應急演練與預案編制

1、1,應急管理,劉鐵忠 北京理工大學,2,第二章 重大突發(fā)事件應急預案的編制,第一節(jié) 應急預案的基本概念 第二節(jié) 預案的基本結構與內容 第三節(jié) 應急預案的核心要素 第四節(jié) 應急預案的編制過程 第五節(jié) 應急預案編制中存在的問題 第六節(jié) 應急預案的重要作用與意義 第七節(jié) 應急預案的法規(guī)要求,3,應急預案又稱應急計劃，是針對可能的重大突發(fā)事件，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預告制定的有關計劃或方案。 是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故的后果及影響的基礎上，對應急機構的職責、人員、技術、裝備、設施（備）、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調等方面預先

2、做出的具體安排。 在事前、事中、事后，解決問題：誰負責做什么、何時做、如何做、依靠什么,第一節(jié) 應急預案的基本概念,4,第二節(jié) 預案的基本結構與內容,一、預案的類別,按行政區(qū)域劃分為國家級、省級、市級、區(qū)縣級和企業(yè)預案 按時間特征可以劃分為常備預案和臨時預案（如偶爾組織的大型集會等） 按災害或緊急情況的類型可以為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等預案。 按預案的適用對象范圍劃分為綜合預案、專項預案、現(xiàn)場預案、單項預案,5,6,二、預案的基本結構與內容,14預案編制結構,7,一）基本預案,是該應急預案的總體描述 主要闡述應急預案所要解決的緊急情況、應急的組織體系、方針、應急

3、資源、應急的總體思路并明確各應急組織在應急準備和應急行動中的職責、以及應急預案的演練和管理等規(guī)定,8,1. 預案發(fā)布命令 2. 應急機構署名頁 3. 術語與定義 4. 相關法律法規(guī) 5. 方針與原則 6. 危險分析與環(huán)境綜述 7. 應急資源 8. 機構與職責 9. 教育、培訓和演練 10. 與其他應急預案的關系 11. 互助協(xié)議 12. 預案管理,9,二）應急功能設置,應急功能著眼于突發(fā)事件響應時所實施的緊急任務，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置、醫(yī)療等，。 應急功能主要對象是任務執(zhí)行機構。應急預案中包含的功能設置的數(shù)量和類型取決于重大突發(fā)事件危險類型、應急組織方式和運行機制等,1

4、0,1. 接警與通知 2. 指揮與控制 3. 警報和緊急公告 4. 通訊 5. 事態(tài)監(jiān)測與評估 6. 警戒與治安 7. 人員疏散 8. 人群安置 9. 醫(yī)療與衛(wèi)生 10. 公共關系 11. 應急人員安全 12. 消防和搶險 13. 泄漏物控制 14. 現(xiàn)場恢復,11,12,三）特殊風險管理,特殊風險是指根據(jù)各類突發(fā)事件的特征，對其應急功能作出的風險。 特殊風險管理中應列出各類潛在的重大突發(fā)事件風險，說明各類重大突發(fā)事件風險應急管理所需的專有應急功能（如預警）和對其他相關應急功能的主要負責部門、有關支持部門以及這些部門的職責和任務,13,特殊風險管理中可能列出的重大突發(fā)事件風險類型包括： （1）

5、危險化學品事故； （2）礦山秤安全事故； （3）重大建筑工程事故； （4）核物質泄漏； （5）大面積停電； （6）海難、空難和鐵路路內、路外事故； （7）火災。 此外，自然災害、公共安全和公共衛(wèi)生事件（如地震、洪水、暴風雪、臺風、極端高溫或低溫、恐怖事件、騷亂、中毒、瘟疫）可能會導致次生重大事故災難，必要時，特殊風險管理中應說明有關自然災害、公共安全或公共衛(wèi)生事件應急管理中次生重大事故災害的應急原則、要求和指導,14,說明各項應急功能的實施細節(jié)，為應急組織或個人提供履行應急預案中規(guī)定職責和任務的詳細指導。 標準操作程序應保證預案的協(xié)調和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應急預案附件或以適當方

