對(duì)數(shù)字化城市管理的調(diào)研與思考.doc

對(duì)數(shù)字化城市管理的調(diào)研與思考作者：唐正元 來源：揚(yáng)州市信息辦 添加日期：08年01月19日 在2005年7月，揚(yáng)州正式被國家建設(shè)部確定為全國首批10個(gè)數(shù)字化城市管理試點(diǎn)市。市委、市政府十分重視，決定盡快構(gòu)建數(shù)字化城管系統(tǒng)，并以此為抓手推動(dòng)城市管理模式的創(chuàng)新，經(jīng)過艱苦的探索與拼搏，2006年6月投入運(yùn)行并于10月通過建設(shè)部驗(yàn)收，成為全國第一個(gè)實(shí)行數(shù)字化管理的城市。構(gòu)建數(shù)字化城管系統(tǒng)的成功實(shí)踐，更堅(jiān)定了我們的信心，加快信息化建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧文明新?lián)P州的推進(jìn)器。一、數(shù)字化城管的新模式與創(chuàng)新性針對(duì)傳統(tǒng)城市管理中存在的普遍問題，揚(yáng)州市學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外城市管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，在國內(nèi)率先建立了一個(gè)完整的中等城市數(shù)字化城管新模式，走出了一條既具有揚(yáng)州特色又能在國內(nèi)大中城市推廣的數(shù)字化城管新路子。 首先對(duì)城市管理目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)界定，狹義的城市管理主要是對(duì)城市的事件和部件進(jìn)行有效管理，城市事件主要有五大類：市容環(huán)境、宣傳廣告、施工管理、突發(fā)事件、街面秩序。城市部件主要有六大類：公用設(shè)施、道路交通、市容環(huán)境、園林綠地、房屋土地及其他類。其次，采用萬米單元網(wǎng)格管理法實(shí)現(xiàn)城市管理空間細(xì)化，將建城區(qū)78平方公里管理范圍劃分為5000多個(gè)萬米單元網(wǎng)格，將若干個(gè)萬米單元網(wǎng)格組成一個(gè)管理責(zé)任單元，在空間上和組織層次上形成市、區(qū)、街道、社區(qū)各自的網(wǎng)格化管理責(zé)任范圍和監(jiān)督員的網(wǎng)格化監(jiān)督責(zé)任單元，合理的管理空間劃分，實(shí)現(xiàn)了全城區(qū)無縫拼接、精細(xì)劃分的管理責(zé)任區(qū)域。第三應(yīng)用城市部件管理法將管理對(duì)象準(zhǔn)確定位。將大到一幢建筑物小到一個(gè)地?zé)舻拿恳粋€(gè)部件逐一進(jìn)行身份證編碼登記，測(cè)定每個(gè)部件的坐標(biāo)等建立數(shù)據(jù)庫，制定出六大類127個(gè)小類別55萬個(gè)以上城市部件以及五大類80種事件的圖識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和編碼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行編碼入庫管理。這一全新的工作流程，用限定的時(shí)間、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、明確的職責(zé)，記錄、評(píng)價(jià)各個(gè)責(zé)任主體工作績效，整個(gè)工作流程以數(shù)字化形式流轉(zhuǎn)、存貯、發(fā)布，實(shí)現(xiàn)城市管理的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。構(gòu)建數(shù)字化城管新模式的若干創(chuàng)新點(diǎn)為實(shí)現(xiàn)城市又好又快管理提供了保障。1組織架構(gòu)的創(chuàng)新。系統(tǒng)設(shè)計(jì)者提出了“一級(jí)監(jiān)督、兩級(jí)指揮、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”（簡稱1234新模式）的組織架構(gòu)。其核心是對(duì)原有城管體系進(jìn)行流程再造，推行城市管理的監(jiān)管分離，形成數(shù)字化城管監(jiān)督中心和指揮中心兩個(gè)相互獨(dú)立、相互制約的“軸心”，創(chuàng)新了管理方式；監(jiān)督中心僅建在市級(jí)，負(fù)有監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)考核權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)，有利于統(tǒng)一集中管理；市、區(qū)兩級(jí)分別設(shè)立指揮中心，將市管和區(qū)管有關(guān)資源統(tǒng)一整合到同一系統(tǒng)中，強(qiáng)化市、區(qū)兩級(jí)城管指揮職能，有利于整合資源發(fā)揮兩級(jí)政府積極性；明確市、區(qū)、街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)管理責(zé)任，負(fù)責(zé)部件和事件的協(xié)調(diào)和處置，有利于分級(jí)處置提高效率；市、區(qū)、街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)基于統(tǒng)一的信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同工作、信息共享，有利于實(shí)現(xiàn)城市管理的全覆蓋。