巴塞爾新資本協議框架下的監(jiān)管機構行為.doc

巴塞爾新資本協議框架下的監(jiān)管機構行為巴曙松中國證券業(yè)協會發(fā)展戰(zhàn)略委員會研究員根據2001年頒布的巴塞爾新資本協議框架，監(jiān)管當局參與的程度和重要性較之1988年的資本協議有了相當顯著的提高。監(jiān)管當局對于金融機構風險管理的監(jiān)管，成為新資本協議中的第二支柱，共同構成新資本協議的主要框架。簡而言之，巴塞爾新資本協議框架強調各國監(jiān)管當局結合各國銀行業(yè)的實際風險對各國銀行進行有一定靈活性的監(jiān)管。例如，在2001年提出的新的資本協議中，各國監(jiān)管當局可以根據各國的具體狀況，自主確定不低于8水平的最低資本充足要求，同時，許多風險衡量的水平和指標需要各國金融監(jiān)管當局根據實際狀況確定，而且金融監(jiān)管當局還要能夠有效地對銀行內部的風險評估體系進行考察。這樣，各國金融監(jiān)管當局監(jiān)管的重點，將從原來的單一的最低資本充足水平轉向銀行內部的風險評估體系的建設狀況。在新的資本框架下，監(jiān)管當局對于金融機構風險管理的參與程度、參與方式會出現相當大的變化。實際上在1988年的資本協議框架中，監(jiān)管當局基本上是一種被動的執(zhí)行機構，基本上不運行各地的監(jiān)管機構能夠根據不同市場的具體狀況進行靈活調整，監(jiān)管構成也主要是強調用全球統一的資本充足率要求進行衡量和檢驗。實際上，僅僅有一個基本的資本充足率的要求，如果缺乏健全的風險管理制度，這個資本充足率即使勉強在一定時點上達到了，但是也是難以有限維持的。一個典型的例證是，巴林銀行在李森違規(guī)交易導致瀕臨破產的前夕，其資本充足率是相當高的，但是這并不能阻止內部監(jiān)控制度缺陷帶來的經營風險。在新的資本框架下，對于監(jiān)管當局來說最為明顯的挑戰(zhàn)，主要是對于銀行內部風險管理制度的參與和評估，例如，監(jiān)管當局要能夠清晰地評估銀行是否已經建立嚴格的內部評估體系，使其資本水平與風險度相匹配；同時，監(jiān)管當局要及時檢查和評價銀行的內部評價程序、資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況；在資本水平較低時，監(jiān)管當局要及時對銀行實施必要的干預。這樣看來，新資本協議中所謂第二支柱的關鍵，就是監(jiān)管當局應當能夠確保每家銀行有合理的內部評估程序，以便銀行首先對其面臨的風險有正確判斷，并在此基礎上及時評估資本的充足狀況。另外，在新的巴塞爾資本協議框架下，利率風險的資本要求和監(jiān)管方式也有了相應的調整。歷史地看，巴塞爾委員會近年來一直希望推行全面風險管理，將風險管理覆蓋的范圍逐步從信用風險推廣到利率風險、操作風險等。銀行的具體實踐表明，利率風險難以準確量化，因而此次新的資本協議框架建議各國監(jiān)管當局在設定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風險這一點，也就是納入第二支柱的監(jiān)管，不再包括在第一支柱中。因此，本文將選擇新資本協議中最為有代表性和創(chuàng)新意義的內部評級系統為代表，分析監(jiān)管當局應當如何介入銀行的內部風險管理制度的評估和完善。其次，將進一步討論利率風險的監(jiān)管方式及其發(fā)展。在此基礎上，將分析當前監(jiān)管當局監(jiān)管方式的新發(fā)展。一 從內部評級體系的監(jiān)管看監(jiān)管機構對商業(yè)銀行內部風險制度的介入行為積極推動商業(yè)銀行建立內部評級制度、并且促使監(jiān)管機構介入到整個評級體系的建設、評估乃至部分參數的設定等過程中，成為巴塞爾新資本協議草案的關鍵環(huán)節(jié)之一。