制化的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制上發(fā)展與協(xié)調(diào).doc

公司訴 訟 理由是什么？淺議中央與地方關(guān)系法制化的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制上鄭毅【摘要】對于中央與地方關(guān)系法制化的研究，應(yīng)當(dāng)關(guān)注其中的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制，前者是內(nèi)核，而后者則是重要制度保障。本文將央地糾紛解決機(jī)制歸納為協(xié)商和訴訟兩種模式。對于協(xié)商模式，著重分析了其與博弈、民主、法制化等諸多概念的內(nèi)在關(guān)聯(lián);對于訴訟模式，則在性質(zhì)、爭訟雙方、居間裁判機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了深入的探討。兩種模式各有利弊。同時，還應(yīng)當(dāng)對單一制與聯(lián)邦制的融合、地方分權(quán)、黨政關(guān)系等方面進(jìn)行研究，這些課題對央地關(guān)系法制化都具有重要的基礎(chǔ)性價值。引言近年來，中央與地方的關(guān)系問題已經(jīng)成為憲法學(xué)、政治學(xué)、行政管理學(xué)、財政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等各學(xué)科所共同關(guān)注的新焦點(diǎn)。雖然學(xué)者們試圖通過不同角度、不同思路構(gòu)建一個更加契合時代特征的中央與地方關(guān)系新模式，但是在法制化的層面上還是保持著較大的一致性即認(rèn)為中央與地方關(guān)系法制化是在社會轉(zhuǎn)型時期優(yōu)化與完善中央與地方關(guān)系的要素之一。然而，細(xì)究這一原則就會發(fā)現(xiàn)，它實際上是一個龐大的制度組合。也就是說，在中央地方關(guān)系法制化的框架下，還包含著范疇、原則、理論基礎(chǔ)、內(nèi)容、事權(quán)劃分、糾紛解決、監(jiān)督等諸多要素。由于歷史和傳統(tǒng)的原因，當(dāng)前我國在以上諸方面都存在極大的制度(尤其是法律制度)缺位，無論從廣度和深度來看，法制化構(gòu)建工程都將是一個巨大而龐雜的任務(wù)集合。就目前坊間的研究成果而言，大多集中在中央與地方法制化的范疇、央地事權(quán)劃分等領(lǐng)域。鑒于此，本文欲從中央與地方關(guān)系法制化的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制兩方面著手，以期令這方面的研究更加全面、深化。一、法律保留中央與地方關(guān)系法制化的內(nèi)核(一)中央與地方關(guān)系法制化背景下的法律保留內(nèi)涵法律保留原則是公法上經(jīng)常提及的一項重要原則，它于1886年在德國著名學(xué)者奧托邁耶的法國行政法原理一書中被首次提及，其后便頭頂著現(xiàn)代法治和民主憲政的制度光環(huán)而被世界各地的公法學(xué)者們推崇至今。在我國的公法學(xué)研究中，法律保留常作為立法領(lǐng)域的一項重要原則而出現(xiàn)的，意指“在多層次立法的國家中，有些立法事項的立法權(quán)只屬于中央立法，而中央立法以外的其他規(guī)范，一律不得行使”。此外，行政法學(xué)中也常以該原則作為依法行政原則的必要補(bǔ)則體現(xiàn)出某些不同之處。在中央與地方關(guān)系法制化的背景下，筆者認(rèn)為該原則的內(nèi)涵可概括為如下三點(diǎn)。第一，中央與地方的關(guān)系的基本框架應(yīng)當(dāng)是一個法律的框架，這是“法制化”的核心要義。長期以來，我國對于中央與地方關(guān)系的調(diào)整手段呈現(xiàn)多元化特征，政策、經(jīng)濟(jì)、財稅、法律等各種方式并用，其中以政策性手段為主，而法律手段恰恰是運(yùn)用較少的。