這樣，既保證監(jiān)督有力、指揮順暢，又達(dá)到管理到位、執(zhí)行快捷的要求。2構(gòu)建方式的創(chuàng)新。在系統(tǒng)構(gòu)建時(shí)，立足數(shù)字化城管是“數(shù)字揚(yáng)州”的一個(gè)組成部分，充分利用和保護(hù)城市已有的電子政務(wù)、地理信息、人口信息等存量資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城管系統(tǒng)與原有信息系統(tǒng)的無縫鏈接、前后兼容、上下對(duì)接，建立起鏈接市直148個(gè)部門單位、20多個(gè)街辦、120多個(gè)社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線協(xié)同工作。揚(yáng)州數(shù)字化城管系統(tǒng)，不僅技術(shù)先進(jìn)、擴(kuò)展性強(qiáng)、兼容性好，還節(jié)省建設(shè)投資成本1700萬，而且每年還可節(jié)約運(yùn)營費(fèi)用近700萬元。3處置原則的創(chuàng)新。結(jié)合本市實(shí)際，對(duì)城區(qū)141平方公里的城市部件、事件進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查、分類、編碼和數(shù)據(jù)建庫入庫工作。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的城市管理對(duì)象，創(chuàng)造性地提出了“部件先屬主后屬地、事件先屬地后屬主”的處置原則，使紛繁復(fù)雜的問題簡單化，便于計(jì)算機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)化管理。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，凡屬于市處置的由市指揮中心直接指揮協(xié)調(diào)處理；屬區(qū)處置的問題由市指揮中心派遣到區(qū)分指揮中心，轉(zhuǎn)至責(zé)任單位處理；突發(fā)事件則由市指揮中心報(bào)到應(yīng)急指揮系統(tǒng)處理。實(shí)踐證明，這一原則責(zé)任清楚、主次分明，為高效處置奠定了工作基礎(chǔ)。4力量保障的創(chuàng)新。實(shí)行數(shù)字化城管后發(fā)現(xiàn)問題能力明顯增強(qiáng)，各級(jí)政府加大處置保障力量，特別是充實(shí)加強(qiáng)了基層處置力量，市級(jí)將部分管理力量充實(shí)到各區(qū)；區(qū)配強(qiáng)街辦力量，建立有2名專職人員的城管科，成立一支應(yīng)急處置隊(duì)伍。按照“條塊結(jié)合、以條為主”的要求，加強(qiáng)職能部門的處置力量，市城建、環(huán)保、園林等部門也分別建立了一支1030人的應(yīng)急處置隊(duì)伍。并積極組織社會(huì)力量參與管理，一線綜合處置能力得到顯著加強(qiáng)。5聯(lián)動(dòng)機(jī)制的創(chuàng)新。在系統(tǒng)建設(shè)中，充分考慮了對(duì)電話、網(wǎng)站、短（彩）信等各種溝通方式的全面技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)整合，將市長熱線12345、城建110和公安110等涉及城管的信息統(tǒng)一整合到數(shù)字化城管中心平臺(tái)上來，實(shí)現(xiàn)了各種形式公眾舉報(bào)信息與監(jiān)督員采集的信息統(tǒng)一立案、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處置、統(tǒng)一督查、統(tǒng)一考評(píng)的閉環(huán)處理模式，擴(kuò)大了群眾對(duì)數(shù)字化城管的參與度，提升了綜合集成處理能力。6應(yīng)用技術(shù)的創(chuàng)新。系統(tǒng)建設(shè)中，大膽運(yùn)用先進(jìn)而成熟的新技術(shù)，保證數(shù)字化城管系統(tǒng)的先進(jìn)性和擴(kuò)展性。二、數(shù)字化城管的顯著成效自去年6月數(shù)字化城管新模式正式開通以來，整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行正常，指揮順暢，效果明顯。