以公共聽(tīng)證為核心的現(xiàn)代行政程序建構(gòu)_免費(fèi)下載.doc

原載國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)2013年第3期，人大復(fù)印報(bào)刊資料憲法學(xué)、行政法學(xué)2013年第7期全文轉(zhuǎn)載以公共聽(tīng)證為核心的行政程序建構(gòu)許傳璽 成協(xié)中* 許傳璽，北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，研究員。成協(xié)中，法學(xué)博士，北京市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所助理研究員。一、現(xiàn)代行政國(guó)家與行政程序價(jià)值轉(zhuǎn)變（一）行政任務(wù)拓展二十世紀(jì)之后全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治與文化的發(fā)展已經(jīng)引發(fā)了行政法任務(wù)的重大變化。今天的行政早已不再是“消極國(guó)家”時(shí)代的國(guó)防、外交、警察、稅收等“最弱意義的”國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)活動(dòng)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制、對(duì)民眾福利的保障、對(duì)諸如環(huán)境、勞工等領(lǐng)域的社會(huì)性管制等活動(dòng)，事實(shí)上將行政活動(dòng)推到了所有社會(huì)問(wèn)題的最前沿。“行政法之任務(wù)不再限于消極保障人民不受?chē)?guó)家過(guò)度侵害之自由，而在于要求國(guó)家必須以公平、均富、和諧、克服困境為新的行政理念，積極提供各階層人民生活工作上之照顧，國(guó)家從而不再是夜警，而是各項(xiàng)給付之主體。” 黃錦堂：行政法的概念、起源與體系，載翁岳生：行政法（上），翰蘆圖書(shū)出版有限公司2000年版，第49頁(yè)。在這里，行政不再是簡(jiǎn)單地執(zhí)行法律，而要面對(duì)各種競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值和利益并且做出選擇。行政已經(jīng)不再是對(duì)立法指令的簡(jiǎn)單的“執(zhí)行”過(guò)程，而是一個(gè)基于目標(biāo)而展開(kāi)的“管理”過(guò)程。因此，公共決策、行政立法等等新的行政形式，成為政府實(shí)現(xiàn)其職能的主要方式。行政的過(guò)程，實(shí)際上始終需要面對(duì)各種競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值和利益并且做出選擇。 王錫鋅：依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境，載中國(guó)法學(xué)2008年第5期。以行政決定和司法審查為中心構(gòu)建的傳統(tǒng)行政法治并不足以解釋和規(guī)范現(xiàn)代行政的諸多活動(dòng)。特別是行政任務(wù)的多元性與復(fù)雜性使得單一的行政行為活動(dòng)方式顯然不能滿足現(xiàn)代行政法為實(shí)現(xiàn)其任務(wù)的需求，行政活動(dòng)的方式必須予以拓展。（二）行政權(quán)作用方式：從法令執(zhí)行到目標(biāo)導(dǎo)向早期行政是對(duì)立法指令的執(zhí)行，而當(dāng)代行政是目標(biāo)導(dǎo)向的積極活動(dòng)。目標(biāo)導(dǎo)向的行政，意味著行政機(jī)關(guān)在目標(biāo)界定、手段選擇等方面，都擁有自主進(jìn)行權(quán)衡和選擇的權(quán)力。目標(biāo)導(dǎo)向的行政，也意味著法律對(duì)行政的控制，通常只能是寬泛的目標(biāo)指引而非具體的指令控制。立法提出行政活動(dòng)的寬泛目標(biāo)，行政對(duì)目標(biāo)進(jìn)行判斷、權(quán)衡以及對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行選擇裁量。為完成社會(huì)法治國(guó)理念下的復(fù)雜行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)需要綜合運(yùn)用各種行政手段。為達(dá)至行政目的，除非法律明確地規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取特定形式的行為，否則行政機(jī)關(guān)為了適當(dāng)?shù)芈男泄姓蝿?wù)，達(dá)成公共行政目的，得以選取適當(dāng)?shù)摹靶姓毙袨?，甚至可以在法所容許的范圍內(nèi)選擇不同法律屬性的行為（如私法行為），學(xué)說(shuō)上特別以行政的行為“形式選擇自由”稱之。 參見(jiàn)林明鏘：論型式化之行政行為與未型式化之行政行為，載當(dāng)代公法理論翁岳生教授六秩序誕辰祝壽論文集，1993年，第355-356頁(yè)。在合理正當(dāng)之行政目的的追求下，行政可以就其行為形式作最適當(dāng)、最合目的性之考慮。承認(rèn)行政具有所謂選擇權(quán)或選擇自由的主要理由，一般乃是基于憲法與行政法中并未將行政可運(yùn)用的行為形式或者組織形式采取“限量管制”。 程明修：行政行為形式選擇自由以公私協(xié)力行為為例，載月旦法學(xué)雜志，2005年第5期，總第120期。因此，為實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)既可以使用最傳統(tǒng)之行政決定，亦可通過(guò)行政立法、行政契約等產(chǎn)生直接法效果之行為形式，甚至可以使用行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政決策等具有復(fù)合法律效果的行為（德國(guó)學(xué)界稱之為非正式行政行為）。至于行政機(jī)關(guān)在具體行政實(shí)踐中應(yīng)使用何種行為形式，以最有效地達(dá)成目的，須視行政機(jī)關(guān)所面臨的具體情勢(shì)而確定。若制定法明確要求或禁止對(duì)特定行為使用特定形式，行政機(jī)關(guān)只能以特定行為形式達(dá)特定之效果。除此之外，行政機(jī)關(guān)在許多領(lǐng)域，對(duì)行為形式之選擇，有裁量權(quán)或稱形式選擇自由，當(dāng)然，此種裁量權(quán)，并非可恣意行使。 陳春生：論暫時(shí)性行政處分，載行政法之學(xué)理與體系（二），元照出版社2007年版，第107頁(yè)。（三）行政決策作為行政權(quán)作用的主要方式行政決策并非一個(gè)性質(zhì)明確的法律概念。對(duì)于何為行政決策，學(xué)理上和實(shí)務(wù)界并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。行政學(xué)上的行政決策，通常著眼于其行政決策公益目的的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)其目的導(dǎo)向。 