從考察監(jiān)管機構行為的角度，如何客觀判定商業(yè)銀行評級系統的完整性、進而如何保證對評級過程的監(jiān)察、評級系統本身的監(jiān)控、對評級制度的內部控制、評級的準則及方向、以及評級系統本身的內部碓認等等，都成為觀察新資本協議框架下的一個重要方面。監(jiān)管當局應當如何監(jiān)督和評價銀行是否能夠維持評級的完整性？根據巴塞爾協議的要求，維持評級的完整性，需從兩方面考慮，這包括評級的范圍及評級的獨立性或覆查的制度。巴塞爾協議要求評級的范圍是必須對每一個借款人于未接受授信前進行評級；另外對于一些關連授信人士( Connected Borrowers)也需要進行獨立評級。另外，維持評級的完整性也包括評級的獨立性及覆審制度。為保持評級獨立性，巴塞爾協議要求評級需由獨立而沒有利益關系的第三者進行審批，銀行需要由獨立于授信業(yè)務單位的信貸單位作審批。同時，巴塞爾協議也要求評級有一個完善的重檢制度，要求銀行應有一套程序有效地收集及更新借款人的財務狀況信息。與此相應對照的是，香港金管局要求當借款人的財務狀況發(fā)生變化時，銀行須在90天進行重檢，但若發(fā)現借款人的財務狀況轉壞或惡化時，則須在30天內進行重檢。從監(jiān)管機構對商業(yè)銀行評級過程的監(jiān)督看，巴塞爾協議要求評級的過程中，銀行管理層要嚴密監(jiān)察。這一點在美國的金融監(jiān)管體系中體現的比較明顯。美國的監(jiān)管機構認為，獨立的風險管理層還需要監(jiān)視評級過程是否乎合內部及外部的標準，包括：嚴守評級標準、評級結果與機構內部歷史上的貸款表現(Loan Performance)比較，以及違約率的估算 。對于嚴守評級標準及全面評級過程的檢查，美國的監(jiān)管機構認為建立一個定期性的專家檢查制度(Periodic human-based review)甚為重要。同時，美國的監(jiān)管法規(guī)也要求對評級過程的程序、準則及結果有全面的書面記錄；例如：風險評級分析表( Risk Ratings Analysis Form)的記錄文件極為重要，當中需要提供清晰的評級考慮因素。美國監(jiān)管要求評級系統需整合于一個內部風險管理系統(Internal Risk Management System)，當中包括內部的管理層面及信貸審批層面。評級的資料也需要整合于內部報告中供管理層作參考之用。從監(jiān)管機構對于評級系統的監(jiān)控來看，巴塞爾協議對評級系統本身的監(jiān)控作出了要求。這可以說是監(jiān)管機構對于銀行采用更為復雜的監(jiān)管條件下提出的更為詳細的內部管理方面的要求。例如，對評級過程中，銀行若使用統計模型基礎時，管理層必須確保銀行就有關模型的基礎作全面書面記錄，其內容包括：對某一級別或客戶評級的違約率評估，需提供其理論、假設、評估數學及經驗上的基礎以及衡量模型的數據來源；建立一個嚴謹的統計程序，作為解釋變量(explanatory variables)的驗證；及保證銀行完全了解模型的限制性，并指出模型未能有效運作時的情況。 除此之外，巴塞爾協議也要求評級系統需由獨立于前線單位的信貸風險部門負責設計及執(zhí)行。該單位負責監(jiān)控評級過程中所使用的模型，包括日常的檢查及日后的修改，所有關于模型的資料、方法必須通過此單位發(fā)布。在這一點上，美國的監(jiān)管法規(guī)特別強調監(jiān)管機構人員應當要評估銀行內部評級系統的足夠性，如評級系統是否有持續(xù)性發(fā)展 (ongoing development efforts) 等；從而評估銀行的資產質素及風險管理規(guī)模。