截至今年2月底，累計(jì)處理城市管理問題案卷100076件，結(jié)案98355件，結(jié)案率達(dá)98.28%。1形成了完善的發(fā)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)用數(shù)字技術(shù)對(duì)每一個(gè)城管問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)上報(bào)，實(shí)現(xiàn)了城市管理問題的快速發(fā)現(xiàn)和全面覆蓋。首期53平方公里試運(yùn)行區(qū)平均每月上報(bào)11399個(gè)城市管理案卷，平均每個(gè)責(zé)任網(wǎng)格每月發(fā)現(xiàn)城市管理問題88個(gè)。主動(dòng)發(fā)現(xiàn)城管問題的效率是傳統(tǒng)被動(dòng)模式時(shí)的數(shù)十倍。新建和整合相關(guān)資源形成118路視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，使中心城區(qū)和主干道實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控全覆蓋，指揮和監(jiān)督兩中心以及領(lǐng)導(dǎo)終端可以實(shí)時(shí)核查現(xiàn)場情況，增強(qiáng)實(shí)證分析能力。新增了城管熱線、手機(jī)短信和彩信等受理渠道，公眾可通過電話、手機(jī)、政府門戶網(wǎng)站等多種便捷途徑積極參與城管問題的舉報(bào)，不僅擴(kuò)大了城管信息采集的來源，同時(shí)也強(qiáng)化公眾對(duì)監(jiān)督員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了城市管理問題由被動(dòng)受理向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。2構(gòu)建了全新的城管模式數(shù)字化城管的關(guān)鍵是資源整合、流程再造和管理模式的創(chuàng)新，“1234”新模式形成了統(tǒng)一信息采集處理、統(tǒng)一集中指揮派遣、統(tǒng)一監(jiān)督核查反饋、統(tǒng)一績效量化考評(píng)的新模式，實(shí)現(xiàn)了高度集中統(tǒng)一、條塊結(jié)合聯(lián)動(dòng)、職責(zé)清晰明確的新機(jī)制，城管的各個(gè)主體單位責(zé)任意識(shí)和主動(dòng)處置問題積極性大大提高。3提升了有效的處置能力數(shù)字化城管新模式注重了處置能力的提高。處置力量的配置使大量的城市管理問題可以在系統(tǒng)規(guī)定時(shí)間內(nèi)得到有效的解決。城市管理問題處置已由過去每月不足1000件提高到現(xiàn)在平均每月9483件，處置時(shí)間從過去的168小時(shí)縮短到了現(xiàn)在的12小時(shí)，城管效率大幅提高。平均每個(gè)部門每月處置達(dá)到了250件。數(shù)字化城管系統(tǒng)運(yùn)行以來，充分整合和發(fā)揮了每個(gè)萬米網(wǎng)格單元的五股管理力量，即城管執(zhí)法力量、區(qū)和街道應(yīng)急處置力量、職能部門處置力量、城管監(jiān)督員力量、社區(qū)信息員力量，形成了管理的合力。改變了“小事變大事、易事變難事”，“看得見的管不了，管得了的看不見”的現(xiàn)象。4實(shí)現(xiàn)了定量的精細(xì)管理充分利用信息系統(tǒng)生成的各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)等功能，提高了信息比對(duì)和集成分析能力，從各單位每月接收處置的任務(wù)數(shù)、按期結(jié)案數(shù)、超期結(jié)案數(shù)等可分析各責(zé)任單位的城管工作量、工作效率、工作質(zhì)量。利用相關(guān)數(shù)據(jù)可分析城管部、事件發(fā)生的時(shí)間、空間分布及其演變情況。從試運(yùn)行半年數(shù)據(jù)可以看出，城市管理問題案件類型街面秩序和市容環(huán)境占70%以上。在區(qū)域空間分布上廣陵區(qū)發(fā)生案件占全市案件總數(shù)的47%以上。這為精細(xì)化、定量化科學(xué)管理城市提供了決策分析的依據(jù)、評(píng)價(jià)考核的依據(jù)、獎(jiǎng)勵(lì)處罰的依據(jù)。5城市面貌顯著變化城管新模式運(yùn)行以來，隨著長期積存的部件問題不斷得到發(fā)現(xiàn)、處置和完善，路燈不亮、道路損壞、綠化破壞、陰井蓋丟失而引發(fā)的事故等問題很少發(fā)生，部件立案數(shù)量逐步呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從最初占案件總數(shù)的20%減少到目前5%以內(nèi)，市政部門和公用事業(yè)部門為城管不再搞運(yùn)動(dòng)、抓突擊，市容市貌有了較大改觀。