楊海坤、李兵: 建立健全科學(xué)民主行政決策的法律機(jī)制，載法律與政治2006 年第3 期。而行政法學(xué)上的行政決策，則強(qiáng)調(diào)從法律效果的角度認(rèn)識(shí)行政決策的做出給相對(duì)人合法權(quán)益造成的影響。但是由于行政決策表現(xiàn)形式的多樣化，其法律效果難以通過(guò)理論上的分析實(shí)現(xiàn)整齊劃一。正是由于一直以來(lái)行政行為分類(lèi)理論未將行政行為納入理論系統(tǒng)的特定類(lèi)別，所以行政決策在人們的思維和知識(shí)系統(tǒng)中沒(méi)有清晰的定位，致使其長(zhǎng)期被行政法學(xué)所冷落。 鄧慧強(qiáng)：行政決策被傳統(tǒng)行政法理論遮蔽原因之比較分析，載邵陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011年第3期。但這不應(yīng)成為行政法學(xué)者忽視行政決策的充分理由。行政決策（administrative policy-making）是公共行政學(xué)和行政法學(xué)上的一個(gè)重要概念，在現(xiàn)代社會(huì)，行政決策已經(jīng)成為行政權(quán)作用的重要方式，成為行政主體調(diào)整社會(huì)利益、分配社會(huì)資源的重要制度媒介。 有學(xué)者直接將行政決策界定為，行政決策主體基于國(guó)家法律和政策，根據(jù)預(yù)定目標(biāo)，作出旨在分配社會(huì)資源和價(jià)值的，從而設(shè)立、變更和終止行政法上的法律關(guān)系的對(duì)策行為。參見(jiàn)戴建華：作為過(guò)程的行政決策在一種新的研究范式下的考察，載政法論壇2012年第1期。一般來(lái)說(shuō)看，現(xiàn)代政府行使行政權(quán)的主要方式有三種，即行政立法、行政決策和行政決定 現(xiàn)代政府職能呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì)，在制度上已經(jīng)部分融合了立法權(quán)和司法權(quán)，但行政司法（比如行政復(fù)議）在整個(gè)政府職能中的地位還不顯著，政府職能集中于行政立法、行政決策和行政決定。行政立法（administrative rule-making）具有“規(guī)則取向”，是指具有行政管理職能的組織或機(jī)構(gòu)制定具有法定的或?qū)嶋H的普遍拘束力的規(guī)范的行為?！靶姓Q定”（administrative decision-making）則具有“個(gè)案取向”，是具有行政管理職能的組織或機(jī)構(gòu)對(duì)特定行政相對(duì)人做出的，影響其具體權(quán)利義務(wù)的行政行為，比如行政處罰、行政強(qiáng)制或行政許可。行政決策則是“目標(biāo)取向”或“問(wèn)題取向”，其是由具有行政管理職能的組織或機(jī)構(gòu)針對(duì)特定事項(xiàng)作出的、可能對(duì)特定多數(shù)人或者團(tuán)體的利益產(chǎn)生重大影響的行為。如果說(shuō)“規(guī)則取向”的行政立法和“個(gè)案取向”的行政決定還主要是服務(wù)于傳統(tǒng)“消極行政”的秩序關(guān)注，那么行政決策則具有“目標(biāo)取向”，是政府積極干預(yù)社會(huì)福利和社會(huì)基本建設(shè)的職能體現(xiàn)，具有“積極行政”、“管制行政”的顯著特點(diǎn)。 田飛龍：行政決策程序的法治定位及其合理化需求，載江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)2011年第3期。對(duì)于行政決策的性質(zhì)，筆者認(rèn)為大體可以從如下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)：（1）行政決策是針對(duì)不特定當(dāng)事人作出。這一點(diǎn)區(qū)別于行政處分；（2）行政決策不具有“法規(guī)范”的效力，不能直接作為評(píng)價(jià)規(guī)范和制裁規(guī)范；這一點(diǎn)將其區(qū)別于行政立法；（3）行政決策在形式上表現(xiàn)為一種規(guī)則（rule）。其既可能是行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)做出的解釋性規(guī)范，亦有可能是行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)做出的政策設(shè)計(jì)?；诖耍瑢?duì)于其效力的認(rèn)定，不能一概而論。（4）行政決策不具有直接的法律拘束力，不能創(chuàng)設(shè)、變更或消滅相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)；（5）行政決策具有問(wèn)題導(dǎo)向、過(guò)程漸進(jìn)、利益調(diào)控等特質(zhì)。（四）行政結(jié)構(gòu)與行政程序價(jià)值轉(zhuǎn)變與行政權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，行政程序的設(shè)計(jì)，就不再以“行政權(quán)公民權(quán)”的對(duì)峙為基礎(chǔ)，而應(yīng)在憲法和法律所確定的行政目標(biāo)的指引下，以“國(guó)家社會(huì)相對(duì)人公眾”之合作為基礎(chǔ)的復(fù)合制度建構(gòu)。我國(guó)對(duì)程序法的理論研究的豐富是在法理學(xué)界和訴訟法學(xué)界開(kāi)始起步的，而法理學(xué)界研究程序，也更多是從訴訟的角度來(lái)認(rèn)識(shí)程序。訴訟的基本程序構(gòu)造是原告被告兩造對(duì)抗、法官居中裁決，當(dāng)事人之間的利益對(duì)抗是其程序建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)，因此，保證二者公平對(duì)抗是司法程序要滿足的最起碼的要求。相應(yīng)地，我們研究行政程序時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào)其對(duì)當(dāng)事人的賦權(quán)功能，強(qiáng)調(diào)程序的價(jià)值理性，通過(guò)賦予當(dāng)事人程序權(quán)利，使之能與行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力相抗衡。我國(guó)行政程序的制度設(shè)計(jì)，無(wú)論是從知識(shí)淵源，還是從制度架構(gòu)的角度，均主要源于司法領(lǐng)域的訴訟程序。因此，早期行政程序的制度設(shè)計(jì)，基本上模仿司法程序，強(qiáng)調(diào)兩造對(duì)抗、武器平等和居中裁判。比如我國(guó)行政處罰法、行政許可法的程序構(gòu)造，大體如此。以訴訟程序?yàn)閷?duì)象發(fā)展起來(lái)的正當(dāng)程序原則及其制度，在作出行政處罰等不利行政決定時(shí)仍然是適用的，這種行政活動(dòng)中行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間存在類(lèi)似司法程序中的利益對(duì)抗關(guān)系，二者依然是作為對(duì)立兩造存在的。