zhuǎn) 土地利用效率低 集體土地的所有權(quán)除非通過國(guó)家征用程序轉(zhuǎn)為國(guó)有 否則不 得轉(zhuǎn)讓變更 集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)也受到嚴(yán)格限制 其次 收益權(quán)不完整 一方面 國(guó)家通過低價(jià)征購(gòu)拿走了二部分農(nóng)業(yè)收益 另一方面 國(guó)家通過集體 土地的征用又拿走了土地商業(yè)用途收益 如房地產(chǎn)開發(fā)等 最后 處分權(quán)殘缺 我國(guó)法律明確規(guī)定 農(nóng)村集體所有的土地不能出讓 只能被征用為國(guó)有土地后 方可出讓 8 憲法 和 土地管理法 規(guī)定 為公共利益需要 國(guó)家可以對(duì) 集體所有的土地實(shí)行征用 征用后轉(zhuǎn)為國(guó)有 但是 無可否認(rèn)的事實(shí)是 國(guó)家 征用集體土地用于商業(yè)目的的不在少數(shù) 這實(shí)際上是國(guó)家借助行政權(quán)力奪走了 農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益 是對(duì)公平原則的極大違背 1 9 4 6 一剮 3 2 1 3 國(guó)家成為集體土地的控制者和最后所有者 我國(guó) 土地管理法 明確規(guī)定 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè) 需要使用土地 的 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地 依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土 地和國(guó)家征用的屬于農(nóng)民集體的土地 建設(shè)占用地 涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用 地的 應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù) 同時(shí) 這些審批權(quán)掌握在作為國(guó)家代表 的各級(jí)政府手中 這些規(guī)定說明 作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體沒有權(quán)利 將農(nóng)地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人 如果農(nóng)村土地要進(jìn)入土地市場(chǎng) 就必須先由國(guó) 家通過征用程序轉(zhuǎn)為國(guó)有土地 實(shí)際上 國(guó)家掌握著農(nóng)村集體土地的最終命運(yùn) 是農(nóng)村土地的終極權(quán)力人 對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛凶罱K的支配權(quán) 從這個(gè)意義上說 農(nóng)村土地所有權(quán)的主體既是農(nóng)民集體 同時(shí)國(guó)家也取得了事實(shí)上的對(duì)土地的最 終支配權(quán) 由此可見 農(nóng)民集體不享有對(duì)農(nóng)村土地的處分權(quán) 作為農(nóng)村土地所 有人的 農(nóng)民集體 只是法律中規(guī)定的象征意義的所有者 所以從此意義上說 國(guó)家是中國(guó)農(nóng)村土地的終極所有者或潛在所有者 因而 在 建設(shè) 公共利益 的大招牌下 國(guó)家可以強(qiáng)行介入 隨意剝奪農(nóng)民集體作為所有權(quán)人的部分收益 權(quán) 使后者只能得到相當(dāng)于行政性征地的補(bǔ)償 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 因此 在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度下 失地農(nóng)民處于弱者地位 廣大 失地農(nóng)民的利益就無從得到合理的保障 現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在著諸多缺陷 與弊端 這些不利制度因素常常讓農(nóng)民土地權(quán)益遭到來自各方面的侵害 在他 們的權(quán)益遭受非法侵害時(shí) 卻沒有一個(gè)強(qiáng)有力的制度和機(jī)構(gòu)來為他們的利益著 想 為其提供切實(shí)有效的救濟(jì) 在涉及農(nóng)民切身利益的農(nóng)地征用過程中 農(nóng)民 失去了應(yīng)有的參與權(quán) 喪失了與其他利益集團(tuán)進(jìn)行博弈的機(jī)會(huì) 致使失地農(nóng)民 的合法權(quán)益得不到有效保障 3 2 2 土地征收制度的不足 關(guān)于土地征收制度所存在的問題 多數(shù)學(xué)者的共識(shí)是目前的土地征收制度 尚不完善 持該論點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為 形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢時(shí)期的征 地制度 已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的要求 國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體 所有的土地的征用是一種行政行為 而不是市場(chǎng)行為 3 2 2 1 土地征收法律法規(guī)不完善 我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的土地征收主要由 憲法 和 土地管理法 及其實(shí)施條例 來規(guī)范調(diào)整 但僅僅依靠這樣的立法制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行的土地征收現(xiàn)狀 