淺議復議前置制度.doc

湘潭大學自學考試畢業(yè)論文淺議復議前置制度專 業(yè)： 考 籍 號： 考生姓名： 指導老師： 通信地址： 郵政編碼： 聯系電話： 完成時間： 目 錄一、行政復議前置概念及種類1二、實踐中的復議前置2三、行政復議前置制度利弊分析3（一）不利于救濟的實行4（二）提高了相對人的經濟負擔4（三）設置權上的缺陷4（四）理論與實踐的不統(tǒng)一5（五）易使相對人產生疑慮5四、行政復議前置制度的完善6（一）符合行政復議制度發(fā)展的趨勢6（二）復議前置制度設定權的問題6（三）可操作性有待完善7五、結束語7淺議復議前置制度摘要：行政復議與行政訴訟是我國目前行政救濟和化解行政爭議的主要途徑，復議前置涉及行政復議與行政訴訟的銜接關系問題。根據我國現行法律規(guī)定，賦予當事人對行政復議和行政訴訟的選擇權是一般原則，而強制的行政復議前置則是例外情況。而關于復議前置的具體規(guī)定僅散列于一些特別法律、法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)規(guī)定，哪些情形屬于復議前置，其內涵及外延如何界定，實踐中存在不同看法。同時，復議前置制度存在的理論依據和在實踐中發(fā)揮的作用也存在著諸多值得質疑之處。為此，本文以兩個案例作為樣本，對復議前置具體適用、制度利弊、改革與完善等有關問題進行分析，以期更好地保護行政相對人的權益。關鍵詞：行政復議 復議前置 行政救濟一、行政復議前置概念及種類行政復議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。 目前我國法律規(guī)定的行政復議前置包括：1.對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。 2.公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。 3.納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議。 4.被審計單位對審計決定不服的，應當在收到審計決定之日起15日內先向上一級審計機關申請復議，不能直接向人民法院起訴，這就是審計行政復議前置的規(guī)定。 5.治安管理處罰上級公安機關裁決前置。6.專利復審委員會復審前置。二、實踐中的復議前置案例：2003年12月19日，某省P市政府作出關于撤銷S公司P國用1995字第9301158號國有土地使用證的決定，2004年2月11日，P市政府將P國用1995字第9301158號國有土地使用證項下的爭議土地給Y公司頒發(fā)了P國用（2005）字第C20050148號國有土地使用證。S公司于2006年3月29日知道上述土地發(fā)證情況后，于同年4月10日向一審法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷P國用（2005）字第C20050148號國有土地使用證。P市政府不服上訴，二審法院以“本案應當先申請行政復議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回S公司的起訴。為此，S公司于2007年1月19日收到二審裁決書后立即向某省政府申請行政復議，請求撤銷P國用（2005）字第C20050148號國有土地使用證。以上是涉及到復議前置的典型案例，根據行政訴訟法第三十七條和行政復議法第十六條的規(guī)定，復議前置是指公民、法人或者其他組織對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，對行政復議決定不服的，才可以向人民法院起訴。因此，公民、法人或者其他組織在法定復議期間內未申請復議或者在復議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復議決定作出后或者復議期滿后才能起訴。也就是說，復議前置將復議作為提起行政訴訟之前所必須經過的程序，從而對行政相對人的雙向選擇權作了限制。土地等自然資源權屬行政確認案件適用復議前置，緣于行政復議法的規(guī)定，該法第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。最高人民法院關于適用行政復議法第三十條第一款有關問題的批復（法釋20035號）批復作了進一步明確：“根據行政復議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復議法第三十條第一款的規(guī)定?！睂嵺`中，對案例涉及的土地登記發(fā)證行為是否屬于復議前置范圍，存在不同意見。 一種觀點認為，土地登記發(fā)證行為與縣級以上人民政府對土地所有權或使用權爭議的處理決定，均屬于土地行政確認行為，依法應當適用復議前置。其理由：按照法律規(guī)定，行政機關確認土地所有權和使用權有兩種形式：第一種是直接確認的形式。