但在行政立法、重大決策、行政合同、行政指導(dǎo)等行為領(lǐng)域，情況存在很大不同。在這些活動(dòng)中，行政與私人之間并不存在天然的利益對(duì)立關(guān)系。在行政決策等公共活動(dòng)領(lǐng)域，程序承擔(dān)了經(jīng)過(guò)平等商談形成集體性目標(biāo)、進(jìn)而賦予行政決策合法性的功能。發(fā)端于司法活動(dòng)中兩造對(duì)抗程序構(gòu)造的程序理念與制度并不完全適用于所有的行政領(lǐng)域，在對(duì)執(zhí)法決定中當(dāng)事人個(gè)體自由和權(quán)利程序保護(hù)的同時(shí)，程序立法還要回應(yīng)如何促進(jìn)行政積極行政，通過(guò)行政的透明化、參與化建設(shè)推動(dòng)公共生活中公共意志的形成，增進(jìn)行政與民眾之間的信賴。二、聽(tīng)證在現(xiàn)代行政過(guò)程中的功能：防御權(quán)v.參與權(quán)（一）以自然正義和正當(dāng)法律程序?yàn)榛A(chǔ)的現(xiàn)代行政程序現(xiàn)代行政程序基本上是以普通法上的自然正義原則和美國(guó)法上的正當(dāng)程序原則為核心構(gòu)建起來(lái)。盡管自然正義原則從未得到精確界定，但聽(tīng)取陳述和申辯、反對(duì)偏私始終是其最基本、最核心的內(nèi)容，聽(tīng)證是一條永恒的、普遍的正義要求。 同上。最初的自然正義原則，只適用于司法過(guò)程，旨在防止司法權(quán)對(duì)個(gè)人自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪。在早期主要適用于兩類(lèi)案件：一是法官審理的案件，既包括刑事案件，也包括征收賦稅、頒發(fā)扣押財(cái)物的令狀等行為；另一類(lèi)是褫奪職位或者其他榮譽(yù)的案件。 De Smith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell), 1999,250-256.十九世紀(jì)后半期，國(guó)家活動(dòng)和國(guó)家機(jī)構(gòu)擴(kuò)張導(dǎo)致授予公共機(jī)關(guān)的決定權(quán)越來(lái)越大、范圍越來(lái)越寬，從衛(wèi)生、社會(huì)保障到城鄉(xiāng)規(guī)劃、移民控制，影響到人民日常生活的方方面面。法院日益清醒地認(rèn)識(shí)到，授予公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力越大，相應(yīng)的遵守和實(shí)施保障機(jī)制就應(yīng)要求越高。 同上，第390頁(yè)。這些新的公共管理機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)議會(huì)制定法設(shè)立，其職權(quán)和行使職權(quán)的方式也由制定法規(guī)定。在制定法沒(méi)有規(guī)定這些機(jī)構(gòu)聽(tīng)證程序的情況下，法院把普通法所要求的自然正義原則引入了案件?！吧鲜霭l(fā)展過(guò)程已經(jīng)超出了單純的拓展參與權(quán)利和起訴權(quán)利，形成了傳統(tǒng)模式的一個(gè)根本性變革。行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之提供一個(gè)政治過(guò)程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表?！?【美】理查德斯圖爾特：美國(guó)行政法的重構(gòu)，沈巋譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第2頁(yè)。隨著傳統(tǒng)上以立法授權(quán)和司法審查為核心的控權(quán)機(jī)制在現(xiàn)代行政國(guó)家作用越來(lái)越有限，以程序控權(quán)為核心的控權(quán)模式受到了越來(lái)越多的重視。在美國(guó)，經(jīng)過(guò)法學(xué)家和法官的不懈努力，1946年的聯(lián)邦行政程序法確立了以聽(tīng)證為核心的現(xiàn)代行政程序制度架構(gòu)。行政立法與行政裁決，都是行政作用，在現(xiàn)代民主國(guó)家中，行政作用應(yīng)力求民主，使公民有參與之機(jī)會(huì)。準(zhǔn)是，法規(guī)之指定與案件之審理，都應(yīng)給利害關(guān)系人參與的機(jī)會(huì)。昔時(shí)認(rèn)為只有特定行政案件之裁決，可令當(dāng)事人參與，而一般行政法規(guī)之制定，沒(méi)有特定之當(dāng)事人，縱有利害關(guān)系，亦不給予參與意見(jiàn)之機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在觀念已經(jīng)統(tǒng)一，即在民主法治國(guó)家，應(yīng)盡量在各方面做到公眾參與之地步，所以在行政程序法中，無(wú)論是法規(guī)制定，抑或是裁決，都有通知及聽(tīng)證之規(guī)定，于是通知及聽(tīng)證變成了法律的正當(dāng)程序。 張劍寒：美國(guó)聯(lián)邦行政程序法述要，載臺(tái)灣地區(qū)行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)編?。焊鲊?guó)行政程序法比較研究，第69頁(yè)。（二）以防御權(quán)為核心的傳統(tǒng)聽(tīng)證制度正是源于前現(xiàn)代行政的準(zhǔn)司法性，正當(dāng)程序主要以司法權(quán)為藍(lán)本而構(gòu)建，行政過(guò)程主要體現(xiàn)為一種“對(duì)抗式程序”，強(qiáng)調(diào)兩造對(duì)抗、武器平等和居中裁判。聽(tīng)證程序的設(shè)置，旨在防止行政機(jī)關(guān)恣意行政，侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，聽(tīng)證權(quán)，本質(zhì)上是一種防御權(quán)防御來(lái)自行政權(quán)的秦漢。作為防御權(quán)，聽(tīng)證權(quán)的行使往往具有被動(dòng)性質(zhì)，即只有在即將受到行政行為的不利影響時(shí)，行政相對(duì)人才享有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。 李春燕：中國(guó)公共聽(tīng)證研究，法律出版社2009年版。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法對(duì)于規(guī)章制定是否適用聽(tīng)證程序未作出統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)該法第553條規(guī)定，制定規(guī)章根據(jù)是否以聽(tīng)證記錄而做出分為兩種程序，即正式程序和非正式程序。