憲法 第1 0 條規(guī)定 城市的土地屬于國(guó)家所有 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地 除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外 屬于集體所有 宅基地和自留地 自留山 也屬于集體所有 同時(shí)規(guī)定 國(guó)家為了公共利益的需要 可以依照法律規(guī)定對(duì) 土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償 任何組織或者個(gè)人不得侵占 買賣或者以 其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地 這確立了土地配置的總綱 首先土地為國(guó)家或集體所 有 土地的直接支配者 個(gè)人對(duì)土地并不享有完整的占有 使用 收益 處 分權(quán)利 第二 國(guó)家或政府可以作為土地流轉(zhuǎn)或交易的主體 一 1 9 8 3 年中共中央頒發(fā)了 關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題的通知 明確 土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的立場(chǎng) 2 0 0 2 年8 月通過的 農(nóng)村土地承包法 第3 7 條規(guī)定通過家庭承包取得的土 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 可以依法采取轉(zhuǎn)包 出租 互換 轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn) 這 進(jìn)一步擴(kuò)大了土地使用權(quán)的權(quán)能 土地交易有了進(jìn)一步的法律保障 2 0 0 4 年印發(fā)的 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 國(guó)發(fā) 2 0 0 4 j 2 8 號(hào) 明確 實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度和土地管理責(zé)任追究制 嚴(yán)令單位和 個(gè)人不得擅自占用基本農(nóng)田和改變用途 指出國(guó)家將嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè) 1 2 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 用地 必須充分保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì) 2 0 0 6 年8 月 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知 再一次重申土地 管理和耕地保護(hù)的責(zé)任 要求切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì) 禁止擅自將農(nóng) 用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地 嚴(yán)肅懲處土地違法違規(guī)行為等 我們應(yīng)該看n 一方面 有關(guān)土地調(diào)整的法律不斷增多 另一方面 我們 卻要面對(duì)因土地而引起的越來越多的問題 與之相關(guān)的文件政策法律處于一種 真空狀態(tài) 無法達(dá)到實(shí)際的效果 當(dāng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展 改革進(jìn)一步加劇到社會(huì)結(jié) 構(gòu)不平衡的情況下 所謂的改革機(jī)制以及與確認(rèn)改革機(jī)制的法律就會(huì)被扭曲 在 土地資源 稀缺與 征地活動(dòng) 的加劇的博弈中 就存在著這種扭曲 3 2 2 2 征收目的的不清晰 依 憲法 第1 0 條第3 款 國(guó)家為了公共利益的需要 可以依照法律規(guī)定 對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償 這款條文是國(guó)家利用公權(quán)力強(qiáng)制征收土地 的根本依據(jù) 征收行為是以 公共利益 為前提的 并不能任意為之 可見農(nóng) 用征地目的性很明確 即為了滿足社會(huì)公共利益 公共利益作為衡量國(guó)家是否 濫用征地權(quán)的標(biāo)尺 對(duì)其合理而明晰的界定既能防止濫用征地又是一國(guó)征地法 治化的重要保證 然而遺憾的是 迄今為止我國(guó)法律尚未對(duì) 公共利益 的外 延 內(nèi)涵予以明確規(guī)定 法律規(guī)范的不完善給 權(quán)利濫用 以可能 導(dǎo)致土地 征收權(quán)以及政府相關(guān)行政權(quán)力的極度濫用 i l o 第一 土地征收的合法性標(biāo)準(zhǔn)不明確 土地管理法 規(guī)定 國(guó)家為了公共利益的需要 可以依法對(duì)集體所有的 土地實(shí)行征收 同時(shí)又規(guī)定 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè) 需要使用土地的 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地 依法使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó) 家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地 這樣 在法律上將 公共利益2 從公共 建設(shè)公共事業(yè)等狹義的概念擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè) 