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鄱陽湖樞紐博弈背后2014-12-18 來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)導(dǎo)語：鄱陽湖水利工程方案再三闖關(guān)的背后，不僅有世界自然基金等環(huán)保組織的反對(duì)，還有江西省內(nèi)部不同專家學(xué)者的爭(zhēng)議，長江上中下游各省市對(duì)水權(quán)、防洪安全的擔(dān)憂，長江水利委員會(huì)對(duì)江湖（長江與鄱陽湖）利益關(guān)系的權(quán)衡博弈以及國家多個(gè)部委的重重把關(guān)，正是這些因素讓鄱陽湖水利樞紐工程遲遲未拿到開工“路條”。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 沈念祖 趙冰 潔張婷第十四屆世界生命湖泊大會(huì)11月24日在南昌閉幕。大會(huì)發(fā)布“鄱湖共識(shí)”，提出將在世界范圍內(nèi)推廣鄱陽湖保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)保證枯水期最低的水位需求，江西將繼續(xù)修建鄱陽湖水利樞紐。這項(xiàng)被江西省政府提了34年，認(rèn)為能夠保護(hù)鄱陽湖的工程一直遭到各界質(zhì)疑和反對(duì)。近期又有十多家環(huán)境保護(hù)單位、律師、個(gè)人分別向國家發(fā)改委和江西省發(fā)改委提起了信息公開申請(qǐng)，要求公開“鄱陽湖水利樞紐工程項(xiàng)目”申請(qǐng)報(bào)告及其相關(guān)內(nèi)容。要求信息公開的律師李恩澤介紹，12月1日，江西省發(fā)改委電話回復(fù)是“媒體關(guān)于鄱陽湖水利樞紐工程于2014年7月25日上報(bào)國家發(fā)改委立項(xiàng)審批的報(bào)道失實(shí)；該項(xiàng)目還處于研究階段，并未進(jìn)入立項(xiàng)審批。”對(duì)于所提出該項(xiàng)目政府信息公開的申請(qǐng)，將依法辦理。此前有消息稱報(bào)道，7月25日，國家發(fā)改委召開鄱陽湖水利樞紐工程項(xiàng)目的論證“座談會(huì)”。這是繼2013年之后，江西省政府第二次進(jìn)京送審鄱陽湖水利樞紐工程。不過，目前國家發(fā)改委尚沒有回復(fù)。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者曾就此事向江西省水利廳求證，對(duì)方表示確有此次座談。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者從江西官方獲得的江西省重大水利工程及前期工作時(shí)間進(jìn)度表顯示，鄱陽湖水利樞紐爭(zhēng)取開工時(shí)間則被定在了2016年的10月。這一次“闖關(guān)”前，江西已于2013年底取得多數(shù)相關(guān)部委認(rèn)可：水利部、農(nóng)業(yè)部支持工程盡快立項(xiàng)；環(huán)保部沒有反對(duì)意見；國家林業(yè)局課題結(jié)論雖然認(rèn)為從濕地生態(tài)與候鳥保護(hù)的角度，沒有建設(shè)樞紐工程的需要，但也承認(rèn)，枯季提前頻繁出現(xiàn)超低水位變化特征如果成為常態(tài)，將不可避免對(duì)鄱陽湖濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。如今距離1980年第一次提出鄱陽湖水利工程已經(jīng)34年。原本江西有更大的雄心，水利樞紐包括了防洪、發(fā)電、灌溉、航運(yùn)等多項(xiàng)職能，但是由于多次申報(bào)受挫，江西只能不斷改變申報(bào)策略。34年里，先是改“建壩”為“建閘”，后來又取消防洪、發(fā)電功能，以生態(tài)為主，控枯不控洪，以爭(zhēng)取項(xiàng)目的主動(dòng)權(quán)。鄱陽湖作為中國最大的淡水湖，長江中下游的“綠肺”，在其上建水利樞紐一直備受各界關(guān)注。