陜西省農(nóng)墾國有農(nóng)場分離辦社會情況的調(diào)研報告

1、陜西省農(nóng)墾國有農(nóng)場分離辦社會情況的調(diào)研報告陜西省農(nóng)村綜合改革辦公室陜西省農(nóng)墾集團(tuán)總公司農(nóng)墾是一個特殊的系統(tǒng)，其基本屬性是企業(yè)，但又主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于農(nóng)場土地面積大，區(qū)域廣，既具有“三農(nóng)”的特點，又具有社會屬性和區(qū)域?qū)傩裕虼宿r(nóng)墾長期實行的是政企合一的管理體制，在開發(fā)建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，還承擔(dān)著大量的行政性、社會性管理職能。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，這種政企合一的體制為促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，企業(yè)逐步成為市場競爭的主體，大量的行政性、社會性、公益性事務(wù)成為農(nóng)墾企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)，極不利于農(nóng)墾參與市場競爭，嚴(yán)重制約了墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。為了借鑒其他省份

2、分離農(nóng)墾辦社會的經(jīng)驗，摸清我省農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會情況，為下一步幫助我省農(nóng)墾卸掉包袱，輕裝上陣，平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，省農(nóng)村綜合改革辦公室與省農(nóng)墾總公司組成聯(lián)合調(diào)研組，于今年7-8月對我省農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會情況進(jìn)行了實地調(diào)研，并赴外省考察學(xué)習(xí)。通過實地調(diào)研和學(xué)習(xí)，對我省國有農(nóng)場辦社會中存在的問題進(jìn)行了深入剖析，在此基礎(chǔ)上，提出分步實施、逐步分離、統(tǒng)一財政規(guī)劃、納入“一事一議”財政獎補(bǔ)等若干具體解決方案和政策建議，為下一步推進(jìn)我省國有農(nóng)場分離辦社會改革試點提供參考和借鑒。 一、農(nóng)墾辦社會情況我省農(nóng)墾和全國其他墾區(qū)相比，雖然規(guī)模較小，但有許多共性，所以在創(chuàng)辦和建設(shè)期間，也同時興辦了一批社會事業(yè)等

3、單位，真可謂“麻雀雖小，五臟俱全”。 （一） 農(nóng)墾辦社會的現(xiàn)狀。陜西省農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司是我省農(nóng)墾的省級管理部門，屬企業(yè)性質(zhì)，業(yè)務(wù)歸口省農(nóng)業(yè)廳管理，人員、資產(chǎn)由省國資委監(jiān)管。省農(nóng)墾集團(tuán)受省政府委托履行行業(yè)管理職能，除直接經(jīng)營管理10個企事業(yè)單位外，還行業(yè)管理榆林、延安、西安、漢中等農(nóng)墾企事業(yè)單位，同時受農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局行業(yè)指導(dǎo)。10個企事業(yè)單位，即渭南墾區(qū)管理處、華陰農(nóng)場、沙苑農(nóng)場、朝邑農(nóng)場、大荔農(nóng)場、馮原牧場、農(nóng)墾職工醫(yī)院、陜西機(jī)電技工學(xué)校（農(nóng)墾技校）、農(nóng)墾干休所、農(nóng)墾培訓(xùn)中心。另外，還有1個控股公司即陜西英考鴕鳥股份有限公司，1個海外全資公司即中喀（喀麥?。┯⒖嫁r(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，1個參股公司

4、即陜西農(nóng)墾礦業(yè)資源有限公司。行業(yè)管理的榆林、延安、西安、漢中農(nóng)墾下屬8個農(nóng)場和1個乳業(yè)總場。榆林墾區(qū)規(guī)模最大，共有6個農(nóng)場，其中南郊、魚河、牛家梁、馬合等4個農(nóng)場由榆陽區(qū)農(nóng)墾局管理，石馬坬和新橋農(nóng)場分別由橫山、靖邊縣政府直管。我省農(nóng)墾辦社會職能主要有：社會行政職能、社會事業(yè)職能和社會服務(wù)性職能三個方面。一是社會行政職能。屬于相關(guān)政府部門授予或者委托相應(yīng)行政執(zhí)行的職能，主要有：土地管理、小城鎮(zhèn)和居民點建設(shè)與管理、環(huán)境衛(wèi)生與綠化管理、計劃生育管理、綜合治理（主要是治安管理和環(huán)境保護(hù)）、安全生產(chǎn)管理、農(nóng)場道路管理、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理、林木管理、農(nóng)機(jī)管理、水資源和漁政管理、動物防疫。二是社會事業(yè)職能