6、式引用。 作用為應急組織或個人履行應急功能設置中規(guī)定的職責和任務提供詳細指導,四）標準操作程序,15,編制操作程序基本要求： （1）應急功能的責任部門組織編制，應急預案管理部門組織評審并備案； （2）通過簡潔的語言說明操作程序的目的、執(zhí)行主體、時間、地點、任務、步驟和方式，并提供所需的檢查表和附圖表； （3）采用統(tǒng)一格式編制各項應急功能的標準操作程序； （4）應按照應急準備、初期響應、擴大應急和應急恢復四階段描述程序中規(guī)定的各項任務； （5）應與應急功能設置中有關部門職責和任務的內容保持一致； （6）應規(guī)定相關部門執(zhí)行程序時應保存的記錄，包括保存樣式和期限,16,五）支持附件,1. 危險分析附

7、件 2. 通訊聯(lián)絡附件 3. 法律法規(guī)附件 4. 應急資源附件 5. 教育、培訓、訓練和演習附件 6. 技術支持附件 7. 協(xié)議附件 8. 其他支持附件,主要包括應急救援的有關支持保障系統(tǒng)的描述及有關的附圖表,17,第三節(jié) 應急預案的核心要素,分為6個一級關鍵要素和若干二級要素。所有這些要素構成了重大突發(fā)事件應急預案的核心要素。 這些要素是重大突發(fā)事件應急預案編制應當涉及的基本方面,18,19,一、方針與原則,是應急救援工作的綱領，反映了應急救援工作的優(yōu)先方向、政策和總體目標,20,二、應急策劃,識別出重要的潛在事故、性質、區(qū)域、分布及事故后果，同時，根據(jù)危險分析的結果，分析應急救援力量和可用

8、的資源情況，為所需的應急資源準備提供建設性意見。 危險分析 資源分析 法律法規(guī)情況,21,一）危險分析,明確應急對象（即存在哪些可能的重大突發(fā)事件）、事件的性質及其影響范圍、后果與嚴重程度等，為應急準備、應急響應和減災措施提供決策和指導依據(jù)。危險分析的結果應能提供： 地理、人文（包括人口分布）、地質、氣象信息； 單位功能布局（包括重要保護目標）及交通情況； 重大危險源的分布情況及主要危險物質種類、數(shù)量及理化、消防等特性； 可能的重大突發(fā)事件各類及后果影響分析； 特定的時段（例如，人群高峰時間、度假季節(jié)、大型活動）； 可能影響應急救援的不利因素,22,二）資源分析,針對危險分析所確定的主要危險，

9、應明確應急救援所需的各種資源，分析已有的應急資源和能力，包括應急力量和應急設施、物資存在的不足，為應急隊伍的建設、應急資源的規(guī)劃與配備、與相信地區(qū)簽訂互助協(xié)議和預案編制提供指導,23,三）法律法規(guī)要求,應急救援有關法律法規(guī)是開展應急救援工作的重要前提保障。應列出國家、省、地方涉及應急救援各部門的要求以及應急預案、應急準備有關的法律法規(guī)文件，作為預案編制和應急的授權依據(jù),24,三、應急準備,基于應急策劃的結果，明確所需的應急組織及其權限、應急隊伍的建設和人員培訓、應急物資準備、預案的演習、公眾的應急知識培訓、簽訂互助協(xié)議等。 機構與職責 應急資源 應急人員培訓 預案演習 公眾教育 互助協(xié)議,25

10、,一）機構與職責,包括應急管理領導機構、應急響應中心以及相關機構等，對應急救援中承擔的任務的所有應急組織及有關單位明確其相應的職責,26,二）應急資源,據(jù)潛在事件的性質和后果分析，組建專業(yè)和社會救援力量，配備應急救援所需的消防手段、各種救援機械和設備、監(jiān)測儀器、堵漏和清消材料、交通工具、個體防護設備、醫(yī)療設備和藥品、生活保障物資等，并定期檢查、維護與更新，始終保持完好狀態(tài),27,三）應急人員培訓,針對潛在事故的危險性質，對所有應急人員，包括社會救助力量開展有針對性地專項培訓（包括自身安全防護措施），保證應急人員具有相應的應急能力,28,四）預案演習,訓練和學習將有助于： 在事故發(fā)生前暴露預案和

