對征用集體所有土地的房屋拆遷案件若干問題的法律思考

1、對征用集體所有土地的房屋拆遷案件若干問題的法律思考隨著城市化建設(shè)的推進，征用集體所有土地上的房屋拆遷案件也逐漸增多。本文擬就此類案件審理中碰到的國家征用制度的濫用、土地儲備中心作為拆遷人是否適格、法律適用、審理范圍等問題發(fā)表自己的看法，以期對規(guī)范征用集體所有土地的房屋拆遷行政行為及此類案件的審理有所幫助。一、國家征用制度的濫用問題目前，商業(yè)用地拆遷日益增多，本院受理的征用集體所有土地上的房屋拆遷案件中很大部份是商業(yè)用地的拆遷，而動用的往往都是國家征用制度。我國的憲法明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地補償征收或征用并給予補償”，同時憲法又規(guī)定“保障公民的私人合法財產(chǎn)”，公

2、民的私人財產(chǎn)除了房屋所有權(quán)外也包括土地使用權(quán)。在計劃經(jīng)濟時代，我們可以認(rèn)為所有建設(shè)項目都基于公眾目的，取之于公，用之于公，所有的利益都屬于國家。而在市場經(jīng)濟的條件下，許多拆遷的項目并不是用于公共建設(shè)，而是屬于作為商事主體的項目開發(fā)商，它通過種種辦法取得了政府的規(guī)劃和用地許可，并在政府的支持下拆遷公民房屋，而政府則以統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)為由進行工作，動用強制搬遷的程序。筆者認(rèn)為這種征用行為是否合法值得商榷。我國憲法對國家征用制度作了嚴(yán)格的規(guī)定，第一、必須以社會公共利益為目的;第二、必須遵守法定程序;第三、必須給予公正補償。由于拆遷房屋涉及對公民重大財產(chǎn)權(quán)的征收，必須嚴(yán)格符合法定條件。而商業(yè)用地動用了國家

3、征用制度，顯然違反了憲法規(guī)定。筆者以為如果是為了公共利益而進行的開發(fā)，國家應(yīng)該執(zhí)行嚴(yán)格的征用程序。如果對公共利益有不同的理解，可以由法律作出規(guī)定，有關(guān)糾紛也只能由法院來裁決。在賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上應(yīng)盡量達到公正，被征者能夠達到征用之前相等的經(jīng)濟條件。同時在被征者的起訴等權(quán)利實施之前，被征地方不得動用強制拆遷權(quán)。而為了商業(yè)利益的開發(fā)，政府則應(yīng)該退出。補償價格、補償方法，應(yīng)由開發(fā)商與拆遷戶作為平等的民事主體進行協(xié)商，個人利益只能通過交換而取得，不能達成協(xié)議的，再由法院解決。二、土地儲備中心作為拆遷人資格問題在浙江省寧波市鄞州區(qū)人民法院受理的征用集體土地案件中，大部分的房屋拆遷人都是土地儲備中心。對土地儲備

4、中心是否有拆遷人資格問題，實踐中有不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，根據(jù)城市房屋拆遷管理條例第十條第二款規(guī)定，房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，寧波市城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法第七條規(guī)定，拆遷人是指取得土地行政主管部門核發(fā)的征地拆遷許可證的建設(shè)單位和個人，為此，拆遷人必須是建設(shè)單位和個人，而土地儲備中心并不是建設(shè)單位，它是全民性質(zhì)的事業(yè)單位，是作為國土資源局的一個部門在開展工作。而拆遷主管部門也是國土資源部門，土地儲備中心作為拆遷人就是自己許可自己的拆遷行為。如果引起拆遷裁決，更有自己給自己裁決之嫌，政府自己充當(dāng)裁判員又充當(dāng)運動員，這不符合法律上的公正原則。如果訴至法院應(yīng)以拆遷人資格不合格

5、為由判決予以撤銷。另一種觀點認(rèn)為土地儲備中心按照市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃，對通過收回、收購、轉(zhuǎn)換、征用等方式取得土地進行前期開發(fā)，并予以儲備以供應(yīng)和調(diào)控各類建設(shè)用地需求。世界上許多國家將土地儲備機制稱為“土地銀行”，并已在世界各地普遍采用。土地儲備中心是一個事業(yè)單位，土地儲備在我國起步較晚，目前正在探討和試點之中。從上海、深圳、杭州、青島等城市的初步動作來看，這項工作已經(jīng)成為政府調(diào)控土地市場優(yōu)化配置土地和保證國有土地資產(chǎn)保值的重要舉措，在一些城市的實際操作中獲得成功。寧波市城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法第七條第一款規(guī)定，拆遷人是指取得土地行政主管部門核發(fā)的征地拆遷許可證的建設(shè)單