而監(jiān)管機構人員也會評估評級系統對風險識別(Risk Identification) 的能力及其監(jiān)察系統是否與銀行的規(guī)模、經營方向是否一致。在建立內部評級制度的基礎上，巴塞爾協議還要求銀行的內部稽核必須每年檢查銀行的評級系統，包括內部評級的量化?；榉秶采w所有適用的最低標準，并需以書面記錄。在內部評級的準則及方向方面，從制度建設的角度，巴塞爾協議要求銀行必須對評級系統有統一、明確的程序及準則，且容易使第三者明白如何根據有關的準則進行風險評估。 對評級的準則及方向的管理，巴塞爾協議具體有多個方面的要求，如：在評級過程中使用數學模型的具體準則方面，巴塞爾協議要求有關模型的變量(Variables)要通過統計計算而得出，而有關模型也要包含有關的變量，所用的模型包括其它因素，也需由負責風險管理的專業(yè)人員審批；對于一些特殊情況，有需要以人為判斷推翻模型得出的結果，銀行必須制定有明確的指引和程序作監(jiān)控，對模型內參數的特性進行考察。由人為判斷推翻模型而得出的結果，要得到建模者、負責模型維護的風險管理人員所確認。對于涉及專家判斷為基礎的評級，銀行必須清楚指示風險管理人員在何種情況下可推翻模型得出的結果，其中包括如何、調整程度及授權的情況。而有關推翻模型得出的結果，需以書面作記錄，并對人為推翻的結果作檢討。需要強調的是，巴塞爾協議對監(jiān)管當局評估內部風險管理模型的合理性提出了詳細的要求。例如，監(jiān)管當局應當要求銀行建立一個一個的內部風險模型的驗證機制，進而能夠使得銀行內部和監(jiān)管機構能夠按照特定的程序來檢驗相關的內部風險模型，特別是評估違約率的準確性及一致性。監(jiān)管當局還應當要求金融機構能夠證明有關的內部驗證程序有足夠的能力評估內部評級系統及風險量化系統的一致性及合理性。在這一點上，相關金融管理局的一些規(guī)定和做法值得借鑒和關注。具體來看，香港金管局對系統本身的驗證程序包括對模型的表現進行定期及持續(xù)的監(jiān)測，包括評估模型的穩(wěn)定性及協同因素；識別及記錄模型中不合適的關系；每年最少一次定期對模型的結果與實際結果作出比較；對于模型的修正，必須嚴格執(zhí)行有關的修訂監(jiān)管程，等等。在建立評級模型的基礎上，監(jiān)管當局還應當要求金融機構能夠根據巴塞爾協議的要求，運用壓力測試（Stress testing）來評估資產組合價值的變化幅度，監(jiān)管機構應當對其進行驗證。根據巴塞爾委員會的有關文件，壓力測試是指金融機構運用不同方法來衡量由一些例外但有可能發(fā)生的事件所導致的潛在損失。例外但有可能發(fā)生的事件是指發(fā)生的概率很低，但并非不會發(fā)生的事件。壓力測試的對象可以是某單一客戶或整個資產組合（例如以產品、地區(qū)或行業(yè)分類）受到外圍環(huán)境的突變而引致銀行有潛在損失。潛在損失包括預期盈利下跌、可預見損失增加（增加一般呆壞帳撥備）或不可損見損失增加（增加資本要求）等。壓力測試有兩種，第一種是情景分析的壓力測試（Stress test scenarios），風險分析人員制定各個不同的情景，可以是以往發(fā)生的，如97年亞洲金融風暴，也可以是假設性的仿真情景，然后分析這些情景會影響哪些經濟指針或客戶本身的財務數據，從而評估對整個或個別的貸款組合價值的變化。第二種是敏感度壓力測試（Sensitivity stress tests），通常是考慮某參數的改變對資產價值的影響。風險分析人員制定壓力測試的標準，目的是想知道倘若某些情況發(fā)生，銀行的資產組合將會如何變化？