「分歧管控」.doc

戰(zhàn)略分歧:分歧管控是中國領導人在新形勢下提出的穩(wěn)定中美關系的重要理念，源于中國求同存異的傳統(tǒng)外交思想原則和對現實中美關系的深刻認識。隨著中美力量對比變化，美國對華焦慮感增加，擔心中國將打破二戰(zhàn)結束后由美國設計并主導的亞太秩序并取而代之，對華防范意識提升，兩國競爭有所強化。中美分歧涉及兩國關系各層面，而戰(zhàn)略性分歧主要是指中美雙邊和地區(qū)安全領域的分歧與矛盾，直接關系到中美關系向好向壞的發(fā)展趨勢，有必要從理論方面加以探討，尋找中美不沖突、不對抗、相互尊重和合作共贏之路。分歧管控可分為政治分歧管控、經濟分歧管控和戰(zhàn)略（軍事）分歧管控等，其中戰(zhàn)略分歧管控是指對兩軍關系和安全領域可能導致沖突、對抗的戰(zhàn)略、政策和規(guī)則分歧進行分析評估，確定優(yōu)先次序，并制定相應管控策略的決策和管理過程，其目的是妥善處理脆弱性和敏感性問題，防止兩軍關系出現劇烈動蕩或是滑向戰(zhàn)略對抗的軌道。二、戰(zhàn)略分歧管控的必要性中美兩軍在軍力發(fā)展、政策透明、地區(qū)安全、網絡安全、海上安全、外空安全、戰(zhàn)略安全以及反恐和防擴散領域存在大大小小、性質各異的分歧，中美安全合作的發(fā)展不容否認，但也存在令人擔憂的發(fā)展趨勢。美前國務卿克林頓認為中美關系是“美國不得不管理的最具挑戰(zhàn)性和后果最重大的雙邊關系”。13 基于同樣的考慮，習近平主席將“不沖突、不對抗”列為中美構建新型大國關系必須遵循的首要原則和中美新型軍事關系的核心內涵。（一）戰(zhàn)略互信水平低，中美存在戰(zhàn)略對抗的長期風險中美關系是當今世界最復雜的雙邊關系，中美分歧與差異存在于政治、經濟及軍事各個層面，其中“不同的政治傳統(tǒng)、價值體系和文化；對彼此的決策過程以及政府和其他實體之間關系的理解和認識不夠；對中美之間實力差距日益縮小的認識等普遍性原因正導致中美戰(zhàn)略互疑上升。而且，導致中美戰(zhàn)略互疑的分歧與差異多由兩國結構性矛盾所致，不可能在短期內化解和消除，但如果任由這些分歧和差異主導中美關系的議程，不僅兩國的合作議程會受到嚴重干擾，而且戰(zhàn)略互疑的觀念將會持續(xù)發(fā)酵，最終成為自我實現的寓言，“導致中美關系呈現全面敵對狀態(tài)”,兩軍關系也將滑向戰(zhàn)略競爭與對抗的危險軌道。然而，確保中美兩國“不沖突、不對抗”的核心和關鍵是在軍事上不要沖突和不搞對抗。這是中國領導人在新型大國關系框架下，把構建中美新型軍事關系置于突出和優(yōu)先位置的主要用意，這也使得中美軍事分歧管控的重要性凸顯。同時，加強分歧管控，也有利于兩軍增加風險意識，妥善處理敏感性議題，為培育和增進戰(zhàn)略互信創(chuàng)造良好的條件。（二）中美互視對方為地區(qū)安全威脅，戰(zhàn)略誤判的風險加大以往美國制造“中國威脅論”是以中國的發(fā)展具有不確定性為理由，比如，美國2010年的四年防務評估報告認為，中印等新興大國的崛起將會持續(xù)重塑國際體系，“新興大國是否和如何完全融入國際體系將是本世紀的決定性問題，因而對美國的利益至關重要”，“關于中國軍事現代化項目的步伐、范圍以及最終目標，僅有非常有限的信息可以共享，這使人有理由對其長期意圖提出一系列疑問。”