鄱陽湖水利工程方案再三闖關(guān)的背后，不僅有世界自然基金等環(huán)保組織的反對(duì)，還有江西省內(nèi)部不同專家學(xué)者的爭(zhēng)議，長江上中下游各省市對(duì)水權(quán)、防洪安全的擔(dān)憂，長江水利委員會(huì)對(duì)江湖（長江與鄱陽湖）利益關(guān)系的權(quán)衡博弈以及國家多個(gè)部委的重重把關(guān)，正是這些因素讓鄱陽湖水利樞紐工程遲遲未拿到開工“路條”。“江湖”關(guān)系江西省控湖的“夢(mèng)想”，從1980年江西水利廳長周景山在北京召開的長江中下游防洪座談會(huì)上，代表江西省首次將興建鄱陽湖控制工程作為江西對(duì)長江和鄱陽湖采取的防洪措施之一正式向水利部提出算起，已經(jīng)34年了。34年里江西不斷修改方案，試圖獲取開工的建設(shè)通行證。多年來，一直卡著鄱陽湖水利樞紐不被放行的并不是WWF（世界自然基金會(huì)），而是難以平衡的江（長江）湖（鄱陽湖）關(guān)系。1980年，江西水利廳長周景山代表江西正式提出要求興建鄱陽湖控制工程。江西省山江湖區(qū)域發(fā)展中心研究員譚晦如回憶，當(dāng)時(shí)江西的目的“首先是為了防洪”。不過，防洪的想法再三遭遇否定。1995年5月8日至9日，長江水利委員會(huì)與江西省水利廳就鄱陽湖區(qū)綜合利用規(guī)劃報(bào)告（初稿）進(jìn)行了座談。江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院金鳴回憶，長江水利委員會(huì)當(dāng)時(shí)建議進(jìn)一步明確控湖工程水利任務(wù)，特別是防洪任務(wù)，對(duì)調(diào)度方式和湖區(qū)控制水位作多方案比較，對(duì)長江防洪和枯水流量、湖區(qū)堤防和排澇排漬以及入江洪道泥沙淤積等影響作進(jìn)一步研究。另外，長江委認(rèn)為，從定性分析三峽工程對(duì)鄱陽湖的水情變化影響較小，報(bào)告中所提數(shù)據(jù)及對(duì)鄱陽湖環(huán)境的影響應(yīng)進(jìn)一步核實(shí)。他還透露，當(dāng)時(shí)長江水利委員會(huì)對(duì)三峽建成后的防洪態(tài)勢(shì)基本滿意，無意改變，故而對(duì)各省、市歷年提出小范圍工程建設(shè)對(duì)長江防洪建議均采取否定的態(tài)度。他記得長江委的某些領(lǐng)導(dǎo)那時(shí)說過，“想控洪，免談”。2008年初，在建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略的背景下，江西再提在鄱陽湖興建水利工程時(shí)主動(dòng)提出砍去防洪功能，并將發(fā)電功能一并削去，即突破了“以鄱陽湖區(qū)防洪為主要目標(biāo)”的框架，形成了“以水資源的綜合保護(hù)與開發(fā)利用為主要目標(biāo)，即調(diào)枯不控洪”的新理念。在砍去了防洪、發(fā)電兩大任務(wù)后，鄱陽湖水利樞紐才迎來轉(zhuǎn)機(jī)，真正進(jìn)入實(shí)質(zhì)性調(diào)研論證階段。“外界不斷地反對(duì)，我們不斷地完善?！贬槍?duì)反對(duì)聲，作為鄱陽湖水利樞紐工程的主要推動(dòng)者、原江西省副省長胡振鵬說，最關(guān)鍵的是提出了“調(diào)枯不調(diào)洪”，才使得這個(gè)項(xiàng)目從江西走到了北京。在金鳴看來，這是江西迫不得已才提出的迂回策略。“鄰居”的顧慮除了長江委員會(huì)，江西還需要獲得長江下游的鄰省兄弟的支持。湖南、湖北、安徽、江蘇、上海5省市的擔(dān)心是，工程上馬后，加上三峽工程的疊加影響，枯水期長江中下游水流量會(huì)不會(huì)減少？如果江西不放水怎么辦？2002年，江西省40位全國人大代表聯(lián)名提交關(guān)于要求開展鄱陽湖控制工程項(xiàng)目建議書加快立項(xiàng)進(jìn)程的建議，提出“御長江水于湖口之外”的思路，將工程蓄水設(shè)計(jì)高度為21米。時(shí)任江西省副省長的胡振鵬就表示過反對(duì)：“鄱陽湖是長江洪水最重要的分洪區(qū)，如果鄱陽湖不讓長江洪水進(jìn)入，湖口下游的長江段水位將抬高0.7米，武漢、南京、上海等城市的防洪壓力將增大。盡管江西將蓄水量從最初設(shè)計(jì)的300億立方降至200億立方，最后再低至81億立方的“生命底線”，江蘇、上海等省市依然有些擔(dān)憂。”