其中非正式聽(tīng)證，又被稱為通告-評(píng)論程序，即行政機(jī)關(guān)將擬制定的規(guī)章以通告形式公布于聯(lián)邦登記之上，利害關(guān)系人和公眾可以可于通告規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)擬制定的規(guī)章提出意見(jiàn)。正式聽(tīng)證，即審判型的口頭聽(tīng)證。聯(lián)邦行政程序法第553條規(guī)定，法律規(guī)定必須根據(jù)行政聽(tīng)證記錄制定的規(guī)章，則不適用本款規(guī)定，而適用本法第556條和557條的規(guī)定。后兩條規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)接受口頭聽(tīng)證的程序規(guī)則。 王名揚(yáng)：美國(guó)行政法，中國(guó)法制出版社1995年版，第362頁(yè)。美國(guó)APA的此種程序設(shè)計(jì)，本質(zhì)上是將行政權(quán)的行使作為一種司法職能對(duì)待。對(duì)所考慮的相關(guān)事項(xiàng)的范圍通過(guò)公告加以明確界定，本質(zhì)上屬于司法性質(zhì)的觀念。這源自正當(dāng)程序的關(guān)注，即政府在未給當(dāng)事人聽(tīng)證機(jī)會(huì)前，不得就特定當(dāng)事人的法律地位做出決定。很明顯，倘若特定當(dāng)事人無(wú)法就聽(tīng)證做出必要準(zhǔn)備，這種機(jī)會(huì)也就會(huì)遭到削弱。以防御權(quán)為核心的聽(tīng)證制度，也體現(xiàn)于其他國(guó)家的行政程序法上。如在法國(guó)，聽(tīng)證程序的進(jìn)行必須保障相對(duì)人的防衛(wèi)權(quán)。即行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)帶有制裁性質(zhì)的行政決定，或根據(jù)其個(gè)人的情況而做出的決定，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，有權(quán)提出發(fā)對(duì)意見(jiàn)。這個(gè)原則類(lèi)似于其他國(guó)家行政程序法中的聽(tīng)證制度。在法國(guó)，這個(gè)原則來(lái)源于司法訴訟程序，盡管該原則并不能完全移植到行政過(guò)程，但其為行政相對(duì)人的權(quán)益保障提供了基礎(chǔ)性的程序依據(jù)。在法國(guó)，防衛(wèi)原則最初只適用于對(duì)公務(wù)員的紀(jì)律處分程序，后來(lái)又?jǐn)U大到其他行政領(lǐng)域，主要包括調(diào)查程序、行政法院判例確立的諸如拒絕申請(qǐng)、撤銷(xiāo)許可等領(lǐng)域。 參見(jiàn)王名揚(yáng)：法國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第三章。在具體的行政決定領(lǐng)域，聽(tīng)證制度的核心功能在于在相對(duì)人的抗辯和論爭(zhēng)下查清事實(shí)。為實(shí)現(xiàn)這一功能，聽(tīng)證程序的運(yùn)行必須滿足如下程序要求：（1）聽(tīng)證官員的中立性要求；（2）利益相關(guān)人在作出最終決定前獲得聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)會(huì)；（3）擬作出行政決定的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)、裁量因素等信息的充分告知；（4）利益相關(guān)人所表達(dá)的意見(jiàn)得到了認(rèn)真聽(tīng)取和審慎考量；（5）行政決定根據(jù)聽(tīng)證記錄所確立的事實(shí)而做出并說(shuō)明理由。（三）以防御權(quán)為核心的聽(tīng)證制度在現(xiàn)代行政過(guò)程中遭遇的挑戰(zhàn)具體行政決定中行政聽(tīng)證制度的要義在于，行政機(jī)構(gòu)在做出一個(gè)對(duì)他人不利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先讓當(dāng)事人知道他的真實(shí)處境，知道行政機(jī)構(gòu)的實(shí)際考慮，并有機(jī)會(huì)進(jìn)行的爭(zhēng)辯。這一要義的實(shí)現(xiàn)，具有明顯的情境性（context）：即其只能存在于具體的行政決定領(lǐng)域，存在于行政機(jī)關(guān)作出的不利行政決定過(guò)程中，存在具有明確事實(shí)爭(zhēng)議、存在明顯沖突利益的行政過(guò)程。然而，現(xiàn)代行政權(quán)的行使，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了此種具體行政決定的單一方式?，F(xiàn)代行政除了傳統(tǒng)的具有司法性的職能外，還承擔(dān)著依據(jù)憲法和法律確定的行政目標(biāo)進(jìn)行利益調(diào)整和風(fēng)險(xiǎn)分配的職能。在此類(lèi)行政過(guò)程中，沒(méi)有明顯對(duì)立的雙方當(dāng)事人和利益訴求。在現(xiàn)代公共治理中，隨著利益多元化的加劇，傳統(tǒng)的管制模式在信息收集、政策選擇、行政成本、責(zé)任承擔(dān)等方面都面臨危機(jī)。而治理模式則以其多中心、網(wǎng)格狀、扁平化的優(yōu)勢(shì)而獲得了越來(lái)越多的認(rèn)同。在公共治理中，公眾被視為利益相關(guān)者，是需要在治理過(guò)程中緊密團(tuán)結(jié)、分享政策影響力的伙伴。 參見(jiàn)王錫鋅、章永樂(lè)：我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型從管理主義模式到參與式治理模式，載法商研究2010年第5期。公共聽(tīng)證作為一種相對(duì)正式的聽(tīng)取不特定利害關(guān)系人的程序，在現(xiàn)代公共治理中正發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。與傳統(tǒng)的私益聽(tīng)證主要在于查清事實(shí)，保障行政相對(duì)人之合法權(quán)益相比，公共聽(tīng)證更多是為了獲取公眾對(duì)于特定問(wèn)題的意見(jiàn)和看法，保障公眾之參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。聽(tīng)證就從一種純粹的消極性的防御權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N積極的主動(dòng)的參與權(quán)。聽(tīng)證的類(lèi)型與從傳統(tǒng)的私益聽(tīng)證，發(fā)展為公共聽(tīng)證。在此背景下，公共聽(tīng)證也就不再只是行政主體為獲取特定事實(shí)信息而進(jìn)行的一種單向度的程序活動(dòng)，而是行政主體、直接相對(duì)人、利益相關(guān)人和公眾為實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)而共同作用的開(kāi)放性的程序裝置。公共聽(tīng)證是現(xiàn)代行政程序的核心，是彌補(bǔ)行政過(guò)程民主赤字的重要程序裝置?