但美國2014年的四年防務評估報告則稱，“亞太地區(qū)正日益成為全球商業(yè)、政治和安全中樞，由于該地區(qū)的國家持續(xù)發(fā)展他們的軍事和安全能力，亞洲因領土爭端和資源爭奪而發(fā)生沖突的風險進一步加大，尤其是中國快速和全面地持續(xù)推進軍事現代化，而且中國軍事能力和意圖缺乏透明度和開放性?！币簿褪钦f，僅僅五年之前，美國仍然認為中國軍事現代化的威脅是潛在的，但五年之后，美國的看法已出現明顯變化，開始認為中國軍事現代化對亞太地區(qū)安全的威脅已變成現實。與此同時，中國對亞太安全局勢的看法也發(fā)生了明顯的變化。2010年中國的國防（白皮書）認為，“亞太地區(qū)安全形勢總體穩(wěn)定，”但“亞太地區(qū)戰(zhàn)略格局醞釀深刻調整，相關大國增加戰(zhàn)略投入。美國強化亞太軍事同盟體系，加大介入地區(qū)安全事務力度?！?2013年，中國武裝力量的多樣化運用(國防白皮書)則認為,“亞太地區(qū)日益成為世界經濟發(fā)展和大國戰(zhàn)略博弈的重要舞臺，美國調整亞太安全戰(zhàn)略，地區(qū)格局深刻調整，”尤其是“有的國家深化亞太軍事同盟，擴大軍事存在，頻繁制造地區(qū)緊張局勢?！?顯然，在中國看來，美國的行為已經事實上導致了緊張局勢，成為地區(qū)穩(wěn)定的威脅。（三）中美軍事上相互防范的趨勢繼續(xù)發(fā)展盡管美國“再平衡”戰(zhàn)略是包含外交、經濟及軍事內容的一個綜合戰(zhàn)略，但軍事“再平衡”至今仍是力度最大、最具實質意義的部分，主要包括：計劃把美國60%的?？铡⒕W絡及外空力量部署在亞太地區(qū) Chuck Hagel, “The US Approach to Regional Security,” June 1,2013, at /en/events/shangri%20la%20dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2013-c890/first-plenary-session-ee9e/chuck-hagel-862d；強化以澳大利亞和關島為中心的第二島鏈的軍事存，擬在澳大利亞駐軍2500人，并在澳大利亞西部部署C波段雷達和太空望遠鏡遷； 升級擴建關島基地，計劃把近萬名美軍從沖繩遷往關島;美軍重返菲律賓并向新加坡派出兩艘濱海戰(zhàn)斗艦。尤其具有標示性意義的是，美國2012年國防戰(zhàn)略指針明確將中國定為奉行“反介入和區(qū)域拒止”戰(zhàn)略的潛在“敵手”。 “Sustaining U.S. Global Leadership,” January 2012, at /news/Defense_Strategic_Guidance.pdf美國還專門為此提出了“空海一體戰(zhàn)”概念，“戰(zhàn)略轉向不僅在于把注意力轉向亞洲，還在于宣布了以空海一體戰(zhàn)這一新的戰(zhàn)爭形式解決如何挫敗中國因掌握遠程精確打擊武器而在太平洋地區(qū)可能的軍事野心?！?Winslow Wheeler, “Powering the Pacific Pivot With Leon and Chuck ,” January 23, 2013, /2013/01/23/powering-the-pacific-pivot-with-leon-and-chuck/#ixzz2qbMyarp5.