快速城鎮(zhèn)化背景下的中國農(nóng)村發(fā)展問題檔

1、快速城鎮(zhèn)化背景下的中國農(nóng)村發(fā)展問題人類社會發(fā)展到今天，一個重要的普遍現(xiàn)象是只有城市化才能現(xiàn)代化。與世界已經(jīng)高度城市化的國家和地區(qū)相比，與世界正在城市化的國家和地區(qū)相比，中國所走的具有鮮明特色的城鎮(zhèn)化道路，不但有效地避免了城市大規(guī)模的貧民窟問題，而且不斷試圖防止農(nóng)村弊端問題的出現(xiàn)。中國城鎮(zhèn)化取得了明顯成效，但也存在著一系列需要探索解決的現(xiàn)實難題。本文側(cè)重探討二元體制下中國快速城鎮(zhèn)化所出現(xiàn)的問題，對于所取得的成效基本沒有涉及。本人特別聲明，雖然文中未對中國城鎮(zhèn)化所取得成效進行論述，但并不否定中國城鎮(zhèn)化道路的正確性。本文主旨只是提出在中國城鎮(zhèn)化進程中存在的一些經(jīng)濟社會問題，需要引起注意和研究，以便于

2、更好更快地推進中國現(xiàn)代化。一、 引言改革以來中國城鎮(zhèn)化率變化呈現(xiàn)出兩個明顯的階段。按照年度城鎮(zhèn)化速度的大小差異，大致以1996年為界。1996年以前的年份，中國城鎮(zhèn)化速度一般低于1個百分點，而1996年開始起，中國每年的城鎮(zhèn)化率以高于1個百分點的增量不斷上升。當前中國正處于快速城鎮(zhèn)化階段。根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，自1996年以來，中國城鎮(zhèn)化率提高速度加快，呈現(xiàn)出相對較快的直線上升勢頭。1978年到1995年，中國城鎮(zhèn)化率由17.9%上升到29.0%，增加近11個百分點，年均增加約0.65個百分點。1995年到2007年，中國城鎮(zhèn)化率由29.0%上升到44.9%，增加近16個百分點，年均增加1.3

3、個百分點。1995年到2007年這一階段的年均城鎮(zhèn)化率上升速度是1978年到1995年期間的2倍。相應(yīng)地，中國城鎮(zhèn)人口規(guī)模也呈現(xiàn)出加快擴大的勢頭。19781995年中國城鎮(zhèn)人口規(guī)模由1.7億擴大到3.5億，年均增加1055萬人。19952007年中國城鎮(zhèn)人口規(guī)模由3.5億擴大到5.9億人，年均增加2017萬人。約1000萬人，約2000萬人，19952007年期間城鎮(zhèn)人口年均增加規(guī)模是19781995年期間的2倍。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，中國在空間上出現(xiàn)了一些既非農(nóng)村又非城鎮(zhèn)化的地帶。特別是珠三角和長三角地區(qū)，以及大都市，出現(xiàn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的問題。過去是典型的農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化的發(fā)展使得一些發(fā)達地區(qū)

4、的農(nóng)村已經(jīng)不具有典型的農(nóng)村特征。農(nóng)業(yè)在當?shù)亟?jīng)濟中地位徹底改變，農(nóng)業(yè)對居民收入的貢獻完全可以忽略不計。按照中國一般對農(nóng)村和城鎮(zhèn)的正式界定，縣域內(nèi)的地區(qū)都是農(nóng)村。2006年筆者曾在廣東東莞雁田村進行調(diào)查。據(jù)了解，當時本地居民大約1000多人，而外來人口超過10萬。按照行政區(qū)劃，雁田是一個行政村。但是，這個村的農(nóng)業(yè)收入微乎其微。東莞雁田是農(nóng)村，還是城鎮(zhèn)？對中國農(nóng)村的不同界定，必然產(chǎn)生對中國農(nóng)村問題的不同理解。如果按照中國行政口徑，東部一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)和中西部相對落后的農(nóng)村地區(qū)所面臨的問題將會截然不同。東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)高度城鎮(zhèn)化的“農(nóng)村”地區(qū)，它們面臨的主要問題是如何提高城鎮(zhèn)化管理水平，如何實現(xiàn)