6、位和個人，而寧波市城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷管理實施細(xì)則第五條第二款規(guī)定，根據(jù)招標(biāo)、拍賣方式提供國有建設(shè)用地使用權(quán)的需要而涉及征地拆遷的，可憑建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)文件辦理有關(guān)房屋拆遷手續(xù)。 由此，將土地儲備中心作為拆遷人，并不違反法律規(guī)定。筆者傾向于第一種觀點，同時以為目前的低價拆房高價賣地的土地儲備制度不僅違反即將實施的行政許可法規(guī)定的必要性原則，也不符合建立土地儲備制度的初衷，更是與政府自身定位有著本質(zhì)的背離。因為政府行為不應(yīng)有自身利益，土地儲備機構(gòu)是不以贏利為目的的公共機構(gòu)，除經(jīng)濟目標(biāo)之外，還有生態(tài)目標(biāo)和社會目標(biāo)。即使基于公共利益，如公路建設(shè)的需要拆除房屋的，也不能通過

7、讓被拆遷人承擔(dān)損失方式來實現(xiàn)。被拆遷人也是公共利益的受益者，所謂的公共利益不能是虛幻的，要具體落實在每一人身上，因此，從嚴(yán)格意義上講基于所謂的土地儲備需要對房屋拆遷也不具備合法性。在司法實踐中，對此類的拆遷人主體資格問題的審查都予以通過。但筆者以為土地儲備必然涉及到房屋拆遷，土地儲備中心如果基于儲備土地為目的作為拆遷人的，只要土地儲備部門不是自己許可、自己裁決，并符合其他的法定條件，土地儲備中心還勉強可以成為拆遷人，如根據(jù)中華人民共和國土地管理法實施條例第二十五條第三款的規(guī)定，由人民政府作出裁決。但是如果是國土資源管理部門作出裁決，既違背法律上的公正原則，也與城市房屋拆遷管理條例第十條第二款的

8、規(guī)定精神相違背，人民法院應(yīng)判決撤銷或確認(rèn)違法。同時，如果土地儲備中心是為了賺取其中的土地差價而充當(dāng)拆遷人的，則應(yīng)該以拆遷人主體資格不符而予以撤銷。三、法律適用的問題我國法律規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國有土地上建筑物的拆遷范疇，適用城市房屋拆遷管理條例的規(guī)定，而農(nóng)村集體土地上的建筑物拆遷，我國立法機關(guān)至今尚未制定專門法律予以調(diào)整。雖然土地管理法第四十七條涉及的征地補償安置的規(guī)定比較明確，有具體的計算標(biāo)準(zhǔn)，但對以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)卻采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本沒有房屋的概念，房屋僅

9、被包含在“附著物”之中。土地管理法第四十七條第四款規(guī)定：地上的附著物及青苗補償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。而在實踐中，根據(jù)立法法第十條的規(guī)定，被授權(quán)的機關(guān)卻沒有嚴(yán)格按照授權(quán)目的行使該項權(quán)力，卻轉(zhuǎn)授權(quán)給下級行政機關(guān)，轉(zhuǎn)授權(quán)力的結(jié)果導(dǎo)致征用補償工作失控，本無權(quán)制定補償標(biāo)準(zhǔn)的基層政府及有關(guān)部門以行政文件、命令、通知處分農(nóng)民私產(chǎn)。如浙江省也沒有制定這一規(guī)章，而寧波市卻制定了寧波市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法，同時又授權(quán)對一些經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)由各地自行制定。為此，各地制定了非常詳細(xì)的補償標(biāo)準(zhǔn)，甚至連每一塊地磚的價格都作出了規(guī)定，如寧波市鄞州區(qū)征用集體所有土地房屋拆遷若干規(guī)定。市場評估價方式形同虛設(shè)，拆