11、程序的缺陷； 發(fā)現(xiàn)應急資源的不足（包括人力和設備）； 改善各應急部門、機構、人員之間的協(xié)調； 增強公眾對突發(fā)重大突發(fā)事件應急救援的認可和信心； 提高應急人員的熟練程度和信心； 明確各自的與職責； 提高各級預案之間的協(xié)調； 提高整體應急反應能力,29,五）公眾教育,公眾的應急安全意識和能力是減少重大突發(fā)事件傷亡不可忽視的一個重要方面。作為應急準備的一項內容，平時就應注重對公眾的日常教育，尤其是位于重大危險源周圍的人群，使其了解潛在危險的性質和健康危害，掌握必要的自救知識，了解預先指定的主要及備用疏散路線和集合地點，了解各種警報的含義和應急救援工作的有關要求,30,六）互助協(xié)議,當有關應急力量與資

12、源相對時，應事先尋求與鄰近的單位建立正式的互助協(xié)議，并做好相應的安排，以使在應急救援中及時得到外部救援力量和資源的援助。此外，也應與社會專業(yè)技術服務機構、物資供應企業(yè)等簽署相應的互助協(xié)議,31,四、應急響應,應急響應的核心功能和任務包括：接警與通知，指揮與控制，警報和緊急公告，通訊，事態(tài)監(jiān)控與評估，警戒與治安，人群疏散安置，醫(yī)療與衛(wèi)生，公共關系，應急人員安全，消防和搶險，泄漏物控制,32,一）接警與通知,準備事件的性質和規(guī)模等初始信息是決定應急救援的關鍵 接警作為應急響應的第一步，必須對接警要求作出明確規(guī)定，保證迅速、準備地向報警人員詢問事故現(xiàn)場的重要信息。 接警人員接受報警后，應按預先確定的

13、通報程序，迅速向有關應急機構、地方政府及上級部門發(fā)現(xiàn)事件通報，以采取相應的行動,33,二）指揮與控制,建立統(tǒng)一應急指揮、協(xié)調和決策程序，便于對事故進行初始評估，確認緊急狀態(tài)，從而迅速有效地進行應急響應決策，建立現(xiàn)場工作區(qū)域，確定重點保護區(qū)域和應急的優(yōu)先原則，指揮和協(xié)調現(xiàn)場各救援隊伍開展救援行動，合理高效地調配和使用應急資源等,34,三）警報和緊急公告,當事件可能影響到周邊地區(qū)，對周邊地區(qū)的公眾可能造成威脅時，應及時啟動警報系統(tǒng)，向公眾發(fā)現(xiàn)警報，通過各種途徑向公眾發(fā)出緊急公告，告知事件性質，對健康的影響，自我保護措施，注意事項等，以保證公眾能夠及時做出自我防護響應。決定實施疏散時，應通過緊急公告

14、確保公眾了解疏散的有關信息，如疏散時間、路線、隨身攜帶物、交通工具及目的地等,35,四）通訊,在現(xiàn)場指揮部，應急中心，各應急救援組織，新聞媒體，醫(yī)院，上級單位和外部救援機構之間，必須建立完善的應急通訊網(wǎng)絡，在應急救援過程中應始終保持通訊網(wǎng)絡暢通，并設立備用通訊系統(tǒng),36,五）事態(tài)與評估,在應急救援過程中必須對事故的發(fā)展態(tài)勢及影響進行動態(tài)監(jiān)測，建立對事件現(xiàn)場及場外的監(jiān)測與評估程序。 事故監(jiān)測在應急救援中起著非常重要的決策支持作用，其結果不僅是控制事件現(xiàn)場，制定消防、搶險措施和重要決策依據(jù)，也是劃分現(xiàn)場工作區(qū)域、保障現(xiàn)場應急人員安全、實施公眾保護措施的重要依據(jù)。即使在現(xiàn)場恢復階段，也應當對現(xiàn)場和環(huán)