從某種程度而言，這一現(xiàn)象是導(dǎo)致我國中央地方見權(quán)限劃分陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”惡性循環(huán)的直接誘因。1990年立法法的出臺雖然標(biāo)志著中央與地方立法權(quán)限的劃分開始正式進(jìn)入法制時代，但是由于基礎(chǔ)的薄弱和傳統(tǒng)意識的影響，時至今日法律都未能在中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)與完善過程中起到應(yīng)有的根本規(guī)范作用。而中央與地方關(guān)系法制化，正是針對這一現(xiàn)象提出的，它要求有關(guān)中央與地方關(guān)系的原則性、基礎(chǔ)性制度都應(yīng)當(dāng)在法律上擁有明確的依據(jù)，調(diào)整央地關(guān)系一切舉措都應(yīng)當(dāng)在法制的框架下展開。具體說來，又包含如下兩個方面的意思。其一，不能以政策或其他調(diào)整機(jī)制作為理順中央地方關(guān)系的主要手段。黨的政策、中央文件、領(lǐng)導(dǎo)人意志雖然能夠?qū)ρ氲仃P(guān)系的運(yùn)作產(chǎn)生重大影響，但是這種影響應(yīng)當(dāng)是間接的，都必須轉(zhuǎn)化為特定的法律條款方能發(fā)生直接作用于央地關(guān)系實踐的效力。其二，央地關(guān)系的基本問題由法律規(guī)定，并不意味著排斥傳統(tǒng)的政策、經(jīng)濟(jì)、財稅等手段的運(yùn)用。事實上，法律保留原則旨在為其他調(diào)整手段的運(yùn)用提供一個基礎(chǔ)性的制度平臺，它們在本質(zhì)、層次、作用機(jī)理等方面存在諸多不同。簡言之，法律保留要求以法律作為核心手段，以其他手段作為輔助性措施，構(gòu)建一個多元化、全方位的央地關(guān)系調(diào)整體制。第二，中央與地方關(guān)系的基調(diào)應(yīng)當(dāng)由憲法確定，這是“法制化”的最高依據(jù)。憲法我國法制框架中的最高層級，央地關(guān)系的重要性和根本性決定了其基調(diào)必須在憲法文本中得到明確的體現(xiàn)，這也是相關(guān)法律對央地關(guān)系的調(diào)整發(fā)生效力的基礎(chǔ)性前提。一般認(rèn)為，當(dāng)前憲法對央地關(guān)系的規(guī)定集中在第3條，即“中央和地方的國家職權(quán)結(jié)構(gòu)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@實際上對我國央地關(guān)系的處理定下了兩個基調(diào)：其一，中央在央地關(guān)系中居于主導(dǎo)地位;其二，央地關(guān)系的調(diào)整要顧及地方的主動性和積極性。對于這一條，學(xué)界觀點(diǎn)認(rèn)為其過于原則化大多持保留態(tài)度，筆者以為，這一規(guī)定既是合理的，又確有修改的必要。合理之處在于它表述的立場和觀點(diǎn)完全符合我國央地關(guān)系的一般規(guī)律;應(yīng)修改的理由在于它實際上幾乎沒有任何實踐操作意義，或者說它的政治宣示意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律規(guī)范意義。法的價值在于對社會關(guān)系的運(yùn)行提供規(guī)范，如果喪失了這一實踐意義，就將淪為“死法”，憲法也不例外?？v觀許多西方較為成熟的成文憲法，都將中央與地方的職權(quán)劃分做了較為詳細(xì)的列舉，我國憲法在制定之初也曾有人提出采用列舉的方式明確央地各自的權(quán)限，但是考慮到我國對于如此重要的問題尚無成熟的立法經(jīng)驗，最后還是選擇了保守的處理方式。實際上，我國區(qū)區(qū)60年的實踐歷程相對于許多制度確立的經(jīng)驗需求而言都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，但是不應(yīng)采取因噎廢食的回避方式擱置問題。