農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題及解決思路.doc

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題及解決思路 摘要 “三農(nóng)”問題一直是困擾我國現(xiàn)代化發(fā)展的難題，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給則是“三農(nóng)”問題的掣肘，尤其是后農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在一些問題。從供給主體角度來分析，具體表現(xiàn)為：各級政府的供給不力，村委會的供給與農(nóng)民需求存在偏差，村社民間組織的供給水平較低。其根源在于：供給主體能力受限，即基層政府權(quán)責(zé)不對等，供給能力減弱；村民自治權(quán)力削弱，難以發(fā)揮供給作用；村社民間組織汲取資源能力減弱，供給行為受到限制。因此，提高供給主體的相應(yīng)能力，應(yīng)明確各級政府權(quán)責(zé)，完善公共產(chǎn)品供給體系；增強(qiáng)鄉(xiāng)村自治組織的領(lǐng)導(dǎo)力，緩解供需矛盾；培育合作組織，提高自我供給能力。 關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品，供給不足，供給主體 中圖分類號D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號1004-4175（2015）03-0075-05 隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國“三農(nóng)”問題正在逐步解決，中央和各級地方政府加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入力度，農(nóng)民迫切需求的醫(yī)療、教育、社會保障等公共產(chǎn)品有了質(zhì)的改善。然而，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然存在供給總量不足的問題。其深層原因在于建立在當(dāng)前供給主體權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度難以適應(yīng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多元化需求。因此，應(yīng)提高供給主體的相應(yīng)能力，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品供給的需求。 一、供給主體視角下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的表現(xiàn) 2006年農(nóng)業(yè)稅在全國取消后，基層政府不再擁有征稅收費的權(quán)力，中央將補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中。這一舉措雖然從長遠(yuǎn)角度有利于建立以政府為主導(dǎo)、以公共財政為支撐的公共產(chǎn)品供給制度，但是卻打破了原有權(quán)力格局，造成了各級農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的供給權(quán)責(zé)失衡和有心無力，使我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體上呈現(xiàn)不足的特征。從供給主體角度來分析，供給問題主要表現(xiàn)在以下幾方面： （一）各級政府的供給不力。根據(jù)公共產(chǎn)品供給和受益范圍不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，中央政府負(fù)責(zé)提供如國防、義務(wù)教育、社會保障、大型水利工程等全國性的公共產(chǎn)品。后農(nóng)業(yè)稅時代，城鄉(xiāng)二元供給體制產(chǎn)生的路徑依賴并未消除，中央政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中缺位問題依然存在，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均衡，中央對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出嚴(yán)重不足，2013年中央財政用于“三農(nóng)”支出為1.3萬億元 1 ，平均到每個農(nóng)民身上只有1354元，對農(nóng)民來講是杯水車薪。 根據(jù)便利和效率優(yōu)先原則，滿足地方性需要的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由地方政府提供，然而我國中央與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的權(quán)責(zé)劃分制度設(shè)計還存在一定缺陷。一方面，憲法和國務(wù)院組織法對各級政府的事權(quán)只作了一般性的數(shù)量上的劃分，中央政府18項、地方政府10項、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府7項，但是并未對具體事項進(jìn)行劃分。在公共產(chǎn)品供給過程中一旦有交叉的事項，各級政府很難找到確切的法律依據(jù)來解決，只能靠上級政府單方面的行政命令或者同級政府的討價還價來解決。