5、由農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。而相對落后的典型農(nóng)村地區(qū)，他們面臨的主要問題是經(jīng)濟發(fā)展制約因素多，缺乏動力，在市場為主導的要素資源配置中處于弱勢地位，在缺乏話語權(quán)的公共財政分配中往往處于“被遺忘的角落”。本文以討論典型農(nóng)村地區(qū)為主，著重分析典型農(nóng)村地區(qū)與經(jīng)濟相對發(fā)達的城鎮(zhèn)之間差距的表現(xiàn)，產(chǎn)生這些差距的原因，在此基礎(chǔ)上提出一些對策建議。二、快速城鎮(zhèn)化背景下中國農(nóng)村發(fā)展滯后的狀況沒有改變隨著城鎮(zhèn)化的加快，中國城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)生活的差距雖然呈現(xiàn)減少勢頭，但是城鄉(xiāng)居民收入差距明顯擴大，農(nóng)村投資和消費進一步萎縮?？焖俪擎?zhèn)化還使中國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)更加薄弱，農(nóng)村社會事業(yè)落后狀況沒有根本性改變，農(nóng)村內(nèi)部和區(qū)域發(fā)

6、展的不平衡問題十分突出。（一）中國城鄉(xiāng)居民收入和消費水平差距明顯存在改革后，中國城鄉(xiāng)居民收入差距曾在一段時期內(nèi)出現(xiàn)過縮小的態(tài)勢。1985年與1978年相比，以農(nóng)村居民人均純收入為1的城鄉(xiāng)居民收入之比率縮小了0.71，直到1991年，城鄉(xiāng)居民收入的差距仍然沒有超過1978年（參見表一）。表一 中國城鄉(xiāng)居民收入之比較年份城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（元/人）農(nóng)村居民人均純收入（元/人）城鄉(xiāng)居民收入之比率(以農(nóng)村居民人均純收入為1)19783431342.5719857393981.86199117007092.401995428315782.7122.79253.22203.33資料來源：中國統(tǒng)計年鑒2

7、008。表二、中國城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)的比較年份城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出之比率(以農(nóng)村居民人均生活消費支出為1)城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)的比較（%）城鎮(zhèn)農(nóng)村農(nóng)村與城鎮(zhèn)之差19902.1954.258.84.619952.7050.158.68.520002.9939.449.19.720053.1136.745.58.820063.0735.843.07.220073.6136.343.16.8資料來源：1991年、1996年、2001年和20062008年中國統(tǒng)計年鑒。比較而言，在1996年中國城鎮(zhèn)化未加速推進之前，城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)過縮小和擴大的反復變化，總體上基本穩(wěn)定。1995年與197

8、8年之間城鄉(xiāng)居民收入之比率的差距沒有超過0.2。而自1996年中國城鎮(zhèn)化加速推進開始，城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)出迅速的不斷擴大的態(tài)勢。2007年與1995年之間城鄉(xiāng)居民收入之比率的差距超過了0.6，特別是自2000年以來城鄉(xiāng)居民收入差距擴大態(tài)勢更加明顯。中國城鎮(zhèn)化加快的同時，城鄉(xiāng)居民收入差距總體上呈現(xiàn)出擴大化的態(tài)勢。與之相對應(yīng)，城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出自2000年以來也呈現(xiàn)出擴大的態(tài)勢。根據(jù)相關(guān)年份的中國統(tǒng)計年鑒，2000年到2007年，以農(nóng)村居民人均生活消費支出為1的城鄉(xiāng)居民生活消費支出之比率由2.99擴大到3.07（參見表二）。與城鄉(xiāng)居民人均收入和消費支出不斷的擴大態(tài)勢不同，在中國城鎮(zhèn)化明顯加