因此，應(yīng)當(dāng)在憲法中寫入明確的、具有充分的法律規(guī)范價值的央地關(guān)系條款，為我國央地關(guān)系法制化給予最高的原則性指導(dǎo)。第三，中央與地方關(guān)系的具體制度應(yīng)主要由法律(這里是指“狹義的法律”)進(jìn)行規(guī)定，這是“法制化”的基本要求。在憲法這一最高法律規(guī)范的指導(dǎo)下，調(diào)整央地關(guān)系的具體法律制度規(guī)模展開，這一展開的平臺，應(yīng)當(dāng)主要由全國人大及其常委會所通過的法律所構(gòu)成。其一，我國實行民主集中制和人民代表大會制度，對于央地關(guān)系這種涉及國家重要問題的處理，理應(yīng)由全國最高代議機(jī)關(guān)全國人民代表大會形成決議。其二，我國一直是以單一制為主要特征的國家結(jié)構(gòu)，地方權(quán)力的產(chǎn)生是源于中央的層層授予。從這一意義上說，中央意志在央地關(guān)系的處理中占據(jù)絕對的主動。因此，凝聚著中央精神的法律規(guī)范就成為央地關(guān)系制度具體展開的最佳載體。其三，從央地關(guān)系的重要性上說，涉及這一問題的主要規(guī)范應(yīng)當(dāng)具備較高的等級與之相對應(yīng)。但是，這并不是說所有關(guān)于央地關(guān)系的規(guī)范都只能有全國性法律加以規(guī)定。在實際實施的過程中，規(guī)章、地方性法規(guī)的確認(rèn)、細(xì)化作用也不應(yīng)被忽視。但是低層級法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有明確的上位法依據(jù)，否則將歸于無效。這也是法律保留原則的重要體現(xiàn)方式之一。(二)法律保留的實現(xiàn)法律保留的實現(xiàn)，易言之就是憲法和法律應(yīng)當(dāng)對央地關(guān)系中的哪些問題作出規(guī)定，以及怎樣作出規(guī)定。筆者無意于對該問題做全方位的細(xì)化探討，僅對內(nèi)容和模式兩個方面加以簡單的考察。首先，法律保留實現(xiàn)的內(nèi)容?？v觀坊間的相關(guān)成果，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括央地事權(quán)的明確劃分、對央地權(quán)力各自運(yùn)行的監(jiān)督模式、央地權(quán)力糾紛的解決方式等，其中又以事權(quán)劃分的問題討論得最為熱烈。筆者認(rèn)為，這一問題應(yīng)當(dāng)從憲法和法律兩個方面進(jìn)行考察。由于位階和功能的不同，憲法和法律在央地權(quán)力法制化的過程中所承擔(dān)的使命亦是不同的。其一，就憲法而言，主要應(yīng)對央地關(guān)系法制化的根本性內(nèi)容作一原則性規(guī)定。顯然，憲行憲法第3條的一句話已經(jīng)遠(yuǎn)不能承擔(dān)起總括新歷史條件下央地關(guān)系法制化的重任。除了前文提及的空具政治宣示意義而缺乏實際操作價值的弊端之外，我們還應(yīng)當(dāng)注意到該條的表述實際上就是對毛澤東關(guān)于央地關(guān)系講話的直接翻版。早在1956年4月，毛澤東在著名的論十大關(guān)系中就指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家比較有利”，并進(jìn)一步指出：“要發(fā)展社會主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益?！笨梢哉f，當(dāng)時毛澤東對央地關(guān)系的認(rèn)識是比較樸素的，同時也比較宏觀。這些觀點(diǎn)在當(dāng)時可以作為政策提出，但在半個世紀(jì)后的今天幾乎原封不動的出現(xiàn)在國家根本大法的條文中，就顯得很不合時宜了。因此，憲法有必要單列一條對央地關(guān)系就行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仃U述，而不應(yīng)僅僅限于目前第3條之一款。其二，就法律而言，其主要任務(wù)是在憲法所確定的大方向下對具體的央地關(guān)系制度進(jìn)行構(gòu)建和充填，以形成較為完善的央地關(guān)系法律規(guī)范體系。