另一方面，分稅制改革導(dǎo)致財權(quán)過度集中在中央，地方和基層政府財政收入驟減。盡管中央對地方實行了財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是多以?？顡馨l(fā)的形式，且省級以下的財政支付缺少監(jiān)督，?？畈粚Ｓ矛F(xiàn)象時有發(fā)生，致使很多農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品并沒有得到及時供給。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中有著得天獨厚的優(yōu)勢，是直接面向農(nóng)民的一級政府，是政府與農(nóng)民之間上下承接的紐帶。但是，后農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了籌資籌勞的能力，僅靠中央財政有限的財政轉(zhuǎn)移支付資金無法滿足本地的公共產(chǎn)品供給。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在體制外尋求解決方式，通過特許經(jīng)營、外包的方式將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場，但又無力監(jiān)管，使得公共產(chǎn)品被私人壟斷，抬高價格、降低質(zhì)量、坑農(nóng)損農(nóng)現(xiàn)象屢禁不止。 公共產(chǎn)品的外溢性和“搭便車”行為決定了政府是公共產(chǎn)品供給的主力，但在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅后，財權(quán)上移、事權(quán)下沉，各級供給主體權(quán)責(zé)不對等，從中央到地方再到基層政府，面對農(nóng)民龐大的公共產(chǎn)品需求呈現(xiàn)出供給不力的狀態(tài)。 （二）村委會的供給與農(nóng)民需求存在偏差。作為村社公共產(chǎn)品供給的組織者，村委會在農(nóng)業(yè)稅取消后喪失了稅費征收職能，沒有了公共財政保障。為填補制度空白，中央制定了“一事一議”制度，為解決后農(nóng)業(yè)稅時代的農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修路飲水等村級公共產(chǎn)品供給發(fā)揮了重大作用。從理論上而言，“一事一議”是農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的表達(dá)渠道和決策形式，是通過民主程序來解決村級公共產(chǎn)品的供給方式。然而，從實踐上來看，“一事一議”在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中并未起到預(yù)期作用。就制度本身而言，“一事一議”要想取得良好效果必須具備三個條件，即基層民主制度健全、農(nóng)民真實的需求偏好表達(dá)和完整成熟的決策程序。但由于我國農(nóng)村現(xiàn)有的政治發(fā)展水平和條件限制，“一事一議”制度的穩(wěn)定性比較差，實施起來主要靠上級政府的文件精神，并沒有具體的法律法規(guī)作依據(jù)。就執(zhí)行現(xiàn)狀而言，本應(yīng)承擔(dān)“一事一議”組織角色的村干部反倒成了這一政策的絆腳石?！耙皇乱蛔h”對集資標(biāo)準(zhǔn)作了嚴(yán)格的規(guī)定，每人每年最高不得超過15元，并且只能用在本村的農(nóng)田水利建設(shè)、植樹造林、修路供水、防汛抗旱等公共事業(yè)上，村干部從中獲得經(jīng)濟(jì)“揩油”的難度很大，積極性不高。就農(nóng)民而言，他們對“一事一議”的積極性不高，由于村級公共產(chǎn)品是可以不承擔(dān)成本而直接獲益的，農(nóng)民沒有動力自愿為公共產(chǎn)品付出代價，對于自己有直接利益的事項就贊成，與自己無直接利益的事項就反對，已成“一事一議”的常態(tài)。 村委會不僅在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織職能上缺位，而且在農(nóng)民需求表達(dá)傳遞上的職能也在弱化。按規(guī)定，村委會根據(jù)本村村民的公共產(chǎn)品需求和上級政府給予的制度空間，對不同的公共產(chǎn)品進(jìn)行初步篩選和收益分析，然后提請村民大會或者村民代表大會決定是否供給某項公共產(chǎn)品。村委會在對要提請表決的項目進(jìn)行篩選時，往往會表現(xiàn)出“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征，因為村委會作為本村村民民主選舉的自治組織，除了要對本村村民負(fù)責(zé)，還要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，因此村委會在篩選公共產(chǎn)品供給項目時會考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的偏好，選擇一些符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績需要的面子類的公共產(chǎn)品項目提交村民大會或村民代表大會表決。一些村委會在對下造成供需脫節(jié)的同時，對上又隱瞞了村民實際的公共產(chǎn)品需求。