凡涉及占用集體土地 農(nóng) 用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的 一律動(dòng)用國(guó)家征收權(quán) 在投資主體多元化的市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)條件下 必然導(dǎo)致征地實(shí)踐中土地征收濫用的現(xiàn)象十分普遍 公共利益 在立法上的不清晰 導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用 這也是導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損的 根本原因之一 另外 在立法中 一方面規(guī)定土地征收要以 公共利益 為目的 另一方 面 土地管理法 第4 3 條規(guī)定 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè) 需要使用土地的i 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地 該條第2 款同時(shí)規(guī)定 國(guó)有土地包括國(guó)家所有的 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地 按照該條規(guī)定 單位和個(gè)人進(jìn) 行建設(shè)可以申請(qǐng)使用原來屬于國(guó)家所有的土地 也不排除申請(qǐng)使用國(guó)家征收的 土地的可能 如果是這樣 就嚴(yán)重違背 公共利益 的目的 法律中出現(xiàn)這種 矛盾之處是因?yàn)榱⒎ㄕ邲]有區(qū)分開公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 只是原則性的規(guī) 定了土地征收必須符合 公共利益 但 公共利益 的范疇到底如何界定 卻 沒有明確的規(guī)定 就這給某些土地征收行為以可乘之機(jī) 打著 公共利益 的 幌子 假借 公共利益 征地而后用于商業(yè)開發(fā) 以從中漁利 第二 對(duì)土地征收目的缺乏合法性審查 我國(guó)現(xiàn)行的立法上并沒有對(duì) 公共利益 進(jìn)行明確規(guī)定 征收目的是否合 法沒有一個(gè)強(qiáng)有力的判斷依據(jù) 這就造成在實(shí)際的征地過程中 不論是在征地 的審批程序中或是征地后的公告中都沒有對(duì)征收目的進(jìn)行合法的審查或給予合 理的公告 這樣就會(huì)直接導(dǎo)致無論在征收操作中還是在觀念上 都對(duì)征收土地 目的合法性這一基本前提缺乏必要的重視 不論從立法上還是從實(shí)踐中 都沒 有將 公益性 用地征收和 經(jīng)營(yíng)性 用地征收做出區(qū)分 這樣就會(huì)導(dǎo)致凡是 政府的征地行為就具有其 合法性 而實(shí)質(zhì)上往往是各政府部門利用紅頭文件 進(jìn)行不合 公共利益 要求的土地征收 打著 合法 的幌子 侵害集體土地 所有權(quán) 然而由于立法上缺乏對(duì)土地征收目的合法性審查的規(guī)定 被征地農(nóng)民 即使對(duì)實(shí)際征地不服也沒有合法的反抗的依據(jù) 政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時(shí) 又可以獲得 政績(jī) 形式的政治利益 這樣 作為經(jīng)紀(jì)人的政府一方面沒有內(nèi)生動(dòng)力去完善土地征收制度 另 方面 反而滋生出抵抗改變現(xiàn)存結(jié)構(gòu)的力量 濫占土地的責(zé)任主要在各級(jí)地方政府身 上 其根源就是一個(gè) 錢 字 一些地方政府把土地看作財(cái)政收入的主要來源 或者越權(quán)批地 默許 支持違法用地 或者越位去做市場(chǎng)主體 親自上陣抓錢 所以 公共利益 的成本由失地農(nóng)民來承擔(dān)是不適宜的 雖然 公共利益 的 征地日后會(huì)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的增收帶來一定的拉動(dòng)作用 為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起到一 定的推動(dòng)作用 或者引起了相鄰?fù)恋貥O差地租的提高 但這樣的輻射是涉及到 一定的區(qū)域的 其成本單獨(dú)由失地農(nóng)民來承擔(dān)有失公平 3 2 2 3 土地征收程序不規(guī)范 馬馳等認(rèn)為 我國(guó)農(nóng)地征用程序不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面 我國(guó)土地 管理部門中未設(shè)立專門裁決土地征用中出現(xiàn)的爭(zhēng)議以及矯正土地征收雙方行為 的監(jiān)督機(jī)構(gòu) 未能將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)收支情況公開發(fā)布 接受監(jiān)督 l l 1 4 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 我國(guó) 土地管理法 及其 實(shí)施條例 對(duì)土地征收的程序作了較為詳細(xì)的 規(guī)定 然而現(xiàn)行征收程序立法比較簡(jiǎn)單 農(nóng)地征收程序的法律規(guī)定過于原則和 形式化 無可操作性 無法有效規(guī)制征地行為保障被征地人的程序權(quán)利 從而 達(dá)到保障其合法權(quán)益的目的 我國(guó)的土地征收程序存在以下不足 第一 土地征收程序中缺乏透明度和公眾參與性 國(guó)家在行使征地權(quán)之前并未接受公眾的質(zhì)詢 整個(gè)征地過程缺乏透明度 僅規(guī)定在征收土地方案批準(zhǔn)后和征地補(bǔ)償安置方案確定后將其公開 其它過程 是否要公開不確定 