5、。屬于相關(guān)政府部門授予或者委托相應(yīng)管理權(quán)的事業(yè)性管理職能，主要有：民政（包括撫恤、敬老、助殘、扶貧濟(jì)困、最低保障、賑災(zāi)）、社會保險（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育保險）、離退休人員管理、人武部、司法所、文化宣傳和就業(yè)培訓(xùn)、幼兒園、科研站所、電視廣播。三是屬于為農(nóng)場及所屬企業(yè)生產(chǎn)、職工生活服務(wù)的社會公益事業(yè)、服務(wù)性事業(yè)，主要包括：危房改造、水電取暖等管理與服務(wù)、物業(yè)管理與服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生管理與服務(wù)。以上三類合計共有30余項之多。截止2010年底，我省農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會職能機(jī)構(gòu)總數(shù)343個，分布在全省農(nóng)墾各主管部門、國有農(nóng)場及其各分場，辦社會職能職工人數(shù)920人。 （二） 辦社會帶來的問題。 我國已經(jīng)基

6、本確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國有農(nóng)場作為經(jīng)濟(jì)主體，第一屬性是企業(yè)，也要與其他企業(yè)一樣平等參與市場競爭。但是由于其仍然承擔(dān)著辦社會職能，這些沉重的支出壓力，嚴(yán)重削弱了其市場競爭力，制約了農(nóng)場發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下方面：1、削弱了農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營能力。一是農(nóng)場既要參與市場競爭，追求經(jīng)濟(jì)效益，又要承擔(dān)辦社會職能，兼顧社會效益，經(jīng)營目標(biāo)不明確，影響了競爭力；二是農(nóng)場在從事日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的同時，又要負(fù)責(zé)社會職能單位的各項事業(yè)正常開展，日常管理事務(wù)繁多，不利于集中精力從事生產(chǎn)經(jīng)營。2、加重了農(nóng)場負(fù)擔(dān)，影響了職工增收。農(nóng)場作為企業(yè)，既要按政策向國家繳納稅費，又要承擔(dān)辦社會經(jīng)費支出，這種雙重支出，影響了企業(yè)自我

7、積累和自我發(fā)展能力。隨著國家稅費改革減輕農(nóng)民和農(nóng)工負(fù)擔(dān)政策的實施，農(nóng)場不可能直接向農(nóng)工攤派辦社會費用，這些費用表面上由農(nóng)場承擔(dān)，但農(nóng)場通過提高土地承包費的辦法變相增加了農(nóng)工負(fù)擔(dān)用于社會性支出，同時由于農(nóng)場盈利能力變?nèi)?，農(nóng)工福利待遇也受到影響。3、制約了農(nóng)場社會事業(yè)發(fā)展。由于農(nóng)場資金普遍困難，社會事業(yè)僅能維持低水平運轉(zhuǎn)：一是基礎(chǔ)設(shè)施落后。農(nóng)場社區(qū)管理、水、電、暖、交通、道路、環(huán)境保護(hù)、危房改造等由于缺乏資金，發(fā)展滯后，有的場區(qū)甚至落后于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村。二是部分機(jī)構(gòu)設(shè)備陳舊，管理落后。比如醫(yī)療衛(wèi)生單位，長期以來，農(nóng)場對這些單位投入不足，醫(yī)院設(shè)備得不到更新，房舍簡陋，醫(yī)護(hù)人員業(yè)務(wù)水平不高，致使病源日益減少