9、速的背景下城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)雖然縮小，但仍然存在著較大差距。1995年到2007年，中國城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)的差值由8.5%下降到6.8%，但二者差距仍然比較明顯。（二）農(nóng)村投資和消費在國民經(jīng)濟中呈現(xiàn)出萎縮狀態(tài)在快速城鎮(zhèn)化背景下，中國試圖改變經(jīng)濟增長對出口的依賴。但是，中國依賴出口的經(jīng)濟增長狀況并沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2008數(shù)據(jù)，2007年，貨物和服務(wù)凈出口對中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率為19.7%，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重占到8.9%。農(nóng)村投資和消費是國內(nèi)需求的重要構(gòu)成。經(jīng)過10多年的快速城鎮(zhèn)化，中國人口仍然大部分生活在農(nóng)村。2007年，中國大約有55%的人口常年生活在農(nóng)村。

10、如果按照戶籍人口計算，中國至少有9億人仍然以農(nóng)村投資和消費為主，但是，農(nóng)民的消費所占份額嚴重偏低。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2008數(shù)據(jù)，2007年農(nóng)村居民消費支出占城鄉(xiāng)居民消費全部支出的25.6%。中國勞動力轉(zhuǎn)移不同世界其他國家的一般模式。中國轉(zhuǎn)移出去的勞動力，他們中絕大多數(shù)沒有遷移到城市，更沒有舉家外出到城市生活。中國農(nóng)村勞動力雖然在城市務(wù)工，但他們一般都將消費和全部的投資用于農(nóng)村。圖一 中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資和消費品零售額在全社會中比重如果考慮到中國勞動力轉(zhuǎn)移的特殊情況，以及中國投資和消費方面的農(nóng)村統(tǒng)計數(shù)據(jù)不但包括一般鄉(xiāng)村，而且還包括縣域內(nèi)城鎮(zhèn)，中國農(nóng)村的投資和消費理應(yīng)占有較大的比重?；蛘哒f，中國快

11、速城鎮(zhèn)化，既有快速城市化，又有快速的縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)化，農(nóng)村投資和農(nóng)村消費在全社會中所占比重不應(yīng)過于下降。事實上，快速城鎮(zhèn)化背景下，中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資和消費品零售額在全社會中比重呈現(xiàn)出明顯的萎縮狀態(tài)。從1996年到2007年，中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資在全社會中的比重由21.9%下降到14.4%，中國農(nóng)村消費品零售額在全社會中的比重由40.0%下降到32.3%。特別是2000年后，中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資和消費品零售額在全社會中的比重呈現(xiàn)出直線下降的態(tài)勢（參見圖一）。這意味著快速城鎮(zhèn)化背景下，不但城鎮(zhèn)以外的鄉(xiāng)村發(fā)展嚴重滯后，而且包括縣域內(nèi)的小城鎮(zhèn)也沒有實現(xiàn)與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和農(nóng)村社會

12、事業(yè)嚴重落后農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位在發(fā)達地區(qū)有所動搖，城鎮(zhèn)化水平相對較高的地區(qū)，如珠三角、長三角地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品自給率偏低，且政府對農(nóng)業(yè)投入偏少。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難重重。農(nóng)田水利設(shè)施年久失修現(xiàn)象嚴重，抗御自然災(zāi)害能力弱。政府對農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)嚴重弱化，農(nóng)業(yè)推廣體系 “網(wǎng)破、人散、線斷”。自2003年以來，中國政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大力改變農(nóng)村社會事業(yè)嚴重落后的情況，但是城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展的非均衡性沒有實質(zhì)性的改變，特別是農(nóng)村教育優(yōu)質(zhì)資源分配少，政府提供的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)水平低，農(nóng)村文化發(fā)展缺失。近年來中國農(nóng)村教育得到了一定的發(fā)展，但是，中國農(nóng)村教育整體薄弱的狀況還沒有得到根本改變。全國還有還有一些地方?jīng)]有“普九”義務(wù)教

13、育，已經(jīng)“普九”義務(wù)教育的部分地區(qū)水平很低、基礎(chǔ)不穩(wěn)，不少地方存在學生因貧輟學、拖欠教師工資、學校危房年久失修、公用經(jīng)費短缺等突出問題。同時，農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村教育辦學體制、運行機制以及教學內(nèi)容與方法等，也存在與農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展不相適應(yīng)的狀況農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。很多地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)施條件差，醫(yī)療衛(wèi)生人員素質(zhì)不高等問題突出，農(nóng)民陷入看病難和吃藥貴的困境，貧困地區(qū)農(nóng)民因病致殘、因病返貧的問題時有發(fā)生。某些地方血吸蟲病、艾滋病等疾病已經(jīng)十分嚴重。廣大農(nóng)村地區(qū)的社會保障基本上還是空白。農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍進行試點外，其他社會保障項目基本上沒