由此導(dǎo)致實(shí)踐中法律規(guī)定要公開的事項(xiàng)形式化 而未規(guī)定 的事項(xiàng)索性不予公開 無限的自由裁量容易導(dǎo)致決策恣意 政府在沒有被征收 方在場(chǎng)或者知曉的情況下 單方面對(duì)被征收方的土地等相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估 農(nóng) 民自己的土地被征收 但對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的確定卻沒有任何發(fā)言權(quán) 更 不要說參與其中 制定土地規(guī)劃 審查公共利益 確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及 補(bǔ)償費(fèi)的分配等一系列過程都由政府控制 農(nóng)民只能被動(dòng)的置身之外 無法以 獨(dú)立權(quán)利主體參與到土地征收的談判中來 在土地征收中完全處于被動(dòng)地位 農(nóng)民無法保護(hù)自己的利益 即使因土地征收在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置方面權(quán)益受到侵 害 也無法申訴或得到救濟(jì) 目前我國(guó)雖已有 建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法 征用土地公告辦法 土地聽證辦法 等行政法律和規(guī)章 但是無論是征地 公告還是補(bǔ)償 安置公告都只是在征地方案被批準(zhǔn) 補(bǔ)償 安置方案做出之后 才公告的 事后的公告也只相當(dāng)于一種通知 沒有確實(shí)的實(shí)質(zhì)意義 農(nóng)民的權(quán) 益無法得到保障 政府利用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行征收土地 征收土地后轉(zhuǎn)身又成了 投 機(jī)商 一手操持著 低征高賣 征地制度上的缺陷 剝奪了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn) 權(quán) 排斥了農(nóng)民參與征地過程中的談判權(quán) 第二 征地審批程序性條款混亂 上述法律文件中雖均有規(guī)定征地程序的 條款 但互相重復(fù)較多 不僅不能有效地互補(bǔ) 而且始終沒有向公眾展示一個(gè) 清晰簡(jiǎn)要的審批程序 讓公眾缺乏體系性了解 征地審批權(quán)不當(dāng)甚至違法 政 府或土地管理部門對(duì)征用土地的審查不清 越權(quán)批地 或是對(duì)合法申請(qǐng)審批程 序過長(zhǎng)或不審批 1 1 2 j 第三 對(duì)土地征收缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制 法律行為 應(yīng)該具備嚴(yán)格的法律程序 作為法律行為的一種 土地征收也 應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律程序 但我國(guó)對(duì)土地征收審查僅僅局限于行政審批 并沒 有引入適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制 這就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的任意擴(kuò)張 根據(jù)我國(guó) 土地管理法 1 5 第3 章失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)及根源分析 規(guī)定 縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)土地使用進(jìn)行監(jiān)督檢查 但在實(shí) 際中卻如同虛設(shè) 一方面 各地的土地行政主管部門是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下 即使地方政府非法征地 也不敢違抗上級(jí)的行政命令 只能接受行政領(lǐng)導(dǎo) 缺 乏一個(gè)獨(dú)立的不依靠政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu) 另一方面 在征地過程當(dāng)中 政府可以 獲得經(jīng)濟(jì)利益 同時(shí)又可以獲得 政績(jī) 形式的政治利益 這樣就會(huì)滋生投機(jī) 產(chǎn)生不良后果 而我國(guó)現(xiàn)存的法律法規(guī)缺乏獨(dú)立于政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu) 這樣使得 政府一方面是參與者 又是執(zhí)法者 沒有一個(gè)中間的力量來平衡政府和被征地 農(nóng)民之間的利益 造成對(duì)失地農(nóng)民嚴(yán)重的侵害 而農(nóng)民始終排除在土地征收之 外 無法對(duì)政府征地行為實(shí)施監(jiān)督 第四 聽證程序不規(guī)范 法律沒有明確規(guī)定被征地農(nóng)民可以通過聽證會(huì)保 障自己的合法權(quán)益 即使有某些關(guān)于聽證會(huì)的規(guī)定 也只是表面上的行文 在 實(shí)際操作中聽證會(huì)并不能切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益 因?yàn)殛P(guān)于聽證會(huì)的規(guī)定大多只 是流于形式 因此 無論是 國(guó)土資源聽證法 關(guān)于聽證的規(guī)定 還是實(shí)踐操 作中只有依相關(guān)人申請(qǐng)才舉行的聽證會(huì) 均是表面形式 一 3 2 3 土地征收經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的不足 土地對(duì)于農(nóng)民來說具有雙重功能 不僅僅是生產(chǎn)資料 更具有保障的功能 農(nóng)民享