村民通過村民大會或村民代表大會直接或間接表達(dá)的自身對公共產(chǎn)品的需求偏好，需要村委會自下而上地傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但村民的公共產(chǎn)品需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績利益有時是相悖的，村委會的利己性會使其利用信息和資源優(yōu)勢“理性”地選擇傳遞那些投資少、見效快的面子類的公共產(chǎn)品需求，而對農(nóng)民真正需要的、投資高、見效慢的基礎(chǔ)類的公共產(chǎn)品需求則采取不傳遞或少傳遞的方式。這種“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給需求，剛傳遞一級就被扭曲扼殺了，導(dǎo)致我國農(nóng)村“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制難以建立，與“自上而下”的供給之間的矛盾不斷加深。 （三）村社民間組織的供給水平較低。文森特?奧斯特羅姆指出：“在提供公共利益和服務(wù)時，除了拓寬和完善公共部門以外，其他部門和力量也可以參與發(fā)揮這些職能?！?2 （P41 ）然而，在我國除了政府組織以外，市場組織、社會組織、農(nóng)民合作組織等“部門和力量”對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力都非常有限，“政府主導(dǎo)、市場引入、社會協(xié)同、農(nóng)民合作” 3 的多中心供給模式尚需時日才能真正建立。 農(nóng)村廣闊的市場、豐富的資源和強(qiáng)大的公共產(chǎn)品需求使得一些市場組織嗅到了商機(jī)，開始在農(nóng)村經(jīng)營可以獲利的職業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)保險、勞務(wù)信息等公共產(chǎn)品。然而，市場經(jīng)濟(jì)是一種利益驅(qū)動經(jīng)濟(jì)，由于純公共產(chǎn)品不具有獲利性，所以市場組織只在準(zhǔn)公共物品邊緣尋找商機(jī)，這就使得市場對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍有限、供給類型單一。市場提供的公共產(chǎn)品一般只面向少部分特定的農(nóng)民群體，并且要農(nóng)民付出一定的成本才能享用，農(nóng)民一般不會主動去獲取這類公共產(chǎn)品。 農(nóng)村各類合作組織是農(nóng)民之間相同利益的聯(lián)合，可為其成員提供市場信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)、大型機(jī)械等公共產(chǎn)品，對于豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品種類產(chǎn)生了不可忽視的作用。但是農(nóng)村各類合作組織只是在工商部門進(jìn)行登記，現(xiàn)有法律沒有賦予農(nóng)村合作組織單獨法人的地位，使得農(nóng)村合作組織難以獲得資金籌集渠道，公共產(chǎn)品自我供給的動力不足。由于合作組織擁有的公共產(chǎn)品只對本組成員進(jìn)行供給，在一定程度上形成了公共產(chǎn)品供給壁壘。 作為公共產(chǎn)品的受益者，農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)條件下獨立擁有生產(chǎn)資料，自主決定生產(chǎn)方式，自由支配物質(zhì)資源，農(nóng)村很多私人診所、幼兒園都是由農(nóng)民自主提供的公共產(chǎn)品。但是以家庭為單位的農(nóng)民對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有很大的不穩(wěn)定性，他們占有資源較少、經(jīng)濟(jì)實力較弱、抗風(fēng)險能力差，一旦市場發(fā)生變化、利益受到侵犯或收益減少，則會立即停止公共產(chǎn)品的供給，轉(zhuǎn)而開始“搭便車”。 二、供給主體能力受限是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的根源 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況與供給主體的供給能力息息相關(guān)，“農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)嬗變是引起鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的重要誘因” 4 。在封建社會，民間宗族占主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下實行的是農(nóng)村公共產(chǎn)品的自我供給制度。人民公社時期，國家單軌制權(quán)力結(jié)構(gòu)下實行的是公共產(chǎn)品的國家供給制度。改革開放后，實行的是集體供給制度。后農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)急劇蛻變，國家公權(quán)力、村民自治權(quán)力、村社民間權(quán)力等多個權(quán)力中心在鄉(xiāng)村社會此消彼長、互為盈縮，與此相對應(yīng)的多元的公共產(chǎn)品供給體制并未建立起來，結(jié)果使供給總體上呈現(xiàn)不足。究其根源，則在于供給主體的能力受限。 （一）基層政府權(quán)責(zé)不對等，供給能力減弱。