14、有建立起來。（四）中國農(nóng)村存在著居民內(nèi)部差距和區(qū)域差距在快速城鎮(zhèn)化背景下，中國經(jīng)濟社會發(fā)展不但呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距的擴大，農(nóng)村國民經(jīng)濟和全社會中份額的下降，而且還明顯地存在著農(nóng)村居民內(nèi)部和區(qū)域的差距。這些差距并沒有隨著中國城鎮(zhèn)化加速推進而明顯縮小。自1996年以來，中國城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)民居民內(nèi)部收入分配差距不但沒有縮小，反而呈現(xiàn)出不斷擴大的態(tài)勢。根據(jù)中國統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司的計算，1996年中國農(nóng)村居民收入分配的基尼系數(shù)為0.3229，到了2007年中國農(nóng)村居民收入分配的基尼系數(shù)擴大到0.3742，增加了約0.05。表三 2007年中國分區(qū)域農(nóng)村居民收入消費比較本地區(qū)人均純收入與全國平均水平之比率

15、本地區(qū)人均生活消費支出與全國平均水平之比率農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)（%）東部地區(qū)1.411.3340.56中部地區(qū)0.930.9144.84西部地區(qū)0.730.7846.62東北地區(qū)1.050.9937.86注：各地區(qū)農(nóng)民人均純收入與全國平均水平之比率的計算以全國農(nóng)民人均純收入平均水平為1，各地區(qū)農(nóng)民生活消費性支出與全國平均水平之比率的計算相類似。資料來源：中國統(tǒng)計年鑒-2008。在農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距不斷擴大的同時，農(nóng)村居民內(nèi)部消費水平差距明顯。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2008計算，占全國農(nóng)村人口20%的高收入組家庭人均消費支出是占全國農(nóng)村人口20%的低收入組家庭人均消費支出的3倍多，前者的恩格爾系數(shù)低

16、于后者近14個百分點。從區(qū)域發(fā)展水平來看，中國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，而中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對落后。與區(qū)域發(fā)展不平衡相對應(yīng)，中國不同區(qū)域的農(nóng)村居民收入水平和消費水平的差距明顯存在著。東部地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入明顯高于中部地區(qū)，二者又明顯高于西部地區(qū)。2007年，以全國平均水平為1，東部地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入高出全國平均水平41%，而西部地區(qū)低于全國平均水平27%。不同地區(qū)農(nóng)村居民消費支出的差距與收入差距相類似。同樣地，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)的地區(qū)差異也明顯地存在著。比較而言，東北地區(qū)農(nóng)村居民的人均純收入水平和消費支出水平接近全國平均水平，而恩格爾系數(shù)則低于全國5個多百分點（參見表三）。

17、三、城鄉(xiāng)二元體制：中國城鄉(xiāng)差距擴大的一種解釋如何看待快速城鎮(zhèn)化背景下的中國農(nóng)村發(fā)展問題？中國快速城鎮(zhèn)化雖然帶來了一些問題，并且這些問題都不容易解決。但是，與世界其他國家相比，中國城鎮(zhèn)化所出現(xiàn)的問題并不突出。中國的農(nóng)村不穩(wěn)定因素并不是城鎮(zhèn)化所帶來的。中國的農(nóng)村發(fā)展并不能完全歸因于快速的城鎮(zhèn)化。在觀察中國快速城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村問題，需要深入探索產(chǎn)生中國快速城鎮(zhèn)化的主要原因。為什么中國在快速城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)了難以解決的農(nóng)村嚴重滯后的狀況？這是一個富有挑戰(zhàn)性的學術(shù)性難題。不同學科，不同學者從不同角度可能給予的解釋大相徑庭。筆者認為中國快速城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村問題與二元體制有相當大的關(guān)系。正是城鄉(xiāng)二元體制