實際上，究竟如何具體決定這些場景和情況，并沒有一個全球統一的規(guī)范和做法，主要根據不同銀行的風險管理文化、風險偏好、所持的信貸資產組合的特點等等。例如，對于在股市上融資規(guī)模較大的銀行，假定股市大幅波動這種情景的針對性就更為強烈，只要這些場景確實是例外但有可能發(fā)生的事件。在壓力測試方面，不同金融中心的監(jiān)管機構也在積極推進具體的實施方案。比較亞洲幾個市場的情況，新加坡的做法最為詳細。具體來說，參照新加坡金融管理局于2002年1月發(fā)出有關銀行草擬壓力測試程序指引的官方文件，監(jiān)管當局通常會從以下幾個方面對銀行的壓力測試提出具體的要求。例如，銀行設定情景時應貫徹巴塞爾委員會的精神，即只關注例外或極端事件，以及評估由這些例外事件引致風險因素有重大變化的影響；壓力測試必須切合銀行持有的資產組合的特點。要了解壓力測試是否適用于各種不同的資產組合，風險經理有必要與各所屬單位進行溝通及了解。其次，一個情景未必單單影響一個風險因素，現實環(huán)境中通常是一連串的風險因素受到影響。一個完整的壓力測試程序應包括單一及多個風險因素變化的情景。第三，銀行的高級管理層應充份了解壓力測試程序的內容及其影響，并監(jiān)督或參與制定應變計劃，以符合巴塞爾委員會的要求。第四，應變計劃應是壓力測試的重要一環(huán)，包括一些補救行動的建議，例如重組資產組合、進行對沖交易或把資產組合證券化，剝離于銀行的資產負債表等。目的是減輕那些例外事件所引致的損失。第五，銀行應定期檢討壓力測試，由于金融市場發(fā)展愈趨復雜，銀行服務推陳出新，情景設定也要因應銀行的資產組合種類改變而調整。 在巴塞爾新資本協議框架中，明確指出銀行必須擁有一個良好的壓力測試程序，其中包括能識別各經濟環(huán)境改變的情景及對銀行的信貸資產組合的不利影響，以及評估面對這些情景的應變能力。同時，2001年10月由香港金管局發(fā)出的咨詢文件Guidance Notes on Minimum Requirements for Internal Rating Systems對壓力測試作出了補充，主要內容包括：銀行可從3個范疇設定情景，分別是經濟下滑、來自市場風險的事件，和銀行的資金流動性狀況。具體一點，銀行可以假設某一產業(yè)或整體經濟不振、押品值大幅下跌或面對預期以外的客戶拖欠/違約情況等情景。其次，設定情景后，銀行需要透過壓力測試來評估各情景對違約率及回收率的影響，并按時向管理層匯報測試結果。假若測試結果超出既定標準，銀行便要執(zhí)行應變計劃。第三，監(jiān)管機構要求銀行授權一獨立單位至少每半年進行一次壓力測試，測試過程及步驟需在授信政策內說明，以便監(jiān)管機構進行驗證。因此，僅僅從內部評級制度角度看，監(jiān)管當局在新資本協議的框架下將發(fā)揮更為積極主動的作用，而不僅僅是被動地按照統一的標準對所有的金融機構進行衡量和評估。這對于監(jiān)管機構來說本身也是一個極大的挑戰(zhàn)。二 利率風險監(jiān)管：從第一支柱向第二支柱轉移之后的監(jiān)管行為巴塞爾新資本協議在利率風險管理方面的一個重要特征，是將原來納入最低資本充足率監(jiān)管范圍的利率風險，轉為納入第二支柱的監(jiān)管范圍。實現這一修訂的主要原因之一，是利率風險的衡量存在較大的困難，難以衡量必然導致相應的需要提出的資本提取的要求難以確定。在轉而由外部監(jiān)管機構對商業(yè)銀行利率風險進行相機的監(jiān)管之后，對于商業(yè)銀行來說當然在短期內降低了對于利率風險的管理難度，但是對于監(jiān)管機構的要求則更為嚴格了。所謂利率風險，實際上指的是金融機構的財務狀況因不利的利率變動而須承受的風險。