“反介入和區(qū)域拒止”是美國人對中國近海防御戰(zhàn)略的概括和總結，而非中國人的發(fā)明，因此其目標到底是否針對美國尚有待驗證，但無論如何，“美國方面認為，解放軍很顯然在優(yōu)先發(fā)展那些專門針對美國軍事平臺比如航空母艦和衛(wèi)星的能力，”目的是“要拒絕美國軍隊進入中國領海之外的水域以及不讓美軍獲得在該海域自由航行的能力?！?王緝思 李侃如：“中美戰(zhàn)略互疑：解析與應對”，2012年3月，見/zh-cn/research/papers/2012/03/30-us-china-lieberthal。（四）涉華領土爭端問題上，美國偏袒其盟國的立場日趨清晰自奧巴馬政府宣布“重返”亞洲和亞太“再平衡”以來，美國在涉華領土爭端問題上的由單方面挑撥施壓，到兩面施壓，再到事實選邊的變化。2010年7月，國務卿克林頓在越南河內以“美國在南中國海擁有航行自由等”國家利益為由挑起南海爭端，其后又公開批評中國政府設立三沙市，并在中菲黃巖島對峙事件中片面指責中國。2013年奧巴馬第二任期開始后，美國政策一度轉向兩面施壓。2013年2月，日本首相安倍訪問美國期間，屢屢提起釣魚島問題，但始終未獲奧巴馬公開反應； 4月，日本外相安田文雄訪問美其間，國務卿克里僅對日本在釣魚島問題上保持克制表示贊賞，而只字未提美日安保條約。克里訪問日本時就釣魚島闡述的完整立場可以概括為：美國關于釣魚島的最終主權不持立場，但承認它們在日本管轄之下；希望各方通過和平方式處理領土問題；任何升級緊張或是導致誤判的行動，都會影響整個地區(qū)的和平、穩(wěn)定與繁榮；反對任何可能以改變現狀為目標的單邊或是強制性行動 。顯然，美國試圖在維持現狀的基礎上，通過兩面施壓的手段進行爭端管控。進入2014年以來，美國在東海和南海領土爭端問題上抑華壓華的立場進一步清晰。2014年2月，美助理國務卿拉塞爾在國會聽證會上公開質疑我南?！熬哦尉€”的合法性，這也是美國官方首次公開質疑“九段線”的合法性；4月，奧巴馬總統(tǒng)訪日雙方發(fā)表聯合聲明稱，美日安保條約義務適用“包括釣魚島在內的由日本管轄的所有領土?！?這是美國歷史上首次由總統(tǒng)出面，宣稱其雙邊安保條約涵蓋中國領土釣魚島。5月，美國因中國在西沙群島海域部署石油鉆井平臺，指責中國的行動是“挑釁”和“侵略行為”， 完全背離了美國自己聲稱的在主權爭端問題上“不持立場”的一貫政策。（五）中美關于海洋秩序的分歧和摩擦呈加劇之勢海洋秩序涉及海洋疆域劃分、國際海洋法的理解、應用以及?？招袨橐?guī)則的制定和實施等多方面內容，但中美分歧主要集中在后兩個層面，體現在中美對專屬經濟區(qū)航行自由的理解不同，確立海空行為規(guī)則的標準和程序不同。關于專屬經濟區(qū)，美國認為聯合國海洋法公約只賦予沿海國管理專屬經濟區(qū)內經濟活動的權利，但沒有賦予沿海國管理12海里領海之外、專屬經濟區(qū)之內的軍事活動的權利，因此專屬經濟區(qū)內的軍事勘測和軍事偵察活動不受沿海國的任何限制。中國則主張沿海國在其專屬經濟區(qū)內不僅擁有經濟開發(fā)和海洋科考主權,而且擁有特殊的安全利益，軍事航行自由必須符合“無害”和“和平”目的。美國高頻度的對華抵近偵察事實上對中國?？樟α吭斐闪撕艽蟮膲毫Γ蚨炔豢赡芡耆珶o害，也不可能純粹出于和平目的。除了中國，世界上還有26個國家與中國持類似立場，這也說明中美關于專屬經濟區(qū)權利主張的分歧，仍是國際范圍內的爭議和國際法難題，但問題是，這一分歧正日益成為中美艦機在中國專屬經濟區(qū)發(fā)生偶然事故的核心因素。