15、境進行監(jiān)測,37,六）警戒與治安,為保障現(xiàn)場應急救援工作的順利開展，在事故現(xiàn)場周圍建立警戒區(qū)域，實施交通管制，維護現(xiàn)場治安秩序是十分必要的。 目的不僅是要防止與救援無關人員進入事件現(xiàn)場，保障救援隊伍、物資運輸和人員疏散等的交通暢通，并避免不必要的傷亡,38,七）人群疏散與安置,人群疏散是減少人員傷亡擴大的關鍵，也是最徹底的應急響應。 應當對疏散的情況和決策、預防性疏散準備、疏散區(qū)域、疏散距離、疏散路線、疏散運輸工具、安全庇護場所以及回遷等作出細致的規(guī)定和準備，應考慮疏散人群的數(shù)量、所需要時間、風向等環(huán)境變化以及老弱病殘等特殊人群的疏散等問題。 對已經(jīng)實施臨時疏散的人群，要做好臨時生活的安置，保

16、障必要的水電衛(wèi)生等基本條件,39,八）醫(yī)療與衛(wèi)生,對受傷人員采取及時、有效的現(xiàn)場急救，合理轉送醫(yī)院進行治療，是減少事件現(xiàn)場人員傷亡的關鍵。 醫(yī)療人員必須了解事故地主要的化學危險，并以過培訓，掌握對危險化學品受傷害人員進行正確消毒和治療的方法,40,九）公共關系,重大突發(fā)事件發(fā)生后，不可避免地會引起新聞媒體和公眾的關注。 應將有關事件的信息、影響、救援工作的進展等情況及時向媒體和公眾公布，以消除公眾的心理，避免公眾的猜疑和不滿。 應保證事件和救援信息的統(tǒng)一發(fā)布，明確事件應急救援過程中對媒體和公眾的發(fā)言人和信息披露、發(fā)布的程序，避免信息的不一致。 同時還應處理好公眾的有關咨詢，接待和安撫受害者家屬

17、,41,十）應急人員安全,重大突發(fā)事件尤其是涉及危險物質的重大事故的應急救援工作的危險性極大，必須對應急人員自身的安全問題進行周密的考慮，包括安全預防措施、個體防護設備、現(xiàn)場安全監(jiān)測等，明確緊急撤離應急人員和條件和程序，保證應急人員免受事故的傷害,42,十一）消防和搶險,消防和搶險是應急救援工作的核心內容之一，其目的是為了盡快地控制事件的發(fā)展，防止事件的蔓延和進一步擴大，從而最終控制事故，并積極營救事故現(xiàn)場的受害人員。 對于涉及危險物質的泄漏、火災事故，其消防和搶險工作的難度和危險性十分巨大，應對消防和搶險的器材和物資、人員的培訓、方法和策略以及現(xiàn)場指揮等做好周密的安排和準備,43,十二）泄漏

18、物的控制,危險物質的泄漏以及溶解了有毒蒸氣的滅火用水，都可能對環(huán)境造成重大影響，同時也會給現(xiàn)場救援工作事業(yè)帶來更大的危險，因此，必須對危險物質的泄漏物進行控制，包括對泄漏物的圍堵、收容和清消，并進行妥善處置,44,五、現(xiàn)場恢復,現(xiàn)場恢復是在事件被控制住后所進行的短期恢復，從應急過程來說意味著應急救援工作的結束，進入到另一個工作階段，即將現(xiàn)場恢復到一個基本穩(wěn)定的狀態(tài)。 大量的經(jīng)驗教訓表明，在現(xiàn)場恢復的過程中往往仍存在著潛在危險，如余燼復燃、受損建筑物倒塌等。所以應充分考慮現(xiàn)場恢復過程中的危險，制定現(xiàn)場恢復程序，防止事故再次發(fā)生,45,六、預案管理與評審改進,應急預案是應急救援工作的指導文件，同時

19、具有法規(guī)權威性。應當對預案的制定、修改、更新、批準和發(fā)布做出明確的規(guī)定，并保證定期或在應急演習、應急救援后對應急預案進行評審，針對單位的實際情況的變化以及預案中所暴露出的缺陷，不斷地更新、完善和改進應急預案文件體系,46,第四節(jié) 應急預案的編制過程,1）成立預案編制小組； （2）危險分析和應急能力評估； （3）編制應急預案； （4）應急預案的評審與發(fā)布； （5）應急預案的實施,47,一、成立應急預案編制小組,重大事故的應急救援行動涉及來自不同部門、不同專業(yè)領域的應急各方，需要應急各方尤其是與危險直接相關的各方密切合作。預案編制小組成員一般應包括： 企業(yè)負責人或其代表 二級單位負責人或其代表 消