8、，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)處在艱難維持運行狀態(tài)。三是規(guī)模小。為了減輕人員負(fù)擔(dān)，壓縮開支，農(nóng)墾辦社會機(jī)構(gòu)一再精簡，人員縮編到極致，有些機(jī)構(gòu)甚至只有1名工作人員，有些機(jī)構(gòu)由其他崗位人員兼職。四是缺乏人才。由于辦社會機(jī)構(gòu)人員待遇低，生活條件差，直接導(dǎo)致人才進(jìn)不來、留不住，農(nóng)場只能聘用農(nóng)工代替，工作水平越來越差。4、影響了農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展。由于農(nóng)場辦社會支出巨大，農(nóng)場經(jīng)濟(jì)效益差，社會事業(yè)、公益事業(yè)、服務(wù)事業(yè)落后，導(dǎo)致職工收入低、場區(qū)環(huán)境差、生產(chǎn)生活很不方便，極大地影響了農(nóng)墾職工對建設(shè)農(nóng)墾、建設(shè)美好家園的信心。存在以上問題的主要原因是，長期以來，我省農(nóng)墾國有農(nóng)場社會事業(yè)自我興辦，自成體系，游離在各級政府的社會

9、管理體制之外，缺乏公共財政有效支持。目前，國有農(nóng)場場域社會事業(yè)還沒有列入當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，不利于政府對農(nóng)場社會公益事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、投入和管理，不利于政府把農(nóng)場內(nèi)應(yīng)該由政府管的事情管好、管到位。政府對農(nóng)墾社會事業(yè)的管理服務(wù)渠道不通，政策不明確。農(nóng)墾是國有企業(yè)，從事的又是農(nóng)業(yè)行業(yè)，國家給國有企業(yè)的政策因農(nóng)墾是農(nóng)業(yè)行業(yè)而享受不到，國家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策因農(nóng)墾是國有企業(yè)也享受不到，農(nóng)墾被“邊緣化”問題比較突出。二、農(nóng)墾分離辦社會進(jìn)展情況及面臨的困難（一）分離辦社會的進(jìn)展情況。黨的十四屆三中全會以后，特別是黨的十五屆四中全會明確提出分離企業(yè)辦社會職能、切實減輕國有企業(yè)社會負(fù)擔(dān)的要求以后，我省農(nóng)墾以

10、此為契機(jī)，在分離辦中小學(xué)校方面，邁出了實質(zhì)性步伐。一是2003-2004年，榆林市墾區(qū)各農(nóng)場共移交中小學(xué)校21所；2006-2009年，在省財政廳、省國資委的支持下，省直農(nóng)墾、延安市農(nóng)墾、榆林市農(nóng)墾將其余中小學(xué)校全部移交地方政府，共移交中小學(xué)校11所。二是順利化解了九年義務(wù)教育債務(wù)。2009年，省財政共給農(nóng)墾解決化解九年義務(wù)教育債務(wù)資金1807萬元。以上兩項，已經(jīng)基本解決了農(nóng)墾辦教育負(fù)擔(dān)。（二） 分離辦社會存在的困難。分離國有農(nóng)場辦社會是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，任務(wù)艱巨，難度很大，面臨不少困難和問題。從農(nóng)墾自身看，主要是一些農(nóng)場對分離辦社會職能的決心不夠堅定、方向不夠明確、措施不夠得

11、力。這也是農(nóng)場游離于當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之外，“政策邊緣化”問題不能有效解決的重要原因。造成這種局面主要有三方面原因：一是農(nóng)場地處偏僻，長期以來，當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)場發(fā)展建設(shè)重視不夠，處于放任自流狀態(tài)，農(nóng)場擔(dān)心社會職能移交后，地方政府仍然不承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，反而影響場域社會事業(yè)的發(fā)展。二是受傳統(tǒng)體制及思維定勢影響，農(nóng)場對辦社會習(xí)以為常，不僅缺乏憂患意識，而且缺乏改革的意愿和動力。三是農(nóng)場認(rèn)為自己辦社會可以統(tǒng)籌墾區(qū)農(nóng)場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，便于管理，便于職工生產(chǎn)生活，減少與屬地政府和相關(guān)部門矛盾，如果移交地方，反而會產(chǎn)生新的矛盾。從外部環(huán)境看，部分地方政府承接農(nóng)場辦社會職能的積極性不高，動力不足。主要也有三方面