即由行政機關依法直接或依當事人申請確權的行為，如土地管理法第八條規(guī)定：土地所有權，除由法律規(guī)定為集體所有的農村土地或郊區(qū)土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；第十一條規(guī)定：土地的所有權和使用權由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權和使用權。這些權屬證書是行政機關確認所有權或使用權的標志，因此，土地登記發(fā)證行為屬于行政確認，依法應復議前置。第二種是因土地權屬發(fā)生爭議，由行政機關進行處理并確認權屬的行為。如土地管理法第十六條規(guī)定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)調解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。因此，縣級以上人民政府針對土地所有權或使用權爭議所作出的處理決定也是一種土地確權行為，屬于行政確認。 另一種觀點認為，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可，不屬于行政確認，依法不應適用復議前置。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭就甘肅省高級人民法院報送的關于行政機關頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認具體行政行為的請示所作出的答復（2005行他字第4號）認為，最高人民法院法釋20035號批復中的“確認”，是指當事人對自然資源的權屬發(fā)生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可性質，不應包括在行政確認范疇之內。據此，行政機關頒發(fā)自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前置的情形。因此，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可行為，而不是行政確認行為，依法不應適用復議前置。 本人認為，根據行政復議法第三十條第一款的規(guī)定以及最高人民法院的批復，只有自然資源權屬行政確認案件，才屬于復議前置范圍，而自然資源權屬行政許可、行政裁決等行為，均不應適用復議前置。土地登記發(fā)證行為屬于行政確認，依法適用復議前置，土地權屬爭議處理則屬于行政裁決，不適用復議前置。因此，上述兩種觀點均有失偏頗，混淆了行政確認、行政許可、行政裁決三者的關系。具體分析如下： 根據土地管理法第十一條的規(guī)定，土地的所有權和使用權由縣級以上人民政府對土地登記造冊，核發(fā)證書，確認土地所有權和使用權。由此可見，政府頒發(fā)土地使用證的行為是確認土地使用權的外在表現形式，屬于土地行政確認行為，不具有行政許可性質，依法屬于復議前置情形。對此，國務院法制辦公室關于行政許可法有關問題的解答（二）也明確認為，國有土地使用權登記、農村宅基地證頒發(fā)，是產權登記，不是行政許可。因此，案例二中P市政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政確認，應當適用復議前置。土地管理法第十六條規(guī)定的縣級以上人民政府針對土地所有權和使用權爭議所作出的行政處理決定，屬于行政裁決行為，不屬于復議前置?！靶姓C關對土地權屬糾紛的行政處理是一種居中處理行為，帶裁判性質，是依申請而為的行為，不具有主動性，并且處理行為并不為處理方帶來民事性質上的利益，所以不應適用行政復議法第三十條第一款?！?這也與土地管理法相關規(guī)定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規(guī)定：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴?！?所以，根據現行法律規(guī)定，案例二中關于政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政復議前置；案例一中關于政府撤銷國有土地使用證的行為，不屬于行政確認，不應適用復議前置。由此可見，行政復議制度的設置存在著一定的欠缺，給行政相對人的維權帶來了諸多不便。 三、行政復議前置制度利弊分析 對于特定的行政爭議，設置復議前置程序的立法初衷主要基于以下幾個方面的考慮：一是可以降低相對人的訴訟成本，減輕訟累。由于行政復議本身具有高效、便捷、低成本等優(yōu)勢，如果行政相對人首先通過行政復議程序可以解決行政爭議，就能夠更加高效地保護自己的合法權益，也可以“避免司法程序不必要和不合適宜地干預行政程序?！?