，F(xiàn)代行政程序則建立在多方利益交織的法律系統(tǒng)中，主要體現(xiàn)為一種合作式程序。公共聽(tīng)證因其程序開(kāi)放、信息公開(kāi)、利益互動(dòng)、責(zé)任共擔(dān)而成為現(xiàn)代行政程序的核心。但是，需要指出的是，在公共政策領(lǐng)域，聽(tīng)證程序的適用并非普適的、無(wú)限制的。比如1946年美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第553節(jié)第3款規(guī)定：“法律規(guī)定必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄制定的法規(guī)，不適用本款的規(guī)定，而適用本法第556節(jié)和第557節(jié)的規(guī)定”。在英國(guó)，由于既沒(méi)有成文憲法所保障的正當(dāng)程序，也沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)定立法聽(tīng)證，迄今為止，除了制定法有特別規(guī)定的以外，立法行為和政策性行為不要求聽(tīng)證。主要理由如下：第一，立法行為涉及千家萬(wàn)戶，行政機(jī)構(gòu)一一聽(tīng)取意見(jiàn)顯然無(wú)法實(shí)行。第二，行政立法和政策制定對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。第三，對(duì)違反程序公正的行政立法提供救濟(jì)，操作起來(lái)有困難。 何海波：英國(guó)行政法上的聽(tīng)證，載中國(guó)法學(xué)2006年第4期。然而，在我國(guó)，聽(tīng)證已經(jīng)作為一項(xiàng)普遍的制度要求被提出 國(guó)務(wù)院2010年公布的關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)第11條“規(guī)范行政決策程序”明確提出：完善重大決策聽(tīng)證制度，擴(kuò)大聽(tīng)證范圍，規(guī)范聽(tīng)證程序，聽(tīng)證參加人要有廣泛的代表性，聽(tīng)證意見(jiàn)要作為決策的重要參考。，并在諸多具體管制領(lǐng)域展開(kāi)。公共聽(tīng)證正在成為我國(guó)現(xiàn)代行政合法性的重要制度支撐。三、合作治理視角下公共聽(tīng)證的價(jià)值重塑正是鑒于公共聽(tīng)證與傳統(tǒng)聽(tīng)證制度在理念上的巨大差異，公共聽(tīng)證的價(jià)值不能追溯至傳統(tǒng)聽(tīng)證制度下的防御權(quán)或查清事實(shí)，而必須在現(xiàn)代公共治理的背景下予以反思和重塑。（一）彌補(bǔ)行政過(guò)程的民主赤字、踐行“微觀民主”正是基于在積極行政和給付行政下，行政活動(dòng)不再受到嚴(yán)格的立法指令的拘束，而具有了社會(huì)塑造和利益調(diào)控的積極職能，現(xiàn)代行政就不再嚴(yán)格體現(xiàn)為一種執(zhí)法性活動(dòng)。于此，行政權(quán)的正當(dāng)性也就不能完全追溯至立法的授權(quán)。行政活動(dòng)的“自我證成”（self-justification）成為當(dāng)代行政的一項(xiàng)迫切需要。在這種目標(biāo)導(dǎo)向的行政活動(dòng)中，由于立法提供的指引相當(dāng)寬泛，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，充分利用各種政策工具，例如設(shè)定優(yōu)先次序、分配資源、研究、規(guī)劃、確定目標(biāo)、指導(dǎo)和策略性的執(zhí)行。在此行政活動(dòng)中，由于行政決策影響群體的廣泛性和不特定性，傳統(tǒng)上以防御權(quán)為核心的聽(tīng)證制度難以發(fā)揮作用。而公共聽(tīng)證作為利益相關(guān)人和公眾表達(dá)利益訴求的主要方式，既能為行政決策和行政立法的科學(xué)和正當(dāng)提供價(jià)值和智識(shí)支持，能夠發(fā)揮微觀民主的價(jià)值功能，彌補(bǔ)和完善現(xiàn)代政治的民主赤字。公共聽(tīng)證也就不再只是行政主體為獲取特定事實(shí)信息而進(jìn)行的一種單向度的程序活動(dòng)，而是行政主體、直接相對(duì)人、利益相關(guān)人和公眾為實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)而共同作用的開(kāi)放性的程序裝置。（二）提供作為決策基礎(chǔ)之價(jià)值信息在現(xiàn)代行政決策活動(dòng)中，有效的行政決策必須以充分的價(jià)值信息為基礎(chǔ)。然而基于信息來(lái)源的有限性，行政機(jī)關(guān)不可能完全掌握決策事項(xiàng)所需的全部信息。在此背景下，行政機(jī)關(guān)需要開(kāi)放行政決策過(guò)程，就擬作出的決策充分聽(tīng)取利益相關(guān)人和公眾意見(jiàn)。而由于行政決策所涉及的利益主體的不特定性，以正式聽(tīng)證制度為核心的程序裝置在此難以實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)征集的功能。而開(kāi)放的公共聽(tīng)證，則能夠?yàn)樾姓Q策提供豐富的信息資源，特別是作為行政決策基礎(chǔ)之價(jià)值信息。在一個(gè)民主社會(huì)，行政管制要獲得正當(dāng)性，在價(jià)值取向上首先就不能與公共常識(shí)偏離太遠(yuǎn)。如果在這一步發(fā)生偏離，隨后對(duì)管制性質(zhì)、事實(shí)因果關(guān)系，以及應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策等等步驟將會(huì)與大眾常識(shí)發(fā)生更嚴(yán)重的偏離。 王錫鋅、章永樂(lè)：專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)2003年第3期。由此可能產(chǎn)生行政管制的可接受性難題或正當(dāng)性危機(jī)。通過(guò)廣泛的公眾參與，能夠最大限度地吸收利益相關(guān)人和公眾關(guān)于行政決策事項(xiàng)的價(jià)值信息。（三）提升行政績(jī)效，推動(dòng)合作治理在行政決策或規(guī)則制定過(guò)程中，公共聽(tīng)證能夠最大限度地使利害關(guān)系人和公眾參與行政過(guò)程，并通過(guò)與其他利益相關(guān)主體之交流與溝通，最大限度地凝聚共識(shí)，從而提升利益相關(guān)人和公眾對(duì)于決策事項(xiàng)的信賴度。這也符合新公共管理理論和新公共服務(wù)理論對(duì)于政府與公民之間合作關(guān)系的認(rèn)知。新公共管理理論要求重新審視政府與社會(huì)的關(guān)系，置于與政府較為平等的位置上，將公民視為“顧客”，強(qiáng)調(diào)管理過(guò)程公開(kāi)與透明，增強(qiáng)公民的知情權(quán)與選擇權(quán)。