2006年，長江水利委員會(huì)規(guī)劃設(shè)計(jì)院對(duì)防洪、生態(tài)環(huán)境影響等湖控工程的關(guān)鍵詞進(jìn)行研究，印證了胡振鵬的憂慮。這次研究認(rèn)為：湖控工程建成后對(duì)鄱陽湖區(qū)防洪是有利的，但會(huì)增加長江中下游其他地區(qū)的防洪壓力，對(duì)鄱陽湖生態(tài)與環(huán)境總體上不利，維持其自然的江湖聯(lián)通狀態(tài)較為有利。江西省鄱陽湖建設(shè)辦公室主任、水利廳副廳長朱來友介紹，水利工程是攔水不蓄水，建閘讓湖水不要被快速“拉空”，比如9月份的水10月份放，10月的水11月放，會(huì)讓長江下游水資源有一定的增加，但不會(huì)造成負(fù)面影響?！斑@種擔(dān)心是多余的，鄱陽湖的來水僅占長江水資源的15%。”金鳴也認(rèn)為。但江西的單方之詞難以消解下游的顧慮，直到鄱陽湖水利樞紐工程的調(diào)度權(quán)交給長江委，上海、江蘇等省市才原則認(rèn)可。2012年5月，水利部審查批準(zhǔn)了鄱陽湖水利樞紐工程項(xiàng)目建議書。接著，上報(bào)國家發(fā)改委。7月，發(fā)改委啟動(dòng)審批程序。按照常規(guī)，發(fā)改委會(huì)先交給中國國際工程咨詢公司進(jìn)行評(píng)估，然后，向有關(guān)部委和省市征求意見。在江西多次催促下，發(fā)改委同時(shí)啟動(dòng)兩個(gè)步驟。金鳴回憶，為了消除疑慮，江西省發(fā)改委與水利廳曾在2012年聯(lián)合趕赴長江下游對(duì)各省市進(jìn)行解釋，以爭(zhēng)取支持。“當(dāng)時(shí)有關(guān)省市中只有安徽反對(duì)。兩湖不反對(duì)，并且湖南大有江西做了初一，湖南就做十五的打算，后來不久湖南就表示要在洞庭湖上建水利樞紐。江蘇和上海的態(tài)度是工程交給長江委調(diào)度，他們沒意見。最終安徽也持這種意見?！弊罱K在征求各省、部意見時(shí)，非常順利：10個(gè)部委、5個(gè)省市沒有反對(duì)意見。生態(tài)論戰(zhàn)鄱陽湖控湖的方案一經(jīng)提出，就一直有環(huán)保人士提出反對(duì)。無論是支持者還是反對(duì)者都堅(jiān)稱自己的出發(fā)點(diǎn)是為了保護(hù)鄱陽湖生態(tài)。論戰(zhàn)過程中最著名的莫過于院士招安事件。2009年的一天，得知鄱陽湖建壩可能上馬的消息后，中科院政策所副所長王毅找到國家自然科學(xué)基金委主任陳宜瑜和曹文宣、李文華、劉興土等15名院士學(xué)者在京開了一個(gè)緊急碰頭會(huì)，形成了一份“關(guān)于江西省擬建鄱陽湖水利樞紐工程情況的反映和建議”。會(huì)后，包括他在內(nèi)15名參會(huì)的院士學(xué)者在建議書上簽名反對(duì)該工程，并上送國務(wù)院。江西省獲悉后，耗資1800萬邀請(qǐng)“國家隊(duì)”對(duì)防洪、泥沙、候鳥等六大課題進(jìn)行研究，以論證控枯工程的可行性，還聘任了曾上書國務(wù)院公開反對(duì)控湖工程的眾院士擔(dān)綱課題負(fù)責(zé)人。六大課題研究成果通過評(píng)審驗(yàn)收很大改變了水利工程走向。這些院士專家因此遭遇“被招安”的爭(zhēng)議。時(shí)隔數(shù)年，深度參與這一工作的胡振鵬坦言，“六大課題”的建議對(duì)于項(xiàng)目立項(xiàng)有著重要作用，但不存在被招安一說。“江西按照課題組意見進(jìn)行修改完善，最終長江委基本采納了最低水位控制在10米（以“黃海高程系”測(cè)量，下同）的課題組意見。”朱來友補(bǔ)充說，有人拼命追問，聽說一個(gè)課題一人200萬，實(shí)際上不是這樣的。研究經(jīng)費(fèi)是根據(jù)他工作量的大小，難易程度來做確定的。關(guān)于鄱陽湖枯水狀態(tài)會(huì)不會(huì)常態(tài)化，有關(guān)權(quán)威部門做了充分研究，給出了明確結(jié)論；在六大課題之前，江西還委托中國水利水電科學(xué)研究院開展“鄱陽湖水利樞紐關(guān)鍵技術(shù)專題研究”，錢正英院士為課題組顧問。持續(xù)的反對(duì)聲來自世界自然基金（WWF）。