據統(tǒng)計，自2001年至今，中美因抵近偵察而引發(fā)的摩擦或事故已有10起，包括：2001年美國“波第其”號（USNS Bowditch）間諜船事件和EP3撞機事件；2002年“波第其”號二次闖入東海；2009年美國海軍“無瑕”號測量船（USNS Impeccable）和“勝利”號間諜船（USNS Victorious）事件；2010年“喬治華盛頓”號航母事件；2011年U2偵察機事件；2013年“無瑕”號事件和“考彭斯”號事件；2014年P-8A巡邏機事件。其中2001年至2009年以前發(fā)生3起，2009年至今起，摩擦的頻率明顯上升。中美關于海上秩序的分歧還表現為制定規(guī)則的標準不一。2013年11月23日，中國政府依據國際慣例宣布劃設東海防空識別區(qū)（ADIZ），要求位于東海上空的航空器必須提供飛行計劃識別、無線電識別、應答機識別以及標志識別等識別方式。對此，美國反應強烈。克里稱“美國對中國,宣布設立東海防空識別區(qū)深表關切，這是試圖改變東?，F狀的單邊行動；升級行動只會加劇地區(qū)緊張，制造事故風險?！泵绹啦块L哈格爾在聲明中亦稱，“美國對中國設立東海防空識別區(qū)深表關切，并視此舉為試圖改變地區(qū)現狀的行為。這種單邊行動增加了誤解誤算的風險?！?網絡安全分歧一直以來，中美就網絡安全問題存在著分歧。兩國都認為對方侵入和侵犯了本國網絡安全，對于對方國家的駭客保持了持續(xù)的警惕和批評態(tài)度。當然，這種警惕和批評充滿了對對方的嚴重不信任，認為網絡侵入具有國家主義導向下的目的性。中美有各種機制性的對話，從戰(zhàn)略到經濟及國家安全。無一例外，網絡安全都是雙方討論的焦點之一。顯然，這一問題并沒有得到解決，反而越來越成為制約中美關系的大難題。據新華社援引7月31日紐約時報消息，奧巴馬政府決定就此前所謂美國政府計算機網絡遭攻擊一事對中國采取報復手段。雖然這一消息是否確實有待驗證，而且美國并未將駭客源頭指向特定國家。但中國，無疑是美國認定、指責和報復的主要目標。因此，美國對華實施網絡報復的媒體觀點，并不令人驚奇。當然，也有可能因為美國掌握有世界上最尖端的信息落網技術，并且擁有信息硬件和軟件的主控權。加之國際服務器大都在美國，美國對信息技術擁有絕對的壟斷權。從技術主義出發(fā)，美國不希望本國互聯網主動權被他國分享，恐怕這也是美國抱怨中國網絡侵入美國的主因之一。世界在變，無論是全球戰(zhàn)略還是技術革命，乃至全球治理結構，美國所擁有的份額都在發(fā)生變化，而發(fā)展迅速的中國成為美國擬議中的最大挑戰(zhàn)者。習奧會后，中美之間的網絡安全爭端似乎有所緩和，從各種官方渠道發(fā)布的信息看，合作已經成為主旋律。不過期望兩國之間在網絡安全領域的長期分歧和利益紛爭在一夜間消弭顯然太過樂觀，最近多家國外媒體就在熱炒美國制裁黑客行動瞄準中鋁寶鋼等多家大國企，可以肯定的是這一定不是單純的輿論戰(zhàn)，桌面下中美之間的網絡安全博弈一定會長期存在。中國是互聯網大國，網民數量和互聯網滲透率都處于世界前列，隨著互聯網+計劃的推進，傳統(tǒng)行業(yè)逐步數據化、在線化和智能化，人、企業(yè)、社會服務甚至整個國家都與網絡深度綁定，網絡安全將更深刻地影響到現實世界。由網絡攻擊造成的網絡癱瘓、核心信息泄漏和數據資產流失對于企業(yè)、社會和國家的影響都將是災難性的。