2006年的取消農(nóng)業(yè)稅費改革為農(nóng)民帶來了切身實惠，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)和組織機(jī)構(gòu)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對等的問題。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府的財政基礎(chǔ)喪失，步入了“無財行政”的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只剩下農(nóng)業(yè)三稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅中的煙葉稅、耕地占用稅、契稅）、地稅（地方工商稅收、企業(yè)所得稅和個人所得稅）、國稅（增值稅）這幾項收入，基本上堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資由縣市統(tǒng)發(fā)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)費卻沒有保障。沒有了財權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，缺失了積極行政的物質(zhì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府只能勉強(qiáng)“開門”，更不要說滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給了。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機(jī)構(gòu)有兩類，一類如文化站、農(nóng)機(jī)站、水利站、計生所等歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，另一類如稅務(wù)所、工商所、土地所、供電所、派出所等雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，卻隸屬于縣管。從這兩類組織機(jī)構(gòu)的管轄主體來看，一些無實權(quán)、純服務(wù)、純公益的部門則歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄，而一些有實權(quán)、有收益的部門都劃撥到上級管理，雖然這些機(jī)構(gòu)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“看得見、管不著”的。人力資源的不足、組織機(jī)構(gòu)的“缺胳膊少腿”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以勝任農(nóng)村公共產(chǎn)品供給重任。 有事權(quán)無財權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨政府和農(nóng)民的雙重不信任。取消農(nóng)業(yè)稅后，沒有“征稅”、“收費”的利益驅(qū)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主動性和積極性，以不出事、不惹事為行動邏輯，逐漸萎縮成為看攤守業(yè)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“理性選擇”使得其與農(nóng)民之間的利益脫節(jié)，關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，農(nóng)民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任程度急劇下降。而中央以“撒胡椒面”的方式將糧食補貼、良種補貼、農(nóng)機(jī)補貼等惠民補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中，從側(cè)面反映出中央政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不信任，既“懸空”于鄉(xiāng)村社會之上，又“懸浮”于政府公權(quán)力之外。權(quán)力和權(quán)威的雙重萎縮以及行動力和控制力的下降，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中難有作為。 （二）村民自治權(quán)力削弱，難以發(fā)揮供給作用。在國家公權(quán)力與村民自治權(quán)力互動過程中，形成了實質(zhì)性的“官退”和虛假性的“民進(jìn)”。國家公權(quán)力退出了村莊治理，村民自治權(quán)力表面上掌握著村莊的權(quán)力格局，但實際上卻呈現(xiàn)出控制力削弱的傾向。 村民自治權(quán)力削弱主要體現(xiàn)在以村干部為主的村民自治組織對村莊的控制力減弱。稅費時代，村干部的主要職責(zé)就是“征收錢糧稅費，搞好計劃生育”，通過這兩項工作，村干部的權(quán)威實現(xiàn)了最大化，強(qiáng)化了對村莊的管理。后稅費時代，村干部的這兩項工作都發(fā)生了變化，征稅收費的權(quán)力被取消，不僅不能向農(nóng)民要錢，還要把各類補貼發(fā)到農(nóng)民手中。而隨著生活水平的提高和農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民開始自覺響應(yīng)計劃生育政策，計生工作也好開展了。村干部沒有了威懾村民的資本和能力，其主要職責(zé)從“管理”變成“服務(wù)”。