一些由行政權來管理的事務，司法權的過早干預，則會使問題的解決變得更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使一些行政爭議化解在行政機關內部，不僅維護了行政機關的社會公信力，也提高了爭議解決的效率，降低了爭議解決的成本。二是有利于行政機關的內部監(jiān)督，及時發(fā)現和糾正錯誤，使行政機關執(zhí)法行為得到進一步規(guī)范。三是有利于利用行政機關的行政專業(yè)知識和管理經驗方面的優(yōu)勢迅速解決具有專業(yè)性的行政爭議。四是有利于減輕法院的訴訟負擔，“確立行政復議先行處理原則，可以使大量的這些行政案件解決于行政復議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經過復議仍解決不了的行政爭議案件?！?復議前置制度自從確立以來，雖然在降低爭議解決成本、強化行政機關內部監(jiān)督等方面取得了一定的效果，但由于這個制度存在諸多弊端，無論在理論還是在實踐中都存在諸多問題，招致越來越多人的批評和質疑，改革和完善復議前置制度的呼聲也越來越高。本人認為，復議前置制度存在的主要弊端有： （一）不利于救濟的實行復議前置剝奪了行政相對人在行政爭議發(fā)生時選擇救濟方式的權利，提高了行政訴訟救濟的門檻。在日益崇尚個人自由的時代，尊重當事人對法律救濟程序的自主選擇越來越成為各國的共同趨勢。立法者應當相信相對人為了維護其私人利益完全能夠作出理智的選擇。賦權，而不是限權，應當成為立法者的共識。賦予相對人行政復議和行政訴訟選擇權，同樣也會實現復議前置制度所期望的目的。因此，強制性地復議前置規(guī)定不但不能更好地保護相對人的合法權益，反而成為公民維護自身合法權益的絆腳石，這是設置復議前置制度最大的弊端所在。 （二）提高了相對人的經濟負擔復議前置在很多情況下不但不能實現降低爭議解決成本的目的，反而會給相對人造成更大的訟累。強制性要求將復議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟解決行政爭議的當事人不得不先行復議，無形中增加了行政相對人精力、財力、時間等的投入，增加了訴訟救濟的成本，這與服務、高效、便民的理念相矛盾。而行政復議居高不下的維持率也使復議前置降低成本的愿望落空，使相對人被迫多走了一道甚至數道程序（案例中的情況足可佐證），與其如此，不如將行政復議的選擇權交給相對人。 （三）設置權上的缺陷現行法律、法規(guī)對復議前置制度缺乏系統(tǒng)規(guī)定，存在設置標準不明確、設置不規(guī)范、設置正當性不足等問題，不但法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)也可以設置復議前置制度，層級不一，造成復議前置范圍廣、各地執(zhí)行不一的弊端，損害了法律的嚴肅性和統(tǒng)一性。 （四）理論與實踐的不統(tǒng)一理論與實務部門對復議前置范圍、具體適用認識不一，導致實踐中相對人為更好地選擇救濟途徑及時保護自身合法權益，歷盡艱難，幾經折騰，費時費力，甚至導致申請人的申請超過申請時限，嚴重影響了申請人的利益。如前述案例，一個是頒發(fā)國有土地證的行為，一個屬于撤銷國有土地證的行為，由于對土地登記發(fā)證和撤銷土地登記發(fā)證行為是否屬于復議前置存在不同認識，經一審法院審理并作出判決后，至二審法院才認為“本案應當先申請行政復議”，駁回申請人的起訴，無形中加大了相對人的維權成本。再如案例一中，由于實務部門對撤銷土地證的行為是否屬于復議前置認識不同，導致申請人不僅因為超過復議申請期限喪失了行政復議救濟權，同時也因為法院對復議前置的認識分歧喪失行政訴訟的救濟權，這顯然是不合理的。案例二中，S公司在知道政府撤銷土地證的具體行政行為未超過60日法定復議申請期限向法院提起行政訴訟，因為一審、二審法院對政府土地發(fā)證行為是否屬于復議前置認識不一，致使S公司在申請行政復議時已大大超過60日期限。雖然根據國務院法制辦公室國法函2003253號關于“公民、法人或者其他組織提起行政訴訟至人民法院生效裁判送達之日的時間，不計入法定行政復議申請期限”的規(guī)定，S公司的行政復議申請并未超過法定復議申請期限。但在此之前，各地行政復議機關對因申請人不了解行政復議前置的規(guī)定而選擇訴訟救濟耽誤法定行政復議申請期限時，能否認為是屬于行政復議法第九條第二款規(guī)定的正當事由，認識不一，當然做法也不一，最終導致的后果是部分申請人因此喪失了行政復議救濟權。 （五）易使相對人產生疑慮強制要求行政相對人先行復議，使相對人對作為自身行政內部監(jiān)督機制的行政復議，產生不公正疑慮。由于目前我國行政復議工作人員不足，有的工作人員素質不高、專業(yè)化不強等原因，也由于部分地方“官官相護”思想的存在，行政復議的公信度值得懷疑，公民對這些復議機構信任程度不夠，復議機關與作出具體行政行為的行政機關具有行政隸屬關系，這就決定了復議機關在裁決行政糾紛時難以十分公正。復議機關不愿當被告的心理，也影響了行政復議決定的公正性。