而事實上，中國是網絡攻擊的受害國，相關數據顯示，中國每月有超過一萬多個網站被篡改，80的政府網站受到攻擊，攻擊的主要來源來自國外。來自中國互聯網安全大會的信息顯示，截至2015年7月底，360威脅情報中心監(jiān)測到的針對中國境內政府部門、電信運營商、大型企業(yè)、科研院所等組織機構發(fā)動APT攻擊的境內外黑客組織13個。最早可以追溯到2007年，而最近三個月內仍然處于活躍狀態(tài)的APT組織至少有7個。雖然在打擊網絡犯罪和黑客攻擊方面需要廣泛的國際合作，但網絡安全的自主可控卻是世界各國的一致選擇。美國最火的網絡安全公司Fireeye、Bit9的產品對中國禁售就是一個很好的例證，這兩家美國公司的技術和產品應用于美國很多重要機構的網絡安全保護，對中國禁售除了網絡安全的考慮外，也是美國為了網絡安全核心技術領域保護知識產權。去IOE行動和政府暫停國外安全軟件采購都是中國推行網絡安全國產化的具體措施，由于在技術技術和關鍵技術方面基礎薄弱，網絡安全國產化進展并不順利。國家財經周刊上個月曾經刊出了一篇題為90%靠外資！中國云計算面臨扼喉戰(zhàn)的文章，文中稱：“中國IT行業(yè)正在飛入云時代，但云大廈的根基卻出現了一道巨大的裂縫。統(tǒng)計數據顯示，目前，我國云計算依托的虛擬化系統(tǒng)90%為外資品牌，這些品牌實行接口不完全開放政策，使得云計算安全風險急劇上升?！薄岸鴩刑摂M化軟件的替代難，再加上開放接口國家標準的缺失，正使得云計算系統(tǒng)性風險常態(tài)化，猶如一顆炸彈，只等有人拔下它的保險栓?！痹诮裉煨碌木W絡安全形勢下，中國迫切需要核心和關鍵技術的國產化，更需要一批具備足夠能力和實力的國內安全企業(yè)來保護國內企業(yè)、公共服務平臺和重要機構的網絡安全，幫助這些機構防御網絡攻擊攻擊，這是國內安全企業(yè)的機會。網絡軍網絡軍備控制是當前國際社會關注的熱點問題之一。這一領域的大國博弈曾長期限于美、俄兩國，但隨著中國網絡空間力量的顯著提升，中美兩國間的合作與競爭，也成為網絡軍控進程中舉足輕重的關鍵因素。二、中美間主要分歧大國合作不足，是國際網絡軍備控制進展緩慢的主要原因。出于對網絡空間性質、作用和發(fā)展方向的不同看法，中美兩國在網絡軍控領域存在多方面分歧。（一）路徑之爭：建立新條約還是適用現有規(guī)則奧巴馬就任總統(tǒng)后，美對網絡軍控問題的態(tài)度有較大改變。美多數學者承認，“越早簽訂條約，各國就越快可以避免安全舉措的重復建設，更為有效地監(jiān)管和保護這個關鍵的全球網絡”。但是，他們也認為，只要稍加調整，現有的國際法就可滿足需要，沒有必要針對網絡空間武器的發(fā)展與使用簽訂全新的條約。也有美國官員在為美拒絕開展網絡軍控談判的行為辯護時表示，如果國際執(zhí)法機構通過合作能夠安全地應對網絡空間的犯罪性入侵行為，那么也就能夠安全地應對軍事行為。因此，美國對簽署軍控新條約的積極性始終不高，探討的主要是如何將現有條約適用于網絡空間。中國則長期呼吁建立新規(guī)則，認為“制定相關國際規(guī)則，有助于促進各國在信息空間采取負責任行為，并為加強國際合作提供良好基礎?！敝袊苌偬峒斑m用既有軍控規(guī)則的問題，主要原因是現有條約各有不足，難以直接適用于網絡空間。一般認為，有可能適用于網絡空間的軍控條約包括以下幾類：一是針對核生化武器的條約，如不擴散核武器條約、禁止生物武器公約、禁止化學武器公約等。