而坊間所熱議的事權(quán)劃分等問題都應(yīng)當(dāng)在法律這一層面展開。筆者在此無意對具體的制度一一作評，只想提出一點(diǎn)，即目前討論的重點(diǎn)過分偏重于事權(quán)的劃分問題了，恨不得所有涉及央地關(guān)系的文章都“言必稱事權(quán)”。不可否認(rèn)，事權(quán)劃分是央地關(guān)系法制構(gòu)建過程中一個相當(dāng)重要的問題，但是把絕大多數(shù)關(guān)注的目光集中于此，就會不可避免的造成對其他重要問題的忽略，比如監(jiān)督的問題，比如央地權(quán)限爭議解決的問題。一個完善制度的運(yùn)行過程無非分為事前、事中和事后三個階段。對于央地關(guān)系法制而言，如果事權(quán)的劃分屬于事前階段的要旨、而糾紛解決屬于事后階段的核心的話，那么監(jiān)督就是橫穿整個運(yùn)行過程的貫通性要素。明確它們各自的意義，對于均衡分配研究力量是至關(guān)重要的?；诖?，筆者認(rèn)為有必要將今后的研究重點(diǎn)適當(dāng)?shù)叵虮O(jiān)督和糾紛解決機(jī)制傾斜，畢竟只有牢記“木桶原理”帶給我們的啟示，才能實現(xiàn)央地關(guān)系法制化研究的均衡開展。其次，法律保留實現(xiàn)的方式。對于形式的問題，主要集中在狹義的法律的層面，即通過什么樣的立法方式實現(xiàn)央地關(guān)系法制化?目前來看，主要有分散型和統(tǒng)一型兩種方式。所謂分散型，是指將涉及到央地關(guān)系的法律條文分散在各個相關(guān)的法律文本中，而不謀求統(tǒng)一的央地關(guān)系法的制定。這種做法的優(yōu)點(diǎn)在于能夠?qū)Ω鞣矫娴难氲仃P(guān)系實現(xiàn)更加具有針對性的細(xì)化規(guī)定，而缺點(diǎn)在于其令一個統(tǒng)一的法制框架變得十分散亂，各制度之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)被人為地阻斷，不利于整體的把握。我國目前所采用的應(yīng)當(dāng)屬于分散型的模式。如立法法第8條對于立法權(quán)的劃分、行政處罰法第911條對行政處罰設(shè)定權(quán)的劃分、行政許可法第15條對于行政許可設(shè)定權(quán)的劃分等等。對于這一現(xiàn)象，有如下三點(diǎn)基本認(rèn)識應(yīng)當(dāng)說明：其一，分散式的立法在一定程度上確實起到了基本的配置央地權(quán)力的效用;其二，自身立法技術(shù)的粗糙和完整體系的缺位使得既有的法律尚不能發(fā)揮其最大效用;其三，我國目前采用分散型的方式是一種經(jīng)驗式的、臨時性的選擇，這并不必然意味著分散型模式對我國法制現(xiàn)實的有著最佳的適應(yīng)度。而所謂統(tǒng)一型，則是指在國家層面制定一部統(tǒng)一的央地關(guān)系法，對央地關(guān)系的相關(guān)法律問題做出一攬子的規(guī)范。目前，我國尚無真正意義上的此類立法。對于此，可從如下三個方面進(jìn)行分析。其一，以統(tǒng)一的法律規(guī)定中央與地方權(quán)限的劃分并非完全的立法空白，關(guān)于民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的立法應(yīng)屬于早期的嘗試?，F(xiàn)已生效的民族區(qū)域自治法、香港他別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法都可以視作國家與民族自治地方、國家與特別行政區(qū)之間基本關(guān)系的統(tǒng)一式立法的規(guī)范，他們都對立法、行政、司法等諸多方面做了詳盡的規(guī)定。但是由于這些法律都是對特定的區(qū)域發(fā)生直接效力，因此很難稱得上是真正面對全國的央地關(guān)系統(tǒng)一法。其二，所謂的統(tǒng)一型的央地關(guān)系法，其中“地”所針對的對象應(yīng)是除民族自治地方和特別行政區(qū)之外的一般地方，因此中央同以上兩種特別地方的關(guān)系不是視為統(tǒng)一央地立法的規(guī)范客體。