三、當(dāng)前存在的問題與不足1職責(zé)不清晰，相互推委扯皮。由于前期職能劃分時(shí)對(duì)部分重疊、交叉職能未能十分清晰界定，給上下級(jí)之間、區(qū)域之間、部門之間處置疑難問題的扯皮留有可乘之機(jī)。市區(qū)之間、部門之間、交匯地帶、共用設(shè)施等因職責(zé)沒有明確、相互扯皮而導(dǎo)致的案卷積壓，今年以來至3月16日，監(jiān)督中心督辦的積壓案件達(dá)1415起，有些案卷在多個(gè)部門間循環(huán)多次無法得到解決。2產(chǎn)權(quán)不明晰，任務(wù)派遣難到位。對(duì)今年以來案卷辦理情況分析發(fā)現(xiàn)，部件有效立案率平均為81%，其中道路交通有效立案最低為56.3%，作廢不是案卷本身不真實(shí)，而是由于產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致無法界定維護(hù)責(zé)任主體，立案和派遣無法順暢進(jìn)行而最終廢止。3疏堵結(jié)合不夠，缺乏治本措施。數(shù)字化城管新模式運(yùn)行以來，已累計(jì)處置各類部、事件案件總量超過10萬件，城市部件問題逐步減少，但市容環(huán)境、街面秩序和小廣告等事件發(fā)生總量仍然沒有得到有效扼制，城管實(shí)際效果不盡如人意。主要原因：一是對(duì)便民生活類的如各種小型維修、水果熟食攤點(diǎn)，沒有加以引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)要求。二是沒有建立空間、時(shí)間合理分布的疏導(dǎo)經(jīng)營地點(diǎn)，一味堵塞處罰不能從根本上減少問題發(fā)生量。三是缺乏從源頭治理的措施。4業(yè)務(wù)不適應(yīng)，城管部門能力有待提高。目前，還缺乏相應(yīng)的意識(shí)、人才和投入力量，習(xí)慣于傳統(tǒng)的突擊式、粗放式方法應(yīng)對(duì)數(shù)字化管理。對(duì)于由不準(zhǔn)確的職責(zé)產(chǎn)權(quán)劃分、錯(cuò)誤的指揮手冊(cè)條款、繁瑣的處置流程等造成的案卷錯(cuò)誤、作廢或無法處置，如何加以改進(jìn)完善等一直未能研究提出有效解決方案?？己吮O(jiān)督員以上報(bào)案卷數(shù)量簡單指標(biāo)衡量導(dǎo)致案件質(zhì)量不高，如何既提高發(fā)現(xiàn)率又提高案件質(zhì)量還沒有有效的措施。5社會(huì)參與度不夠，“門前四包”作用未能得到發(fā)揮。系統(tǒng)雖提供了多種公眾舉報(bào)信息的渠道，但因宣傳不夠，總體公眾參與度很低，2006年半年6.67萬件案件中公眾上報(bào)僅占2.1%。企事業(yè)、商家店鋪等“門前四包”單位作為處置責(zé)任主體既可減輕專業(yè)部門和街道社區(qū)的壓力，又能加大自我監(jiān)管力度、加快處置速度，起到事半功倍的效果。但一期沒有將“門前四包”單位納入數(shù)字化管理，社會(huì)主體力量參與管理的作用更沒有得到體現(xiàn)，2006年10月份共立案事件問題數(shù)量10459條，其中72.4%的案件發(fā)生的“門前四包”范圍。四、進(jìn)一步完善新模式的設(shè)想與建議1統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)加快完善和推進(jìn)數(shù)字化城管的重要性和緊迫性。數(shù)字化城管是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)數(shù)字城市的重要組成部分，是城市現(xiàn)代化的必然選擇。數(shù)字化城管是為城市管理出效率、出效益、出形象、出財(cái)富的有效途徑。仇和副省長在今年3月召開的全省數(shù)字化城管現(xiàn)場會(huì)議上指出：“數(shù)字化城市管理新模式，有利于實(shí)現(xiàn)城市管理由滯后向?qū)崟r(shí)、由粗放到精細(xì)、由低效到高效、由被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變，從而有效提高城市管理水平和效率”。他要求“全面推廣揚(yáng)州等試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，確保到十一五期末，全省各城市全面建立數(shù)字化城市管理新模式”。在全國、全省學(xué)揚(yáng)州的形勢(shì)下，揚(yáng)州只有進(jìn)一步加快完善和推進(jìn)數(shù)字化城管新模式，讓城市管理向更精更高更好的水平邁進(jìn)，才能不辜負(fù)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的期望，才能符合精致?lián)P州、聯(lián)合國人居獎(jiǎng)城市的榮譽(yù)。2加強(qiáng)系統(tǒng)研究，提升有效處置能力。