對(duì)于江西提出的“鄱陽湖枯水期提前、持續(xù)時(shí)間長、水位下降常態(tài)化”的說法，WWF認(rèn)為，根據(jù)目前的數(shù)據(jù)無法得出這樣的結(jié)論。因?yàn)?，?0年的水位變化，并未對(duì)鄱陽湖生態(tài)系統(tǒng)的指示物種候鳥及長江江豚種群數(shù)量造成顯著影響。此外，鄱陽湖水利樞紐工程對(duì)長江江豚種群和長江淡水魚類資源的威脅，都是在工程規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段應(yīng)該綜合、全面考慮的環(huán)境影響。朱來友介紹，江西2011年和2012年邀請(qǐng)過國際濕地公約、國際鶴類基金會(huì)、世界自然基金會(huì)等國際組織專家前來鄱陽湖考察，增進(jìn)國際組織對(duì)鄱陽湖水利樞紐的了解，“當(dāng)時(shí)有擔(dān)心，但沒具體的反對(duì)意見?！敝煺f。胡振鵬介紹，自己專門建一個(gè)文件夾去保存所有的反對(duì)意見，他坦言：“若不是各部委以及專家、NGO熱心人士提出那么多疑問，不會(huì)把我們逼得這么緊，我們的研究不可能這么深入，以此為基礎(chǔ)再去尋求解決方案?！钡J(rèn)為，現(xiàn)在WWF最不公道的是說江西未保護(hù)候鳥和江豚，江西做了這么多努力，才使候鳥和江豚沒有受到顯著影響。“如果說江豚和白鶴在我們這代搞掉了，或者說我死以后搞掉了，我的子子孫孫都得叫人罵死。沒一點(diǎn)把握我敢隨隨便便講嗎？”胡振鵬補(bǔ)充說。內(nèi)部爭(zhēng)議關(guān)起門來，江西省內(nèi)部的水利專業(yè)人士關(guān)于鄱陽湖水利樞紐建設(shè)的專業(yè)討論也一直很激烈。金鳴是早期“控湖工程”方案的支持者。而胡振鵬則是后期“控枯不控洪”方案的支持者。雖然他們都認(rèn)為需要通過在鄱陽湖建設(shè)水利樞紐人工調(diào)控的辦法，提前預(yù)防和解決鄱陽湖的生態(tài)環(huán)境問題。但是，在如何建水利樞紐工程，特別是如何控制水位高低上，他們爭(zhēng)鋒相對(duì)。這也代表了江西水利業(yè)內(nèi)的兩個(gè)主流觀點(diǎn)。胡振鵬說，在鄱陽湖大事紀(jì)中，都把他列為最初的反對(duì)者。的確，胡振鵬并不同意最初控洪的方案，認(rèn)為滴水必爭(zhēng)不科學(xué)。他解釋鄱陽湖是長江洪水最重要的分洪區(qū)，如果鄱陽湖不讓長江洪水進(jìn)入，湖口下游的長江段水位將抬高0.7米，武漢、南京、上海等城市的防洪壓力將增大，很難使得他們同意。“我覺得這個(gè)方案拿出去又要碰釘子，我就提出針鋒相對(duì)地提出調(diào)枯不調(diào)洪的方案?！蹦壳埃蛾柡麡屑~工程已經(jīng)正是沿用了“調(diào)枯不調(diào)洪”方案。同時(shí)，鄱陽湖水利工程的控制水位也由最初提出的1618米，降至10米。金鳴認(rèn)為鄱陽湖的洪災(zāi)比旱災(zāi)帶來的損失更大，但是新的方案是“調(diào)枯不調(diào)洪”，把重要的防洪功能去掉了，鄱陽湖區(qū)的居民生產(chǎn)生活仍然得不到保障。同時(shí)取消了產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)電功能，也讓金鳴心存質(zhì)疑：防洪、發(fā)電和灌溉是傳統(tǒng)水利的三大功能，現(xiàn)在傳統(tǒng)水利工程的二大基本功能都沒有了，還能有多大效益？此外，他還認(rèn)為，鄱陽湖的正常水位是1213米，10米的控制水位能干什么？據(jù)他了解，江西省交通廳出過一份報(bào)告，認(rèn)為如要保證南昌、鷹潭、樟樹等航點(diǎn)的航運(yùn)，鄱陽湖水利工程的設(shè)計(jì)水位應(yīng)該保持在14米。朱來友坦言交通部門對(duì)于航運(yùn)效果很失望，但他補(bǔ)充說：“從我的觀點(diǎn)看，水位定得偏低是因?yàn)橛袪?zhēng)議，可以先定低一點(diǎn)，然后再從運(yùn)行后的狀況來綜合考慮?！苯瘌Q甚至懷疑江西妥協(xié)的誠意。鄱陽湖區(qū)目前存在的各種問題，“控枯不控洪”并不能完全解決。盡管胡和金兩人產(chǎn)生過幾輪激烈的辯論，但面對(duì)一些環(huán)保組織，他們又表現(xiàn)出一致的態(tài)度。曾有NGO組織表示不