12、原因：一是政府對農(nóng)墾在新時期的定位和改革方向不確定，影響了農(nóng)墾管理體制改革及國有農(nóng)場分離社會職能等改革措施的推進(jìn)。二是農(nóng)場辦社會支出較大，而且還在逐年增加，并形成大量辦社會債務(wù)，加上農(nóng)場辦社會基礎(chǔ)差，要趕上周邊農(nóng)村水平，需要繼續(xù)付出大量資金、時間和工作，絕不是一朝一夕之事，當(dāng)?shù)卣畬Τ薪愚r(nóng)場辦社會職能望而生畏，感到很棘手。三是農(nóng)場在分離辦社會職能過程中確實存在不少亟待解決的問題，這些問題不單純是錢的問題，如原有人員的安置和待遇問題、原機(jī)構(gòu)遺留的債務(wù)問題，地方政府對農(nóng)場社會如何實施規(guī)范管理、農(nóng)場社會職能和農(nóng)村社會職能協(xié)調(diào)平衡問題等，都需要研究解決。即使是實行內(nèi)部政企分開，也存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合法性及

13、經(jīng)費如何保障，與農(nóng)場經(jīng)營職能如何劃分等問題。這些問題也都直接或者間接影響了地方政府接收的決心。以上問題，都需要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，認(rèn)真研究，循序漸進(jìn)，在穩(wěn)步推進(jìn)的原則下積極加以解決。三、政策建議目前，推進(jìn)我省農(nóng)墾分離辦社會職能的時機(jī)基本成熟。一是黨的十七屆三中、四中全會對此做出過明確要求；二是2006年推進(jìn)的深化國有農(nóng)場稅費改革，進(jìn)一步規(guī)范了國有農(nóng)場各項收費，推進(jìn)了國有農(nóng)場管理體制改革，為分離辦社會職能奠定了基礎(chǔ)；三是改革開放以來，我國國力不斷增強(qiáng)，各級財政逐步具備了承擔(dān)農(nóng)墾社會職能的能力；四是全國其他墾區(qū)在分離辦社會職能上的試點，為我省提供了經(jīng)驗。根據(jù)赴外省農(nóng)墾考察了解的情況和參閱其他墾區(qū)的

14、資料，全國農(nóng)墾分離辦社會職能的方式主要有：（一）將農(nóng)墾企業(yè)所承擔(dān)的行政性和社會性公益性職能、機(jī)構(gòu)、人員及相關(guān)資產(chǎn)移交給地方政府管理。主要有兩種具體方式：一是一次性全部移交，如北京墾區(qū)等。二是分項分批移交，成熟一項移交一項，如遼寧、江西墾區(qū)等。（二）將農(nóng)墾所承擔(dān)的社會職能及社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費預(yù)算等在農(nóng)場內(nèi)部與生產(chǎn)經(jīng)營職能分開。主要是在農(nóng)場內(nèi)部設(shè)立社區(qū)管理委員會等機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)社會管理等工作，如江蘇、安徽、寧夏墾區(qū)等。（三）將具備條件轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實體的社會機(jī)構(gòu)推向市場，向社會開放，實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。如內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、福建、河南、廣東等墾區(qū)等。（四）在農(nóng)場轄區(qū)內(nèi)建立新的政府機(jī)構(gòu)或政府派

15、出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會管理，經(jīng)費納入財政預(yù)算。主要有兩種形式，一是保持農(nóng)場建制不變，同時在農(nóng)場設(shè)立縣或鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)，如上海墾區(qū)等；二是在農(nóng)場區(qū)域設(shè)立管理區(qū)、開發(fā)區(qū)等派出機(jī)構(gòu)，建立財稅體制，賦予行政管理職能，與農(nóng)場一個機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，如河北、湖南墾區(qū)等。（五）撤場建政，以新建立的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)取代農(nóng)場等，如河北、湖北、湖南等墾區(qū)部分農(nóng)場。綜合以上情況，全國其他墾區(qū)情況各不相同，差異很大，我省農(nóng)墾雖與他們沒有可比性，但在很多方面可以借鑒。根據(jù)全國農(nóng)墾分離辦社會職能的經(jīng)驗，結(jié)合我省的實際，對我省農(nóng)墾分離企業(yè)辦社會提出以下建議：（一）總體思路。 按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，堅持生產(chǎn)經(jīng)營