積極探索完善城管執(zhí)法體制，研究建立綜合執(zhí)法與發(fā)揮專業(yè)部門作用相結(jié)合的體制，促進(jìn)執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，更好地發(fā)揮專業(yè)部門的管理作用。要持續(xù)推進(jìn)城管機(jī)制的創(chuàng)新，引入市場機(jī)制，積極探索示范“網(wǎng)格化部、事件綜合服務(wù)外包”模式，通過政府購買服務(wù)吸引更多的社會(huì)力量參與城市管理，降低管理成本提高管理效率。城管部門要積極面對(duì)數(shù)字化城管帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，用科學(xué)的方法系統(tǒng)思考城市管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，要更加注重研究制定城市管理中涉及的空間布局規(guī)劃、經(jīng)營規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。進(jìn)一步完善部件產(chǎn)權(quán)界定、管理職責(zé)調(diào)整、處置流程優(yōu)化和指揮與監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。強(qiáng)化城管自身宏觀指導(dǎo)能力和技術(shù)應(yīng)用能力。要以系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)和案例，仔細(xì)研究事部件發(fā)生演變規(guī)律，分析問題的原因，制定相關(guān)政策和規(guī)范，為城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營提供建設(shè)性意見。規(guī)劃、建設(shè)、園林、旅游、交通、公安等廣義城管部門要在本職工作中注重研究各種疏導(dǎo)點(diǎn)布局、部件和工程質(zhì)量、設(shè)施人性化設(shè)計(jì)、店面廣告統(tǒng)一協(xié)調(diào)的風(fēng)格設(shè)計(jì)等，不給狹義城管留下“后遺癥”，從源頭上杜絕和減少部件、事件發(fā)生的概率。3加快系統(tǒng)升級(jí)改造，提升新模式功能。一是完善社區(qū)管理功能。揚(yáng)州“1234”模式強(qiáng)調(diào)的是“三級(jí)管理”，但實(shí)際工作中社區(qū)作為街道管理的延伸承擔(dān)了管理任務(wù)，目前，系統(tǒng)不能為社區(qū)自動(dòng)進(jìn)行案卷管理統(tǒng)計(jì)，市、區(qū)、街道不能對(duì)社區(qū)處置效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，影響了整體效能的提升。同時(shí)，社區(qū)作為“門前四包”模式中五大主體之一擔(dān)負(fù)著責(zé)任主體或產(chǎn)權(quán)主體與數(shù)字城管平臺(tái)間的紐帶作用，也必須納入數(shù)字化系統(tǒng)管理，因此，系統(tǒng)升級(jí)改造中將全面提升社區(qū)的管理功能；二是將“門前四包”納入數(shù)字化管理，提高公眾參與度。推行“門前四包”數(shù)字化有利于實(shí)現(xiàn)“人民城市人民管”，“門前四包”責(zé)任主體對(duì)責(zé)任區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的問題能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并方便快速處置。特別是對(duì)于街面秩序、亂停亂放、小廣告，“門前四包”責(zé)任主體積極管理會(huì)起到事半功倍的效果。有利于強(qiáng)化社會(huì)單位的責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市管理從政府管理向社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變。借助于數(shù)字化城管的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)功能，有利于工商、衛(wèi)生、文明辦等部門對(duì)“門前四包”責(zé)任單位的文明、誠信、守法經(jīng)營進(jìn)行量化考核，提高市民素質(zhì)和全社會(huì)文明程度。同時(shí)，進(jìn)一步完善全體市民參與城管的信息傳輸和信息披露渠道功能，推動(dòng)市民自我監(jiān)督、自我管理、自我規(guī)范，形成全社會(huì)參與城管的良好氛圍。三是推行數(shù)字執(zhí)法。數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)是將對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行網(wǎng)格化管理，將所有的執(zhí)法關(guān)聯(lián)信息整合