20、防、環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療急救、通訊、交通和運輸管理部門 技術專家 廣播、電視等新聞媒體 法律顧問等 預案編制小組的成員確定后，要確定小組領導，明確編制計劃，保證整個預案編制工作的組織實施,48,二、危險分析和應急能力評估,包括危險識別、脆弱性分析和風險分析,一）危險分析,49,二）應急資源評估,人力資源評估。緊急時可動員多少全職人員，多小兼職人員，多少志愿者；可動員人力資源的培訓水平。 通報和通信聯(lián)絡設備評估。什么樣的通信聯(lián)絡設備（電話、專線電話、無線電和警笛）？有多少應急指揮中心，方位？ 個人防護設備評估。在何處、有多少和什么類型的個人防護設備（如呼吸器、防毒面具、防護服等）？ 消防設備和供應評估。有

21、什么類型的消防設備（消防車、消防梯、液壓起重機）？有無消防水系統(tǒng)？有什么樣的替代水源？有什么樣和多少消防設備（例如，各種便攜式滅火器、泡沫罐、滅火藥劑）？ 事故控制和防污染設備及供應評估。有什么專用工具和設備，方位？有多少掘土設備？有什么類型的防污染設備和藥劑（例如，中和劑）,50,醫(yī)療服務機構、設施、設備和供應評估。當?shù)蒯t(yī)院和其他醫(yī)療機構的位置？裝備如何？有多少救護車？有多少醫(yī)生、護士？ 監(jiān)測系統(tǒng)評估。有什么樣的監(jiān)測和檢測系統(tǒng)，有多少？這些化學實驗室是否能進行危險物質分析？ 交通系統(tǒng)評估。有多少交通卡車和其它交通設備以便在緊急時運輸和供應？有多少車輛可用來運輸和疏散人員？ 保安和進出管理設備

22、評估。是否有足夠的警力以控制交通和疏散時執(zhí)法？ 是否有足夠的進出管制設備（例如，路障）以便在緊急時控制交通？ 社會服務機構、設施和設備評估。有多少接收疏散人員的設施？有多少其房屋、毯子和其他設備、設施,51,三、編制應急救援預案,1）合理組織。應合理地組織預案的章節(jié)，以便能快速地找到各自所需要的信息，避免從一堆不相關的信息中去查找所需要的信息。 （2）連續(xù)性。 保證應急救援預案各個組成部分，在內容上的相互銜接，避免內容出現(xiàn)明顯的位置不當。 （3）一致性。保證應急救援預案的每個部分都采用相似的邏輯結構來組織內容。 （4）兼容性。應急救援預案的格式應盡量采取與上級機構一致的格式，以便各級應急救援預

23、案能更好地協(xié)調和對應,52,四、應急預案的評審與發(fā)布,預案編制單位或管理部門依據(jù)有關應急方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和其他有關應急預案編制的指南性文件與評審檢查表，組織開展預案評審工作。 應急預案評審包括內部評審與外部評審兩類,一）應急預案的評審,1. 內部評審是指編制小組內部實施的評審，保證預案語言簡潔通暢、內容完整,53,2. 外部評審由本單位或外部機構、上級機構、社區(qū)公眾及有關政府部門實施的評審。根據(jù)評審人員的不同，又分為同級評審、上級評審、社區(qū)評審和政府評審。 （1）同級評審：預案編制單位邀請本地或外地同級機構中具備與編制成員類似資格或專業(yè)背景的人員實施評審。 （2）上級評審：預