由于權(quán)力萎縮和工作職能轉(zhuǎn)變，村干部對村莊的控制力減弱、威望消減、地位動搖，使村莊自治權(quán)力越來越小。 村民自治權(quán)力削弱還體現(xiàn)在組織功能發(fā)揮上。俗話說“吃誰的飯，干誰的活”。稅費時代，村干部的工資主要由村民繳納的“兩金一費”（公積金、公益金、管理費）支出，可以說是由村民供養(yǎng)。農(nóng)業(yè)稅取消后，村干部的工資由國家財政轉(zhuǎn)移支付支出，變成國家財政供養(yǎng)，與村民無關(guān)，村干部類似于國家公務(wù)員，呈現(xiàn)“行政化”特征。精簡村干部后，村小組長被撤銷，村干部的工作量增加，服務(wù)范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致干群關(guān)系疏遠(yuǎn)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上不用上繳稅費，不再受村干部的管制，政治上不再受制約，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間也不需要村委會來充當(dāng)保護(hù)傘。簡言之，一些村民自治組織不僅難以發(fā)揮自治功能，而且喪失了提供公共產(chǎn)品的內(nèi)在動力。 （三）村社民間組織汲取資源能力減弱，供給行為受到限制。隨著大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，作為村社民間權(quán)力依托載體的村莊人口結(jié)構(gòu)開始“空心化”。外出打工的大多都是青壯年，村莊里留下的多是老人和兒童，產(chǎn)生了大量的空心村。作為村莊經(jīng)濟(jì)生活、政治生活主體，青壯年勞動力的外流帶來村莊人口數(shù)量的減少，而村莊精英的流失則帶來人口質(zhì)量的“空心化”。在城鎮(zhèn)化過程中，一些頭腦靈敏、敢做敢為的村莊精英脫穎而出，但是他們絕大多數(shù)流向城市，一部分人定居城市，另一部分人雖未在城市定居，但除了偶爾回鄉(xiāng)，與村莊聯(lián)系極少。 在村莊人口結(jié)構(gòu)“空心化”的同時，村莊人際關(guān)系也呈現(xiàn)“空心化”狀態(tài)。一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外部世界被逐漸打開，宗族的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能都發(fā)生了嬗變，嚴(yán)格意義上的宗族權(quán)力已經(jīng)不復(fù)存在，農(nóng)民也不再將宗族作為尋求資源和幫助的首選對象，而是將經(jīng)濟(jì)利益作為自己人際交往“差序格局”的依據(jù)。另一方面，農(nóng)業(yè)稅取消后，村莊的公共生活和集體主義價值觀缺失，原有的政治約束、繳稅交費的經(jīng)濟(jì)約束和宗族觀念的道德約束效力減弱，鄉(xiāng)村社會的原子化更加凸顯，人與人之間的離散性也越來越大。 作為村社民間權(quán)力象征和代表的農(nóng)民合作組織也呈現(xiàn)資源汲取能力減弱的趨勢。村莊空殼化和民間權(quán)力減弱給農(nóng)民合作組織的生存和發(fā)展帶來了很大的制約。在人才資源上，農(nóng)民合作組織的主要成員是農(nóng)民，但隨著農(nóng)村精英的流失，合作組織成為市場經(jīng)濟(jì)中弱者的聯(lián)合；在資金來源上，我國現(xiàn)階段不允許農(nóng)村合作組織進(jìn)行社會融資，也不允許金融機(jī)構(gòu)向合作組織大量貸款。大部分合作組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費由帶頭人出資或者組員平均出資。合作組織的內(nèi)外籌資渠道都被堵死，致使一些合作組織發(fā)展后勁不足。大部分農(nóng)民已經(jīng)習(xí)慣了自主經(jīng)營，以家庭為單位的分散性生產(chǎn)方式容易滋生小農(nóng)意識和機(jī)會主義。由于農(nóng)民的合作意識不強(qiáng)，調(diào)配組織內(nèi)外資源的能力有限，所以農(nóng)民自發(fā)組成的合作組織對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也陷入了行動困境。 三、提高供給主體的相應(yīng)能力是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的基本思路 （一）明確各級政府權(quán)責(zé)，完善公共產(chǎn)品供給體系。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的主要原因在于作為公共產(chǎn)品供給主力的政府主體缺失及其權(quán)責(zé)失衡。因此要破解供給困境，就要從調(diào)整政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、合理劃分財權(quán)事權(quán)入手，完善公共產(chǎn)品供給體系。 1.按財權(quán)劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任。