新公共服務(wù)理論則進(jìn)一步認(rèn)為，“新公共管理認(rèn)為共同生產(chǎn)是落實(shí)政策、使公民參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的有效方式，但其初衷主要是降低成本和改進(jìn)績(jī)效，緩解財(cái)政困境，參與所代表的民主性只是副產(chǎn)品而已。要以公民的身份參與公共政策行政人員不僅僅是對(duì)選任官員（傳統(tǒng)公共行政的觀點(diǎn)）和政策績(jī)效（新公共管理的觀點(diǎn)）負(fù)責(zé)，更為根本和重要的是要向公民負(fù)責(zé)，在任何情況下都為了公共利益而為公民服務(wù)，并且要以公民授權(quán)和基礎(chǔ)廣泛的公民參與為根據(jù)對(duì)此作出評(píng)判?！泵勒淠萏氐枪?，羅伯特登哈特：新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第115頁(yè)。只有當(dāng)公民經(jīng)歷與政府間的深度雙向互動(dòng)和充分對(duì)話,深入了解行政決策的目的，并將行政決策的制定和執(zhí)行過(guò)程視為決定自身生活質(zhì)量的一部分時(shí)，行政決策的目標(biāo)才能夠達(dá)成。為此，在行政決策做出過(guò)程中，應(yīng)選擇一定深度、反復(fù)互動(dòng)、賦予公民一定實(shí)質(zhì)影響力的參與形式，從而不僅能夠傾聽(tīng)公民的要求，而且能夠保證公民擁有發(fā)言權(quán)和影響力。 參見(jiàn)美約翰克萊頓托馬斯：公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能和新策略，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第98115頁(yè)。公共聽(tīng)證作為一種開(kāi)放的民主參與形式，能夠最大限度地容納不同形式的參與機(jī)制，促進(jìn)行政績(jī)效的提升和合作治理的實(shí)現(xiàn)。（四）推動(dòng)有序政治參與區(qū)別于執(zhí)法性行政程序中以防御權(quán)為基礎(chǔ)的“私益聽(tīng)證”和傳統(tǒng)上以聽(tīng)取意見(jiàn)為核心的公共聽(tīng)證，現(xiàn)代行政決策中的公共聽(tīng)證旨在以“服務(wù)合作”的現(xiàn)代行政關(guān)系和公民參與為核心理念，以程序開(kāi)放、信息公開(kāi)、利益互動(dòng)、責(zé)任共擔(dān)為主要特質(zhì)的制度架構(gòu)，是一種“參與治理式”的公共聽(tīng)證。公共聽(tīng)證程序的進(jìn)行，有助于探索出一種能夠真正實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的制度模式，為豐富和完善中國(guó)特色民主政治提供理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)上以私益聽(tīng)證制度為摹本建立起來(lái)的決策聽(tīng)證制度，不僅難以擔(dān)負(fù)起公民有序政治參與的期望，而且有可能在廣泛的質(zhì)疑聲中，葬送公共聽(tīng)證的制度潛力。而“參與治理式”公共聽(tīng)證，則有可能充分展示公共聽(tīng)證尚未被發(fā)掘的強(qiáng)大生命力，真正拓展公民有序參與政府決策的有效途徑。四、公共聽(tīng)證的正當(dāng)性制度要素公共聽(tīng)證要實(shí)現(xiàn)上述目的，需要在制度設(shè)計(jì)和程序建構(gòu)方面進(jìn)行大的轉(zhuǎn)變，摒棄傳統(tǒng)上以私益聽(tīng)證為模板而建構(gòu)的聽(tīng)證制度。具體來(lái)說(shuō)，公共聽(tīng)證的正當(dāng)性要素，主要包括如下幾個(gè)方面：（一）與決策事項(xiàng)復(fù)雜性匹配的公共聽(tīng)證形式作為一種利益表達(dá)機(jī)制，聽(tīng)證是否應(yīng)當(dāng)適用于所有的行政過(guò)程呢？答案顯然是否定的。聽(tīng)證適用的范圍應(yīng)當(dāng)取決于公共決策與公眾利益的關(guān)聯(lián)程度。換言之，越是與公眾利益密切相關(guān)的行政決策，聽(tīng)證在其制定與實(shí)施過(guò)程中所占有的比重就越大。正式的聽(tīng)證會(huì)雖然是一種較為正式的公眾參與形式，但是其運(yùn)行成本較高、效率較低的特點(diǎn)也決定其并不適合大范圍廣泛采用。相反，各種非正式的聽(tīng)證形式應(yīng)大力推廣。聽(tīng)證的形式應(yīng)當(dāng)服從于其功能和目的。既然聽(tīng)證的主要功能在于聽(tīng)取公眾和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，那么凡是有助于實(shí)現(xiàn)此目的的方式都可納入聽(tīng)證的范疇。在美國(guó)，聽(tīng)證程序有正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證之分。在我國(guó)，統(tǒng)一的行政程序法遲遲未能出臺(tái)，國(guó)家層面的聽(tīng)證制度主要體現(xiàn)為正式的聽(tīng)證會(huì)。各單行立法對(duì)于聽(tīng)證都規(guī)定了相對(duì)嚴(yán)格的程序。但過(guò)于嚴(yán)格的程序可能阻礙聽(tīng)證“聽(tīng)取意見(jiàn)”功能的發(fā)揮，而使得其“表演性”功能大為增強(qiáng)。要真正恢復(fù)聽(tīng)證制度的聽(tīng)取意見(jiàn)功能，必須對(duì)聽(tīng)證制度減負(fù)，減緩其程序性要求，而增強(qiáng)其實(shí)質(zhì)性內(nèi)核，即意見(jiàn)交流與對(duì)峙。應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)管制事務(wù)的性質(zhì)，靈活采取形式多樣的聽(tīng)證形式。為此，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)如下幾個(gè)方面：（1）正式聽(tīng)證會(huì)絕非公共聽(tīng)證的唯一形式，甚至非主要形式。公共聽(tīng)證的核心功能在于聽(tīng)取不特定利益相關(guān)人和公眾之意見(jiàn)，凡是有助于此目的實(shí)現(xiàn)的形式，皆可納入公共聽(tīng)證的范圍。如美國(guó)的公告評(píng)論，就屬于最主要的非正式聽(tīng)證形式；（2）公共聽(tīng)證通常難以通過(guò)一次聽(tīng)證會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。鑒于行政決策所涉事項(xiàng)影響群體的廣泛性，無(wú)論我們?nèi)绾五噙x利益相關(guān)人，其總會(huì)忽視相關(guān)利益群體。為最大限度地聽(tīng)取利益相關(guān)人和公眾之意見(jiàn)，增強(qiáng)行政決策之科學(xué)性與民主性，行政機(jī)關(guān)不能指望“畢其功于一役”，通過(guò)一次聽(tīng)證會(huì)將所有爭(zhēng)議事項(xiàng)予以解決。