目前我國這方面的立法以地方組織法為主干，但是規(guī)制范圍的狹隘和具體條文的粗疏已經(jīng)使這部本已單薄到獨(dú)木難支的法律顯得更加捉襟見肘。其三，域外外經(jīng)驗來看，許多國家的法制實踐對于我國統(tǒng)一型央地關(guān)系法的出臺具有重要的借鑒意義。目前已有學(xué)者建議盡快制定地方制度法或中央與地方關(guān)系法，從而“對地方與中央的關(guān)系，地方實行地方自治的權(quán)限，地方各級人民代表大會的性質(zhì)、組成、任期、職責(zé)權(quán)限和工作程序等，地方各級人民政府的性質(zhì)、地位、組成、任期、權(quán)限職責(zé)和工作程序等以及民族區(qū)域自治地方制度的有關(guān)事項等作出專門的規(guī)定?！倍⒀氲丶m紛的解決機(jī)制協(xié)商(一)央地糾紛協(xié)商解決模式概述所謂協(xié)商模式，簡言之就是當(dāng)中央與地方在權(quán)限糾紛發(fā)生后，遵照一定的程序和規(guī)定，在法律所允許的范圍內(nèi)針對最終解決方案的確定和實施進(jìn)行溝通、商議甚至在彼此可接受的程度內(nèi)互作讓步，以實現(xiàn)央地矛盾的消弭。前文已經(jīng)指出，當(dāng)前學(xué)界在探討央地關(guān)系時，對于糾紛解決的問題關(guān)注不足，而少量的關(guān)注成果又往往偏好訴訟模式的分析和構(gòu)建。理論和事實證明，采用協(xié)商的方式解決央地權(quán)限糾紛，具有諸多的積極意義。就協(xié)商模式解決央地糾紛的可行性而言，可從如下方面展開。第一，協(xié)商模式具有一定的理論基礎(chǔ)，即“協(xié)商民主”。這主要是指在政治共同體中，自由與平等的公民通過公共協(xié)商而賦予立法、決策以正當(dāng)性，并經(jīng)由協(xié)商民主達(dá)至理性立法、參與政治和公民自治的理想，其核心是公共協(xié)商。協(xié)商民主一般有三種解釋：作為決策形式的協(xié)商民主、作為治理形式的協(xié)商民主和作為社團(tuán)或政府形式的協(xié)商民主。協(xié)商民主主要包括這樣一些基本要素：協(xié)商參與者、偏好及其轉(zhuǎn)換、討論與協(xié)商、公共利益、共識。當(dāng)前學(xué)界所理解的協(xié)商民主并未明確自己對于央地關(guān)系范疇的涵蓋，但筆者認(rèn)為該理論在央地糾紛解決上仍具有重要的借鑒意義。第二，協(xié)商模式具有一定的思想基礎(chǔ)。早在上世紀(jì)五十年代，毛澤東就在論十大關(guān)系第五節(jié)中指出：“處理好中央和地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。我們歷來的原則，就是提倡顧全大局，互助互讓?！逼渲械摹盎ブプ尅?，實際上就為央地之間的協(xié)商提供了一定的空間。在此之后，毛澤東緊接著又提出了幾條具體的措施，并進(jìn)一步明確指出：“我們要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令”。其中的“商量辦事”，更是成為了協(xié)商模式的直接思想淵源。當(dāng)然，毛澤東當(dāng)時的“商量”和本文所提的“協(xié)商 ”是存在之處的。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)，一是毛澤東的“商量”是在中央決策之前的程序，而本文的“協(xié)商”主要是作為糾紛出現(xiàn)后的解決方式出現(xiàn)的(當(dāng)然這并不排除在決定作出之前的輔助性協(xié)商);二是毛澤東的“商量”強(qiáng)調(diào)的是一種非制度化的做法，而本文的“協(xié)商”則必須在法制的框架下實現(xiàn)。11第三，協(xié)商的方式能夠有效避免央地矛盾的進(jìn)一步激化，為問題的解決營造出緩和諧、融洽的背景氛圍。與訴訟勝敗分明的解決方式不同，協(xié)商解決矛盾的機(jī)理在于爭議雙方各自作出合理的妥協(xié)以尋求新的利益均衡。其最大的特點(diǎn)就在于能