24、案編制單位將所起草的應急預案管理部門或其上級機構實施的評審。上級評審的作用是確保有關責任人或機構對預案中要求的資源予以授權并做出相應承諾。 （3）社區(qū)評議 （4）政府評審,54,二）應急預案的發(fā)布,重大突發(fā)事件應急預案經(jīng)評審通過后，應由最高行政官員簽署發(fā)布，并報送有關部門和應急機構備案,55,五、應急預案的實施,1. 應急預案宣傳、教育和培訓 2. 應急資源的定期檢查落實 3. 應急演習和訓練 4. 應急預案的實踐 5. 應急預案的電子化,56,一、應急預案內容粗略,已發(fā)布的應急預案一個幾頁紙的文件，僅對應急救援的有關組織機構和職責、法律責任等方面做了一些規(guī)定，而應急預案中其他應包括的核心內容

25、都未能反映 對應急預案的要求認識不夠，將應急預案與應急條例混淆,第五節(jié) 應急預案編制中存在的問題,57,二、應急預案的可操作性差,未能充分明確考慮自身可能存在的重大危險及其后果 未能結合自身應急能力的實際 對應急的一些關鍵信息缺乏詳細而系統(tǒng)的描述（如未提供報警和通報聯(lián)系電話） 不同單位的預案存在相互照搬現(xiàn)象,58,三、各種突發(fā)事件應急預案缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和協(xié)調,潛在重大突發(fā)事件有多種類型，但應急資源是共同的，如何針對多種事故類型進行應急預案的系統(tǒng)規(guī)劃，保證各應急預案之間的協(xié)調性，形成完整的預案文件體系，避免預案之間的矛盾和交叉，在預案編制前必須予以明確。 有些單位針對可能的重大突發(fā)事件編制了幾個甚

26、至十幾個孤立或單獨的應急預案，在應急組織機構職責、指揮以及響應程序等方面，不僅帶來了不必要的重復，而且極易引起矛盾和溫和，對預案和職責明確等帶來一系列問題,59,四、應急預案缺乏有效地實施,應急預案能否在事故應急救援中發(fā)揮積極有效地作用，不僅僅取決于本身的完善程度，還取決于應急預案的實施情況 包括預案的宣傳、落實預案中所需的機構、人員和各種資源，開展預案培訓，進行定期演習，向公眾進行應急知識宣傳教育等,60,第六節(jié) 應急預案的重要作用與意義,應急預案是應急救援準備的核心內容，在應急救援中的重要作用體現(xiàn)在: （1）確定應急救援的范圍和體系，使應急準備和應急管理不再是無據(jù)可依、無章可循。尤其是培訓

27、和演習，它們依賴于應急預案；培訓可以讓應急響應人員熟悉自己的責任，具備完成指定任務所需的相應技能；演習可以檢驗預案和行動程序，并評估應急人員的技能和整體協(xié)調性,61,2）有利于做出及時的應急響應，降低事故后果。應急行動對時間要求十分敏感，不允許有任何拖延。應急預案預先明確了應急各方的職責和響應程序，在應急力量和應急資源等方面做了大量準備，可以指導應急救援迅速、高效、有序地開展，將事故的人員傷亡、財產損失和環(huán)境破壞降至最低程度。此外，如果預先制定了預案，對重大突發(fā)事件后必須快速解決的一些應急恢復問題，也就很容易解決,62,3）成為應對各種重大突發(fā)事件的響應基礎。通過編制綜合應急預案，可保證應急預

28、案具有足夠的靈活性，對那些無法預料到的突發(fā)事件，也可以起到基本的應急指導作用，成為保證應急救援的底線。在此基礎上，可以針對特定危害，編制專項應急預案，有針對性地制定應急措施，進行專項應急準備和演習,63,4）當發(fā)生超過應急能力的重大突發(fā)事件時，便于向高一級的有關應急部門協(xié)調。 （5）有利于提高風險防范意識。應急預案的編制，實際上是辨識重大風險和防御決策的過程。強調各方面的共同參與，因此，預案的編制、評審及發(fā)布和宣傳，有利于各方面了解可能面臨的重大風險及其相應的應急措施，有利于促進各方面提高風險防范意識,64,第七節(jié) 應急預案的法規(guī),我國政府近年來相繼頒布了一系列法律法規(guī)，對危險化學品、特大安全事故、重大危險源等應急救援預案的制定作了明確的規(guī)定,65,危險化學品安全管理條例 第49條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門會同同級有關部門制定危險化學品事故應急救援預案，報本級人民政府批準后