對于金融機構而言，當利率浮動的時候，金融機構的收益和成本、以及它資產負債表內和表外的各種資產和負債的經濟價值，全都會發(fā)生變化。而這些變化的凈效應就會反映在銀行的總體收入和資本金額中。目前來看，全球范圍內的金融機構采用不同的衡量方法，將利率風險進一步劃分為重新定價風險、基準風險、收益率曲線風險以及隱含期權風險等等。需要指出的是，從利率風險的內在特性出發(fā)，監(jiān)管機構通常應當要求金融機構將利率風險在一個綜合的（consolidated）基礎上進行管理，也就是說，管理的范圍不僅限于這間金融機構，還要包括它的附屬公司。但是，綜合的管理原則并不等同于傳統上的會計原則上的并表，它所指的是采用適當的機制，從而確保在訂定有關風險管理決策的時候獲得充分完整的信息。銀行的董事會最終承擔對利率風險的管理職責，董事會負責審核批準決定風險曝露水平的經營策略，并且對于銀行可接受的風險水平提供指引，董事會還負責審批與風險管理相關的管理規(guī)定和工作程序等等。實際上，在對1988年的巴塞爾資本協議進行修訂時，利率風險一度是納入最低資本要求的監(jiān)管范圍的。1988年資本協議的一個主要的不足在于它只考慮了信用風險，而沒有考慮利率風險等風險。研究表明，1988年版的巴塞爾協議對于風險資本計算上的不對稱可能已經扭曲了銀行對風險承擔的意愿。比如說，有人將二十世紀九十年代初美國出現的“信用擠壓（credit crunch）”歸結于國際上資本標準的實行（Feldstein, 1992）。許多金融監(jiān)管機構注意到，由于在風險資本標準中缺乏對利率風險監(jiān)管的標準，銀行用政府債券來取代貸款，從而使得利率風險大為增加。因此，1991年美國頒布的Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act（FDICIA）法令，要求美國的銀行和金融機構為額外的利率風險必須持有相應的資本。到了1993年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會建議將利率風險和市場風險納入計算范圍。1996年1月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)出了“納入市場風險的資本協議修訂”，銀行必須就它所承擔的市場風險暴露維持足夠的資本。而2001年初發(fā)布的巴塞爾新資本協議，則再次對利率風險的監(jiān)管作出調整，將利率風險的監(jiān)管轉移到新資本協議中的第二支柱范圍。盡管新資本協議對利率風險的監(jiān)管方式進行了調整，但是，此前巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對于利率風險監(jiān)管的基本原則同樣具有參考價值。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布的關于利率風險的監(jiān)管文件中，1997年9月發(fā)出的關于利率風險管理的咨詢文件“Principles for the management and supervision of interest rate risk”相對而言是較具代表性的。這份文件是參考了巴塞爾會員國的監(jiān)管規(guī)定并且征求了廣泛的咨詢意見后制定的，它包括了巴塞爾委員會對于金融衍生工具的一些管理原則。文件中一共提出了15項管理原則，其中第1-13項原則是針對利率風險的管理，無論是自營盤或者是銀行盤中產生的，而第14和15項原則是針對銀行盤中的利率風險的管理所制定的。