18、促成了中國快速城鎮(zhèn)化背景下城市在資源配置和國民收入分配中從農(nóng)村獲得稀缺的要素資源或者廉價的要素資源。稀缺的要素資源包括農(nóng)村人才（農(nóng)村精英流向城市，如農(nóng)村高考篩選的大學生畢業(yè)后一般不回農(nóng)村，農(nóng)村的企業(yè)家到城市發(fā)展的空間更大）、資金、土地。廉價的要素資源主要包括勞動力（農(nóng)民工工資水平低，提供的福利少）和農(nóng)村土地。表四 1996年至2007年中國建設(shè)占用耕地情況年份城市化率%建設(shè)占用耕地（萬公頃）200036.216.33200137.716.37200239.119.65200340.522.91200441.829.28200543.021.21200643.925.90200744.918.8

19、3新增合計8.7170.48資料來源：20002006年城市化率和建設(shè)用地數(shù)據(jù)分別來源于中國統(tǒng)計年鑒-2007和2001年至2006年中國國土資源公報；2007年數(shù)據(jù)2007年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報與城市經(jīng)濟相比，農(nóng)村自身一般處于弱勢地位，缺乏規(guī)模經(jīng)濟，難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)。特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下農(nóng)村缺乏要素市場。農(nóng)村最稀缺的土地資源沒有市場，壓抑了城市資源可能向農(nóng)村流動的途徑。農(nóng)村金融發(fā)展受到的壓抑多，農(nóng)村資金盤活不起來。在中國現(xiàn)代化過程中，大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市用地。20002007年，中國城市化率提升了8.7個百分點。相應(yīng)地，從可統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，建設(shè)占用耕地累計得到170.48萬公頃

20、（參見表四），每年建設(shè)占用耕地平均為21.31萬公頃。由于無法獲得城市發(fā)展建設(shè)占用耕地和農(nóng)村土地的完整數(shù)據(jù)，我們權(quán)且比較城市化與建設(shè)用地關(guān)系。按照平均計算，20002007年期間，城市化每提升1個百分點，就需要占用約20萬公頃的耕地，相當于可能帶來約300萬失地的農(nóng)民。與世界多數(shù)國家和地區(qū)有健全的土地市場不同，中國城市建設(shè)用地是通過政府強行征用的方式從農(nóng)民手中低價征用過來，然后以相對較高的價格將土地出讓給新的開發(fā)者。城市既獲得了建設(shè)用地，又增加了大量的建設(shè)資金。中國很多城市的發(fā)展都是通過以地生財啟動的。中國城市發(fā)展為農(nóng)村還可能帶來新的貧困問題。中國城市新增建設(shè)用地一般都是國家強制性地將農(nóng)民集體

21、所有的土地征為國家所有這種方式實現(xiàn)的。農(nóng)民土地被征用后，就永久地失去了那塊土地。伴隨著中國快速的城鎮(zhèn)化，越來越多的農(nóng)民成為了失地農(nóng)民。部分農(nóng)民甚至在相當長時期內(nèi)還兌現(xiàn)不了失地補償款。如果按照城郊農(nóng)民人均耕地一般約0.5畝的標準計算，20002007年期間中國可能使約5000萬農(nóng)民失去了土地。農(nóng)民失去土地雖然得到了一定的補償，但補償標準過低。中國越來越多的農(nóng)民失去土地后，一部分人就業(yè)無著落，在社會保障沒有及時建立起來的情況下，這部分失地農(nóng)民生活就無了來源。失去土地、失去就業(yè)機會、失去生活來源的“三無”農(nóng)民的不斷涌現(xiàn)，已經(jīng)成為日益嚴重的社會問題。改革以來，我國形成了以農(nóng)村信用社為主體，中國農(nóng)業(yè)銀行