越是復(fù)雜的決策事項(xiàng)，越是公眾關(guān)注度較高的決策事項(xiàng)，越應(yīng)通過(guò)盡可能多的聽(tīng)證會(huì)，來(lái)聽(tīng)取利益相關(guān)人和公眾意見(jiàn)。如此，方能最大限度地凝聚共識(shí)，降低決策做出后的違法風(fēng)險(xiǎn)。（3）行政過(guò)程中公共聽(tīng)證的有效運(yùn)用，可能短時(shí)間內(nèi)會(huì)影響行政效率，延緩行政決策的做出時(shí)間。但通過(guò)廣泛的公眾參與，能夠最大限度地提升行政決策之理性和可接受性，提升行政決策做出后的守法（compliance）幾率。（二）議題的非結(jié)構(gòu)化與價(jià)值性據(jù)美國(guó)學(xué)者研究，影響利益相關(guān)人和公眾參與公共聽(tīng)證的要素主要包括：（1）過(guò)于忙碌：即人們忙碌于照顧家庭、工作或其他事物而無(wú)暇顧及公共事務(wù)；（2）害怕：即擔(dān)心他們?cè)诠矆?chǎng)所發(fā)言之后會(huì)受到報(bào)復(fù)；（3）物理性原因，即因?yàn)榫嚯x或交通等原因無(wú)法趕到固定的聽(tīng)證地點(diǎn)；（4）無(wú)知：即人們不知道關(guān)于該事項(xiàng)的聽(tīng)證會(huì)；（5）憤世嫉俗：人們認(rèn)為自己的參與不會(huì)影響到最終的結(jié)果；（6）冷漠：人們對(duì)聽(tīng)證事項(xiàng)漠不關(guān)心；（7）信任：人們相信民選官員會(huì)為他們做出最佳選擇。 See Mike Cohen, Public Hearings Can Create an Influence Distortion Field But this Distortion can be Mitigated by Online Public Comment Forums, at /en/icma/knowledge_network/blogs/blogpost/741/Public_Hearings_Can_Create_an_Influence_Distortion_Field_But_this_Distortion_can_be_Mitigated_by_Onl.在公共聽(tīng)證過(guò)程中，議題的結(jié)構(gòu)化是影響參與意愿和參與實(shí)效的重要因素。議題的結(jié)構(gòu)化是指政策問(wèn)題的解決途徑基本確定，無(wú)需尋求其他替代的解決方案。結(jié)構(gòu)化的議題會(huì)使公眾感覺(jué)政府已經(jīng)預(yù)設(shè)了解決方案，這會(huì)降低公眾的參與興趣和參與效能。然而，在我國(guó)行政實(shí)踐中，在價(jià)格決策聽(tīng)證中，議題的結(jié)構(gòu)化問(wèn)題非常嚴(yán)重。 具體例證分析，可參見(jiàn)作者對(duì)于北京市居民天然氣價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)的分析。參見(jiàn)許傳璽、成協(xié)中：公共聽(tīng)證的理想與現(xiàn)實(shí)以北京市的制度實(shí)踐為例，載政法論壇2012年第3期。公眾在參與聽(tīng)證之前，問(wèn)題的解決方案已基本定型，如此將嚴(yán)重挫傷利益相關(guān)人和公眾參與的積極性，影響公眾聽(tīng)證的實(shí)效。另一方面，公共聽(tīng)證之目的主要在于為行政決策提供價(jià)值性信息，增強(qiáng)行政過(guò)程的民主性和行政決策的可接受性。因此，在公共聽(tīng)證過(guò)程中，議題的設(shè)定應(yīng)當(dāng)主要圍繞價(jià)值性問(wèn)題而展開(kāi)，而盡量少涉及技術(shù)性議題。因?yàn)椋湍繕?biāo)尚不確定、存在價(jià)值沖突的行政管制任務(wù)而言，引進(jìn)大眾參與有助于提升理性；但當(dāng)價(jià)值和目標(biāo)確定之后，關(guān)于手段的選擇和優(yōu)化，大眾實(shí)際上處于知識(shí)上的劣勢(shì)，參與并不能夠促進(jìn)理性。 王錫鋅、章永樂(lè)：專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)2003年第3期。在實(shí)踐中，不少地方在舉行公共聽(tīng)證中都將專家作為聽(tīng)證代表，我們認(rèn)為這是對(duì)聽(tīng)證功能的極大誤解。應(yīng)當(dāng)將專家代表從聽(tīng)證參加人類(lèi)別中刪除，因?yàn)閷＜冶磉_(dá)的是決策科學(xué)性的意見(jiàn)，其意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)專家咨詢會(huì)或論證會(huì)的方式得以呈現(xiàn)，而非在公眾和利害關(guān)系人表達(dá)價(jià)值性訴求的聽(tīng)證會(huì)中呈現(xiàn)。（三）聽(tīng)證程序的開(kāi)放與互動(dòng)1.開(kāi)放的聽(tīng)證程序啟動(dòng)機(jī)制聽(tīng)證程序的啟動(dòng)權(quán)不應(yīng)由政府壟斷。為推動(dòng)行政決策的科學(xué)化、民主化，應(yīng)當(dāng)賦予利益相關(guān)人和公眾在聽(tīng)證程序啟動(dòng)方面一定的權(quán)限。在政治體制改革推進(jìn)緩慢的情形下，通過(guò)公共聽(tīng)證來(lái)增強(qiáng)行政過(guò)程的民主性具有更為重要意義。如果將聽(tīng)證程序的啟動(dòng)權(quán)完全由政府壟斷，那么對(duì)于涉及公眾利益的重大決策，如果行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)啟動(dòng)公共聽(tīng)證程序，那么重大決策程序可能就完全在一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境中進(jìn)行，利益相關(guān)人和公眾的參與權(quán)將難以得到保障。為此，首先應(yīng)當(dāng)賦予利益相關(guān)人和公眾對(duì)于聽(tīng)證程序啟動(dòng)的建議權(quán)。其次，應(yīng)該不斷擴(kuò)大公共決策中聽(tīng)證制度的適用范圍，擴(kuò)大它在整個(gè)政策過(guò)程中的應(yīng)用范圍。目前的公共聽(tīng)證主要限于價(jià)格聽(tīng)證、規(guī)劃許可聽(tīng)證、環(huán)境許可聽(tīng)證，將來(lái)可以擴(kuò)展至公共政策的所有領(lǐng)域和整個(gè)過(guò)程，不僅包括公共政策的制定，也包括公共政策的實(shí)施和評(píng)估。例如重大的工程建設(shè)決策、重大的人事任免決策、重大市政設(shè)施的布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、土地開(kāi)發(fā)的審批等諸多領(lǐng)域，皆可探索公共聽(tīng)證程序的運(yùn)用。2.行政決策所涉信息的充分公開(kāi)公開(kāi)是參與的基礎(chǔ)。以價(jià)格決策為例，如果政府將價(jià)格決策過(guò)程中的所有資料，包括價(jià)格組成、計(jì)算方法，影響價(jià)格的因素，政府的調(diào)查報(bào)告等都公開(kāi)，供公眾討論，進(jìn)而將公眾討論的內(nèi)容也公開(kāi)，即使政府最后并未完全吸納聽(tīng)證參加人的意見(jiàn)，也會(huì)得到公眾的理解。