16、市場化、公共服務(wù)均等化、生活服務(wù)社會化，進(jìn)一步解決農(nóng)墾政企不分、社企不分問題，促進(jìn)農(nóng)墾和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。（二）基本原則。一是統(tǒng)一思想，達(dá)成共識。各級政府和財政部門要進(jìn)一步重視農(nóng)墾，關(guān)心農(nóng)墾，支持農(nóng)墾的發(fā)展，幫助農(nóng)墾減輕辦社會職能負(fù)擔(dān)。我省農(nóng)墾曾經(jīng)為新中國的建立，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出過重要貢獻(xiàn)。近年來，農(nóng)墾在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了顯著成績，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、帶動農(nóng)民增收致富、農(nóng)業(yè)“走出去”等領(lǐng)域發(fā)揮了一定的示范帶動作用，在自身經(jīng)濟(jì)效益有所增長的同時，創(chuàng)造了大量社會財富，取得了顯著社會效益。農(nóng)墾作為共和國“子民”，理應(yīng)同等享受改革開放成果，享受公共財政。為

17、此，省、市、縣各級政府和財政部門，應(yīng)該盡快制定落實政策，為農(nóng)墾同等享受公共財政疏通渠道，排除障礙，確保國家惠農(nóng)強(qiáng)企政策順利覆蓋農(nóng)墾。二是明確目標(biāo)，堅定信心。一是農(nóng)墾自身要堅持深化改革，堅定企業(yè)化改革方向，堅持以生產(chǎn)經(jīng)營，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)。二是農(nóng)墾要主動加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，主動匯報，爭取了解、理解和支持。農(nóng)墾的各項改革都離不開各級政府部門的支持，要在農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局、省國資委及各級政府的指導(dǎo)幫助下，明確發(fā)展方向，準(zhǔn)確定位在當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會中的地位和作用，融入當(dāng)?shù)厣鐣?，不能長期游離于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會之外。三是要下決心分離辦社會職能，充分認(rèn)識辦社會職能給農(nóng)墾帶來的利與弊，打消各種顧

18、慮和擔(dān)心，主動配合當(dāng)?shù)卣褔修r(nóng)場社會事業(yè)辦得更好，為農(nóng)場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工群眾生活提供更好的服務(wù)。三是循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實施。我省農(nóng)墾辦社會和全國農(nóng)墾其他墾區(qū)一樣，由來已久，情況復(fù)雜，應(yīng)該借鑒全國農(nóng)墾“循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實施”的經(jīng)驗。改革方向和思路明確后，逐步推進(jìn)，不強(qiáng)求一步到位。既要考慮農(nóng)墾的需要，又要考慮地方政府管理水平和承受能力。從全國農(nóng)墾的情況看，一次性將全部社會職能移交地方政府的墾區(qū)和農(nóng)場還是少數(shù)，大多數(shù)采取先易后難，先分項、分期、分批移交，先內(nèi)部分開，后徹底分離。四是因地制宜，多策并舉。我省農(nóng)墾管理體制比較復(fù)雜，有省直管的，如省農(nóng)墾集團(tuán)；有市管的，如延安、漢中、榆林榆陽區(qū)農(nóng)墾局；有縣管的，如橫山縣石馬坬、靖邊縣新橋農(nóng)場，還有行業(yè)管理的，如省農(nóng)墾集團(tuán)對全省農(nóng)墾的行業(yè)管理、榆林市農(nóng)墾服務(wù)總站對榆林市農(nóng)墾的管理。因此，在推進(jìn)分離辦社會職能時，應(yīng)按照不同的