22、和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行共同發(fā)展，以民間借貸為補充的農(nóng)村金融體系。然而，這種發(fā)展僅僅是農(nóng)村金融資產(chǎn)總量的簡單擴張，農(nóng)村金融機構(gòu)種類和業(yè)務(wù)形式單一，融資渠道不暢，農(nóng)民貸款難，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，農(nóng)村金融服務(wù)的瓶頸制約越來越嚴重了，也使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加固化。1994年金融體制改革，基于盈利最大化的改革取向，農(nóng)業(yè)銀行進行了戰(zhàn)略調(diào)整。特別是東南亞金融危機以來，農(nóng)業(yè)銀行加強風險管理，撤并農(nóng)村網(wǎng)點，收縮貸款權(quán)限，在農(nóng)村發(fā)放的主要是質(zhì)押貸款，且貸款數(shù)量有限。農(nóng)村信用社經(jīng)營困難重重，為農(nóng)村服務(wù)能力非常有限。1996年雖然進行了農(nóng)村信用社改革，但其非農(nóng)業(yè)化經(jīng)營傾向嚴重，農(nóng)民、個體工商戶很難得到貸款。曾著力

23、發(fā)展的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險業(yè)務(wù)，由于種種原因也處于停滯甚至倒退的狀態(tài)。1994年成立的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其初衷是承擔政策性業(yè)務(wù)，為農(nóng)副產(chǎn)品收購、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)提供貸款。但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性業(yè)務(wù)極其有限，主要承擔收購貸款的責任，其支持農(nóng)村的力度明顯不足。政府壓抑農(nóng)村土地市場和金融市場的主要根據(jù)與政府以穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟社會為主要目標有關(guān)。一方面，政府對農(nóng)村的經(jīng)濟社會監(jiān)管和調(diào)控能力嚴重不足。中央政府遠離農(nóng)村，主要信賴中間政府，特別是基層政府進行監(jiān)管。而基層政府的監(jiān)管能力嚴重缺乏。關(guān)閉合作基金會就是明顯的例子。曾經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造輝煌的農(nóng)村合作基金會全部被關(guān)閉。20世紀80年代后期，農(nóng)村合作基金

24、會得到迅速的發(fā)展。由于1990年代中期經(jīng)濟過熱，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的合作基金會出現(xiàn)違法操作，盡管大多數(shù)村級的基金會沒有卷進去，但到1997年，出于防范金融風險和規(guī)范管理的要求，所有的農(nóng)村合作基金會都被清盤關(guān)閉。另一方面，農(nóng)村發(fā)展嚴重缺乏現(xiàn)代化建設(shè)人才。農(nóng)村土地市場、農(nóng)村金融市場的發(fā)展，如果放任缺乏專業(yè)訓練的農(nóng)民操作，混亂和無序的風險難以降低。中國公共財政資源分配明顯地區(qū)別于西方民主財政。在中國，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應(yīng)分配的公共資源，一個重要依據(jù)應(yīng)是相關(guān)的法規(guī)和政策。2002年修訂的中華人民共和國農(nóng)業(yè)法第三十八條明確規(guī)定：“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅

25、度”。為了改變財政資源分配于農(nóng)村偏少的問題，自2006年起的中央一號文件開始提出了“三個高于”的硬性要求，即，“國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年”。2008年10月在北京召開的十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，繼續(xù)要求保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度。中國尚未建立起民主財政，公共財政分配對農(nóng)村不利。即使是在公共財政分配中受到人大的影響，但農(nóng)民，或者是真正生活在農(nóng)村的居民對公共財政分配的影響很小。農(nóng)村稅費改革以來，受社會輿論，特別是學術(shù)界的影響，公共

26、財政分配對農(nóng)村嚴重不公的狀況有所改變，但主要限于增量部分。根本改變中國農(nóng)村在資源配置和國民收入分配中處于相對不利的地位可能還需要相當長的時間。四、加快中國農(nóng)村發(fā)展的主要對策建議中國農(nóng)村發(fā)展應(yīng)明顯區(qū)別于城市發(fā)展。未來中國農(nóng)村發(fā)展不應(yīng)盲目地以縮小城鄉(xiāng)所有差別為追求目標，而應(yīng)在進一步明確中國農(nóng)村發(fā)展主要方向的基礎(chǔ)上，盡可能縮小城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差別，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，為農(nóng)村居民提供更多的公共服務(wù)。1科學地對中國農(nóng)村進行功能定位城鎮(zhèn)化在地區(qū)空間上必然是一個動態(tài)過程。如果按照傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界定農(nóng)村和城鎮(zhèn)，必然會混淆農(nóng)村和城鎮(zhèn)在現(xiàn)代化進程中所面臨的主要矛盾的差別，不利于問題的解決，甚至形成新的難題，造