要確保信息披露的有效性，還應(yīng)充實(shí)聽(tīng)證參加人的知情權(quán)。在聽(tīng)證舉行之前，聽(tīng)證參加人有權(quán)就聽(tīng)證事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，有關(guān)各方包括聽(tīng)證申請(qǐng)人、價(jià)格主管部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)都應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助，使其能夠?qū)β?tīng)證事項(xiàng)有全方位的了解。除了法律規(guī)定聽(tīng)證代表的查閱、復(fù)制、摘抄相關(guān)文件材料和要求相關(guān)各方對(duì)特定問(wèn)題作出解釋、說(shuō)明的權(quán)利外，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者群體利益的特殊保護(hù)，還應(yīng)當(dāng)賦予消費(fèi)者代表對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)，以確保其對(duì)定價(jià)方案的合理性作出科學(xué)判斷。3.聽(tīng)證過(guò)程的公開(kāi)無(wú)論是通過(guò)正式聽(tīng)證會(huì)的方式，還是通過(guò)公告評(píng)論方式，甚至通過(guò)其他非正式途徑，公共聽(tīng)證的過(guò)程公開(kāi)要求都不能被豁免。如果沒(méi)有過(guò)程的公開(kāi)，利益相關(guān)人和公眾的意見(jiàn)無(wú)法了解其他參與人提出的意見(jiàn)，公共聽(tīng)證也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)交流和利益交涉的功能。沒(méi)有聽(tīng)證過(guò)程的公開(kāi)，公眾和利害關(guān)系人也無(wú)法感知，其所提出的意見(jiàn)和訴求是獨(dú)一無(wú)二的，還是也存在其他利益相關(guān)者。如此，利害關(guān)系人和公眾在公共聽(tīng)證過(guò)程中所表達(dá)的利益訴求最后是否得到了行政機(jī)關(guān)的充分尊重和合理考量，也就持之有據(jù)。4.充分的意見(jiàn)交涉充分的博弈、公開(kāi)的辯論是達(dá)成妥協(xié)的重要前提。沒(méi)有利益相關(guān)方代表的“勢(shì)均力敵”，就沒(méi)有辯論，也就沒(méi)有公平和公正。如果缺乏公開(kāi)的政治辯論，公共政策即使是“一致通過(guò)”，也可能隱匿著重大分歧和陷阱，就像眾多壟斷領(lǐng)域的質(zhì)次高價(jià)，最終必將損害民生的根基，也進(jìn)而損害壟斷集團(tuán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使民眾對(duì)壟斷企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的“購(gòu)買(mǎi)力”日益衰弱。目前的聽(tīng)證制度更多地強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證秩序，只給聽(tīng)證參加人有限的陳述時(shí)間，沒(méi)有熱火朝天的辯論程序，聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)一談和氣。真理越變?cè)矫?，沒(méi)有辯論的聽(tīng)證會(huì)，沒(méi)有意見(jiàn)的交流和對(duì)話，沒(méi)有利益的博弈與妥協(xié)，成為聽(tīng)證參加人對(duì)聽(tīng)證主持人的單向信息輸入。這不利于公共聽(tīng)證的功能發(fā)揮。要激活公眾和利害關(guān)系人的參與激情，必須強(qiáng)化聽(tīng)證過(guò)程的質(zhì)證和辯論，使聽(tīng)證會(huì)真正成為一個(gè)利益博弈和意見(jiàn)交換的平臺(tái)，而不只是一場(chǎng)預(yù)設(shè)結(jié)果的政治表演。（四）明確聽(tīng)證報(bào)告的公開(kāi)義務(wù)和強(qiáng)化公共決策的說(shuō)明理由義務(wù)政府在聽(tīng)證結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)作出聽(tīng)證報(bào)告，并在此報(bào)告基礎(chǔ)上作出決策。政府應(yīng)當(dāng)將聽(tīng)證報(bào)告和決策結(jié)果和一并向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)決策依據(jù)，決策理由進(jìn)行充分的說(shuō)明，其中針對(duì)反對(duì)意見(jiàn)更應(yīng)逐一進(jìn)行解釋和說(shuō)明。這種決策理由說(shuō)明，既有利于調(diào)動(dòng)公眾參與的熱情，也有助于公眾的理解和支持。目前公共聽(tīng)證的過(guò)程基本公開(kāi)，聽(tīng)證筆錄也是公開(kāi)的，但聽(tīng)證報(bào)告的公開(kāi)還未從制度上確立，公共決策的說(shuō)明理由也未制度上普遍確立。這兩項(xiàng)制度的欠缺，將嚴(yán)重影響聽(tīng)證結(jié)果的實(shí)效，影響聽(tīng)證參加人和公眾對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的制度預(yù)期?；诠猜?tīng)證所涉利益主體的不特定性，和行政事務(wù)本身應(yīng)當(dāng)具有的連續(xù)性、綜合性的要素，行政機(jī)關(guān)并非必須完全依據(jù)利害關(guān)系人和公眾在行政決策過(guò)程中所表達(dá)的意見(jiàn)作出決策。以美國(guó)APA所確立的公告評(píng)論程序?yàn)槔?，在行政機(jī)關(guān)發(fā)布通告之后，利害關(guān)系人或公眾可以口頭表達(dá)意見(jiàn)，也可以遞交書(shū)面意見(jiàn)和資料。行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮這些評(píng)論，但是并不受公眾評(píng)論限制，依然可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)來(lái)制定規(guī)則。與正式行政規(guī)則制定程序相比，非正式程序更多地強(qiáng)調(diào)專家理性。雖然行政程序法對(duì)專家決策的空間施加了某些限制，但它明顯表現(xiàn)出對(duì)專家理性的重視。行政機(jī)關(guān)不受公眾評(píng)論限制的程序規(guī)定使得專家可以全面考慮事實(shí)情況，包括現(xiàn)狀及未來(lái)可能的變化，以及在正式程序中可能無(wú)法得到代表的弱勢(shì)群體的利益，并作出最優(yōu)化選擇。 王錫鋅、章永樂(lè)：專家、大眾與知識(shí)