因此，根據目前復議制度執(zhí)行現狀，規(guī)定復議前置，只會給相對人 “立法偏向行政機關”、“立法部門利益化”、“故意制造訴訟障礙”的感覺，進而對行政機關產生抵觸，對制度的公正性也產生懷疑。如果行政復議制度確實發(fā)揮了應有作用，贏得了相對人的信任，那么相對人自然會毫不猶豫地選擇行政復議這條途徑。因此，設置復議前置制度其實并無太大的意義。四、行政復議前置制度的完善隨著人權、法治理念的發(fā)展，尊重當事人對法律救濟途徑的自主選擇，已成為世界各國的共同趨勢。本人認為，如前所述，我國的復議前置制度有利有弊，利弊權衡之下，顯然弊極大而利極小，不宜因這些較小的所謂利益，而以犧牲相對人的選擇權為代價。根據我國目前的情況，對于復議前置制度的完善，可以根據形勢發(fā)展，不斷縮小復議前置范圍，最終取消復議前置制度。主要理由有：（一）符合行政復議制度發(fā)展的趨勢 英國、法國等西方國家也經歷了從復議限制到復議自由選擇的發(fā)展過程。法國在1889年卡多判決前，行政自我監(jiān)督是行政訴訟的必經前置程序，任何行政案件未經行政機關自我再審核，便不能向行政法院起訴?？ǘ嗯袥Q后，便不再把行政自我監(jiān)督程序作為行政訴訟的必經程序。在法定的救濟手段和司法審查所要達到的目的相同時，英國法院原則上認為，這是兩種并存的救濟手段，當事人可以選擇利用其中任何一種救濟手段，然而司法審查不能因為法定的救濟手段存在而當然被排除。法院也不能要求當事人先行使用其他救濟手段，然后才能申請司法審查。 值得欣喜的是，我國立法機關也認識到了復議前置制度存在的弊端，在法律修改過程中，對原有的一些復議前置規(guī)定作了修改。如2002年4月18日修改后的進出口商品檢驗法第二十九條規(guī)定：“當事人對商檢機構、國家商檢部門作出的復驗結論不服或者對商檢機構作出的處罰決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起訴訟。”據此，對商檢機構、國家商檢部門作出的復驗結論不服或者對商檢機構作出的處罰決定不服的，不再屬于復議前置的情形。又如，原治安管理處罰條例第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，應向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出裁決；不服上一級公安機關裁決的，才可以向當地人民法院提起訴訟?！钡?006年3月1日起施行的治安管理處罰法第一百零二條規(guī)定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！币嗳∠藦妥h前置程序。 （二）復議前置制度設定權的問題復議前置制度只能由法律規(guī)定，不宜由行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出規(guī)定。行政訴訟法第三十七條第二款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！备鶕撘?guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都可以就復議前置作出規(guī)定。本人認為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不能規(guī)定復議前置。1、違反了立法法的規(guī)定.2000年3月15日九屆全國人大三次會議通過的立法法第八條第（九）項規(guī)定：訴訟和仲裁制度，只能制定法律，即屬于全國人大及其常委會的專屬立法。復議前置制度實際上是對相對人行政訴訟權利的限制，涉及訴訟制度，只能由法律規(guī)定。行政訴訟法經七屆全國人大二次會議于1989年4月4日通過，按照后法優(yōu)于前法的原則，應當適用立法法的規(guī)定。因此，行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定復議前置制度，違反了立法法的規(guī)定，不但立法法出臺后不能就此作出規(guī)定，之前已有的規(guī)定應當進行清理或停止適用。2、權利范圍的局限行政法規(guī)是國務院制定的，作為行政機關，只能就行政職權內的具體事項作出規(guī)定，而復議前置的規(guī)定，涉及相對人的訴訟權利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由國務院作出復議前置的規(guī)定，就屬于行政權的不當擴張，有干涉司法權之嫌。3、不利于法制統(tǒng)一訴訟制度具有全國統(tǒng)一性，地方性法規(guī)是各地有立法權的人大及其常委會制定的，其效力范圍只及于本行政區(qū)域，具有地域性特征，如果允許地方性法規(guī)設置復議前置制度，無疑使各地具有不同的訴訟規(guī)則，不利于國家法制的統(tǒng)一，也不利于國內統(tǒng)一市場規(guī)則、爭議規(guī)則的形成。 （