從以資本充足率為監(jiān)管線索的思路看，即使將利率風險的監(jiān)管從第一支柱轉移到第二支柱，對于利率風險的資本要求依然存在，只不過新資本協議不再對利率風險的資本金提取作出統一的規(guī)范和要求，但是監(jiān)管機構則應當根據不同地區(qū)的利率風險的狀況作出相應的監(jiān)管舉措，對不同金融機構的利率風險提出更加具有適應性的資本要求。一些關注信用風險的金融學者也認為有部分利率風險等已經反映在壞帳準備中。但是從監(jiān)管者的角度來看，上述的準備金是用來承擔預期的壞帳，而銀行的資本應該是為未來預期以外的損失提供額外的保障的。由于某些風險引起損失的金額和時間是難以預期的，那些承擔的顯著的包括利率風險在內的非信用風險的金融機構應該在監(jiān)管機構所要求的資本金最低標準以外再持有額外的資本以提供保障。三 從新資本協議第二支柱看當前監(jiān)管理念的發(fā)展趨勢新資本協議框架蘊含的監(jiān)管理念的變化是多方面的，從監(jiān)管機構對于金融機構風險管理運作和機制的介入程度看，新資本協議顯然對監(jiān)管機構提出了更為嚴格的、也是更為積極主動的要求,促使監(jiān)管當局積極參與金融機構風險管理體系的建立、完善和評估等過程。實際上整個新資本協議框架都不同程度地體現了這一監(jiān)管理念。在新資本協議的第二支柱中，除了對1988的資本協議在監(jiān)管方面的不足（如不同金融機構的監(jiān)管套利等）進行了調整之外，也在監(jiān)管思路上進行了顯著的調整，值得予以總結和關注。當然，即使在新資本協議的框架下，監(jiān)管思路依然存在較大的調整可能。例如，新資本協議框架允許不同地區(qū)的監(jiān)管機構可以根據各地的實際清涼采用不同方法計算資本要求，又或者會對新協議下的各項選擇按不同標準、方法行使國家酌情權。在這一情況下，使在不同地區(qū)經營的國際銀行集團在執(zhí)行成本與匯報責任方面均會面臨較大困難。不過，從總的發(fā)展趨勢看，巴塞爾資本協議的演變本身也體現出國際金融監(jiān)管中的一個理念上的變化，這就是在監(jiān)管機構介入金融機構的風險監(jiān)管方面提出更高要求的同時，越來越注重運用市場化的手段和方式，在監(jiān)管方法中考慮到適當提供對于金融機構改善風險管理的激勵機制，給予金融機構更大的選擇空間。歷史地看，從監(jiān)管機構介入金融機構內部風險管理的程度考察，現代金融業(yè)的監(jiān)管模式經歷了傳統的行政審批監(jiān)管，轉向全球化程度不斷提高條件下的標準化方法監(jiān)管，進而發(fā)展到金融機構具有更大選擇靈活性的內部模型監(jiān)管方法。所謂傳統的行政審批監(jiān)管，強調的是監(jiān)管機構作為行政部門以行政命令和行政審批作為主要監(jiān)管方式，在此基礎上政府對特定銀行都設定了特定的業(yè)務范圍。行政監(jiān)管方式在市場環(huán)境相對簡單的市場初級階段其執(zhí)行成本可能相對較低，但是，這一模式忽視了不同銀行在內部風險管理方面的差異，抑制了金融機構探索成本更低的風險管理方法的可能；而且行政監(jiān)管所天然具有的“一刀切”的做法對素質不同的銀行來說可能會導致不公平的影響。在金融全球化程度不斷提高的條件下，行政審批監(jiān)管所具有的缺陷顯得更為突出。這進而成為1988年巴塞爾資本協議產生的現實推動力。歷史地看，1988年的巴塞爾協議是全球金融監(jiān)管發(fā)展歷史上首次被廣泛接受的金融監(jiān)管理念，其重點突出的資本充足率的理念一直得到現代金融監(jiān)管機構的重視，其具體的做法在一定程度上沿襲了行政監(jiān)管方法的做法，例如，將資產劃分為不同風險權重進而設定8的資本充足要求。顯然，標準化的監(jiān)管方法同樣沒有給予不同銀行以一定的選擇的靈活性，也沒有