根據(jù)政權(quán)、財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的原則，適度調(diào)整中央到地方再到基層的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，根據(jù)其財權(quán)大小劃分相應(yīng)的事權(quán)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面，要建立科學(xué)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的適用范圍和責(zé)任大小，減少財政資金的劃撥層級，專項補貼直接劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并由縣市對專項補貼進(jìn)行責(zé)任制監(jiān)管，確保資金落實到位，不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。地方稅收按上繳比例返還獎勵機(jī)制，以確保地方政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。 2.按層級劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類型。國家應(yīng)對公共產(chǎn)品的類型進(jìn)行明確劃分，根據(jù)層級界定各級政府供給類型。中央政府負(fù)責(zé)提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療保健和社會保障等資金密集型公共產(chǎn)品。這類關(guān)系到國計民生的公共產(chǎn)品由中央統(tǒng)籌供給，能夠保障公民平等地享有改革開放成果，維護(hù)社會公平正義。地方政府負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、病蟲害防治、市場信息等技術(shù)密集型公共產(chǎn)品?？h市政府對于技術(shù)性公共產(chǎn)品的供給具有地域優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，因而可以根據(jù)地域特征針對本地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)科技需求進(jìn)行供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)村社的公益事業(yè)、文化活動、合作組織等勞動密集型公共產(chǎn)品的供給。這類公共產(chǎn)品不需要太多的資金和技術(shù)投入，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力完全可以滿足這類公益型勞動密集型公共產(chǎn)品的供給，并且可以對參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的非營利性組織和農(nóng)民合作組織進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。 （二）增強(qiáng)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)力，緩解供需矛盾。村民自治組織較弱的行動能力阻礙了村民“自下而上”表達(dá)真實的公共產(chǎn)品需求，造成公共產(chǎn)品供需矛盾加劇。因此，要增強(qiáng)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)力和控制力，提高集體行動能力，進(jìn)而保障村莊集體供給的有效性和需求表達(dá)的暢通性。 1.針對村民自治組織的“貧血”，應(yīng)先“輸血”再“造血”。農(nóng)業(yè)稅取消后，國家公權(quán)力在村莊生活中“隱身”，在公民精神沒有培育成熟的狀態(tài)下，對于沒有財權(quán)的村民自治組織來說，勉強(qiáng)能夠承擔(dān)起村莊治理職能，無力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職能。中央要增加對村民自治組織的財政轉(zhuǎn)移支付力度，為村民自治組織撥發(fā)專項活動經(jīng)費，以外生性的財政“輸血”恢復(fù)村民自治組織的權(quán)威和集體行動能力，使其有足夠的資源完成村莊內(nèi)部的公共產(chǎn)品供給。解決村民自治組織的公共產(chǎn)品供給無能，不能只靠中央的財政“輸血”，還要激發(fā)其自主“造血”功能，放活村集體經(jīng)濟(jì)，使其可以利用村集體資源來滿足公共產(chǎn)品的集體供給。 2.調(diào)動村干部的工作積極性。村干部作為村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人和村民行使自治權(quán)力的委托者，對提高村民自治組織的行動能力和公共產(chǎn)品的有效供給有著舉足輕重的地位?？梢圆扇〗Y(jié)構(gòu)化工資的辦法，通過調(diào)整村干部工資結(jié)構(gòu)，實行考核和獎勵制度，調(diào)動村干部的工作積極性。由國家財政負(fù)責(zé)村干部的底薪，占全部工資的1/3，由上級考核合格發(fā)放考核工資，占全部工資的1/3，根據(jù)村民滿意度發(fā)放獎金工資，占全部工資的1/3，并為連任的村干部提供退休和社會保障，使村干部在上級政府和村民的監(jiān)督下自覺調(diào)動村內(nèi)外資源供給本村發(fā)展必須的公共產(chǎn)品。 3.理順村自治組織與村民之間的關(guān)系。在村民自治權(quán)力的運行中，占有信息和資源優(yōu)勢的村干部容易主導(dǎo)村莊公權(quán)力的運作和村莊資源的分配，缺少信息資源和政治參與意識的普通村民則很容易被村干部“裹挾”進(jìn)村莊的政治生活，表現(xiàn)出政