網絡武器與這些武器一樣，都具有極大的破壞力，限制其發(fā)展、規(guī)范其使用符合國際社會的共同利益。但是，這些條約奏效的關鍵原因是，以國際原子能機構為代表的各類組織對建造相關設施的元件進行了嚴格控制和密切監(jiān)視。但是，網絡空間的核查還面臨著多種障礙，導致其有效性大打折扣。二是針對外空和公海的條約，主要有外空條約、聯合國海洋法公約等。網絡空間有著與太空和公海極其相似的特性，如都極其廣闊、有巨大利用價值，且依據國際法都不會被視為某一國家的專有領土。因此，將這些條約適用于網絡空間也具有可行性。但是，與只有極少數國家可能擁在外太空發(fā)動戰(zhàn)爭的能力不同，“近120個國家和近百萬民眾都有能力發(fā)動網絡空間戰(zhàn)爭”，因此在網絡空間中做類似的限制是不切實際的。三是針對南極地區(qū)的條約。南極條約宣稱，“南極洲應僅用于和平目的，不應成為國際紛爭的場所和對象”，禁止任何國家在南極進行任何軍事開發(fā)。依照這一精神，禁止在網絡空間部署和運用任何武器，是網絡軍備控制的另一條思路。但是，對于網絡空間中運行的各種代碼，很難辨別其究竟將用于和平目的還是軍事目的，而且網絡空間沒有廣泛認可的邊界，無法劃定其適用區(qū)域，因此這種方法也難以推行?？梢姡炗嗊m用于網絡空間軍事行為的新條約，是實現網絡軍控目標的根本途徑。（二）目標之爭：信息安全還是網絡安全軍備控制的根本目標是實現國家安全?！熬W絡空間”是新興概念，國際社會并未就其具體含義達成共識，因此導致了中美兩國在網絡軍控目標方面的巨大分歧。在美國看來，網絡軍控的目標是實現“網絡空間安全”，具體包括以下內容：一是關鍵基礎設施安全。在美國，“關鍵基礎設施”的定義是隨著時間發(fā)展而不斷演變的，按照美確保網絡空間安全國家戰(zhàn)略的說法，關鍵基礎設施“由農業(yè)、食品、水、公共衛(wèi)生、緊急救援、政府機構、國防工業(yè)基地、信息和電信、能源、運輸、銀行和財政、化學品和危險材料、郵政和貨運等領域的公共和私營機構組成”。美國認為，其中最易遭受網絡空間攻擊、最需要維護其安全的有信息基礎設施、能源基礎設施和交通運輸設施。二是邏輯設施安全。即為網絡空間物理設施提供服務的各種技術要素，其中包括保障電子設備運轉的各種操作程序、規(guī)則協議，以及網絡空間中流動的大量數據信息。其中，最需要保護安全的有：數據采集與監(jiān)視控制系統(tǒng)（SCADA），系重要的管理與控制中樞，對于關鍵基礎設施正常運行意義重大；域名系統(tǒng)（DNS）與邊界網關協議（BGP），兩者共同作用，為信息流動指明路徑，是網絡正常運轉的重要保障，一旦遭受攻擊“可能破壞整個網絡傳輸”。三是信息，需要保護其機密性、準確性、真實性和可獲得性。與美國不同，中國政府在國防白皮書、與俄羅斯等國共同向聯合國提交的議案等文件中，更多地使用“信息安全”的概念。例如，時任中國代表團團長胡小笛大使于2004年在聯合國大會發(fā)言時曾指出，“信息安全事關各國國計民生以及國際安全與穩(wěn)定。中國支持聯合國政府專家組繼續(xù)深入研究信息安全問題，并提出具體的應對之策。”在國際社會尚未就“網絡空間”這一新概念的具體內涵達成共識之時，中國使用傳統(tǒng)的“信息安全”一詞以防混淆本無可厚非，但美國學者卻認為，中國之所以頻繁使用“信息安全”一詞，是因為中國“更為關注的是對信息的控制和對敵方觀點與決策制定過程的操控”,其目的是“通過控制信息影響民眾的觀點，在全球信息系統(tǒng)中建立一個中國