27、成“吃錯藥”的問題。典型農(nóng)村地區(qū)不能按照城鎮(zhèn)化的模式實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，更不能以工業(yè)化目標要求典型農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，徹底放棄離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展模式。高度城鎮(zhèn)化的原農(nóng)村地區(qū)不要過分強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，特別是不能要求這種地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品供給保障功能。要根據(jù)中國城鎮(zhèn)化進程不斷地調(diào)整農(nóng)村和城鎮(zhèn)的劃分，在此基礎(chǔ)上進行功能定位。典型農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)必然在地方經(jīng)濟中占有相當大的比重，或者農(nóng)地在當?shù)貒临Y源中占有相當大的比重。未來中國典型農(nóng)村地區(qū)雖然國民經(jīng)濟的直接貢獻小，但是，城鎮(zhèn)無法實現(xiàn)的功能要在典型農(nóng)村地區(qū)不斷提升。特別是，國家的糧食安全或者食物安全、生態(tài)保障、傳統(tǒng)中華文化的傳承等多功能性極其重要。在未來中國現(xiàn)

28、代化中，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟功能極其弱小，而社會、生態(tài)和文化等功能將得到不斷的強化。這樣，典型農(nóng)村地區(qū)必然不是以追求資源效率高低、GDP增長速度、財政收入多少等經(jīng)濟指標作為衡量發(fā)展水平的標志。農(nóng)村地區(qū)的公共資源絕大部分應(yīng)來源于上級政府的財政或者城市財政。農(nóng)村地區(qū)多數(shù)居民的收入應(yīng)主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長應(yīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展首要目標。農(nóng)民始終是農(nóng)村的主體。無論是農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還是農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展，最重要的基礎(chǔ)是富裕起來的農(nóng)民。雖然農(nóng)民收入總體上不斷增加，但增速低和城鄉(xiāng)居民收入差距、農(nóng)民間收入分配不公平問題日益突出。因此，在快速推進城鎮(zhèn)化背景下必須把實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長作為農(nóng)村發(fā)展的首要

29、目標。2. 建立健全具有中國特色的財政支農(nóng)體系從長遠來看，農(nóng)村在現(xiàn)代經(jīng)濟中的弱勢地位難以改變。實踐科學發(fā)展觀，就要求必須發(fā)揮政府作用以彌補市場不足。要加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，調(diào)整國民收入分配格局，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府新增財力要向“三農(nóng)”傾斜，把確保糧食安全和促進農(nóng)民增收作為重點，并逐步把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入財政支持范圍。調(diào)整農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，提高直接用于農(nóng)業(yè)的投入比重。在金融危機不斷蔓延及其世界經(jīng)濟增長放緩需求下降的沖擊下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，擴大國內(nèi)需求是中國實現(xiàn)科學發(fā)展的迫切要求。擴大國內(nèi)需求必須將重點放在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最重要物質(zhì)條件

30、，是保障農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的最重要途徑。中國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入多年來嚴重不足，嚴重影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，制約著中國主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定增產(chǎn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大。關(guān)鍵要完善投入機制，改進配套投資政策。針對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，盡快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大土地復墾整理力度，加強中低產(chǎn)田改造?？紤]到曾在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用的原有一些水利設(shè)施老化失修，應(yīng)優(yōu)先加快病險水庫的除險加固和大型灌區(qū)的節(jié)水改造。要通過建設(shè)小微型水利工程，徹底改變水利設(shè)施不配套瓶頸約束。3. 構(gòu)建新型的中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制從體制上看，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制沒有突破，農(nóng)民工進城打工約束沒有完全解決，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村生活工作不具有合法性；公共財政分配體制是城鄉(xiāng)分割的；城市建立了建設(shè)用地市場，而農(nóng)村只允許土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)公共服務(wù)實行不同的標準。要深化征地制度改革，保障農(nóng)民合法權(quán)益。要完善征地補償機制，依法征收農(nóng)村土地，要按照同地同價原則及時足額給予農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，并著力解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場