10、遷補償價格確定也不需要中介機構(gòu)參與，根據(jù)政府確定的被拆遷房屋明細(xì)清單即可獲得被拆遷補償數(shù)額，中介機構(gòu)參與評估也無多大作用。這種情況下，市場補償方式實際上就被異化為行政單方定價，使得被拆遷人的財產(chǎn)損失沒有得到依法補償。更有一些地方政府出臺的被拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)多年不變，與目前房地產(chǎn)價格存在著較大差距，成為大量拆遷糾紛中的焦點。由于農(nóng)村與城市經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，征地拆遷與城市房屋拆遷的補償安置標(biāo)準(zhǔn)高低不一，在審理拆遷案件中，兩種補償安置標(biāo)準(zhǔn)選擇適用，往往成為當(dāng)事人爭執(zhí)焦點。目前城市建設(shè)已向城郊發(fā)展，越來越多地涉及到集體土地的征用以及地上房屋的拆遷。征地拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)與城市拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的較大落差，為房

11、屋拆遷埋下了隱患。集體所有土地征用后，當(dāng)用地單位再對房屋進行拆遷并給予被拆遷人安置補償時，被拆遷人以土地已國有為由要求適用城市房屋拆遷管理條例予以補償安置。有人認(rèn)為如果按“集體用地”進行補償安置，對被拆遷人會“顯失公正”。而要求建設(shè)單位按城市房屋拆遷條例進行補償安置，可以促使建設(shè)單位及時將征地投入開發(fā)，避免土地閑置。筆者以為，現(xiàn)實中確實存在著征用土地被閑置，土地資源浪費的現(xiàn)象，不過已有法律法規(guī)對此進行專門約束，如規(guī)定征地二年未動工建設(shè)的，須向國土部門繳納土地閑置費，一定年限后可由國土部門收回土地等。如果將征地拆遷混同于城市房屋拆遷，并與城市房屋關(guān)系相混淆，在實踐中可能縱容部分拆遷戶因抵制征地拆

12、遷致使開發(fā)時間延后而獲得高額補償，使國家利益受到損害。因此，遵循征地拆遷的標(biāo)準(zhǔn)進行補償安置，符合新條例的立法精神。在實踐中，人民法院在適用土地管理法的有關(guān)規(guī)定審查補償安置標(biāo)準(zhǔn)時，可參照城市房屋拆遷管理條例有關(guān)規(guī)定，同時考慮拆遷的物價和當(dāng)?shù)厣钏降纫蛩?，適當(dāng)提高補償安置的標(biāo)準(zhǔn)。另外，為了規(guī)范征用補償行為，保護當(dāng)事人合法權(quán)益，制定一部關(guān)于征收征用集體所有土地房屋拆遷補償安置法已十分必要。四、人民法院審理的范圍問題人民法院在處理征用集體土地的房屋拆遷案件中，對案件的受理范圍存在不同的意見。一種意見認(rèn)為，在審理拆遷裁決案件時，只要具有拆遷許可證等合法手續(xù)，就符合立案條件。如果當(dāng)事人對拆遷許可證等行政

13、行為不服可以另行起訴。另一種意見認(rèn)為，在審理拆遷裁決案件時對拆遷許可證、建設(shè)項目、建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和拆遷計劃、拆遷方案等行政行為均要進行審查，如果有一項不合法，就應(yīng)予以撤銷。因為，這些行政行為都是作出拆遷裁決行為的主要證據(jù)，如果這些事實證據(jù)不合法，那么拆遷裁決也就自然站不住腳了。這正是“皮之不存，毛將焉附”的道理。筆者贊同第一種觀點。要明確此類案件的受理范圍，必須正確理解行政案件的全面審查原則。全面審查是指對涉及被訴具體行政行為合法性的諸環(huán)節(jié)進行審查，包括行政機關(guān)認(rèn)定事實是否清楚，適用法律是否得當(dāng)，是否違反法定程序，是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)情形等，任何一個環(huán)節(jié)出問題，行政行為都

14、可能被判違法。但是由于事物的普通聯(lián)系，關(guān)系被訴具體行政行為合法性的因素并不僅限于此，構(gòu)成被訴具體行政行為的某些前提或基礎(chǔ)事實仍可能存在違法，但不能為這種普通聯(lián)系付出無止境的代價。因此，筆者認(rèn)為，在審查行政機關(guān)所作拆遷裁決是否合法時，只能就行政機關(guān)作出裁決時認(rèn)定的事實是否清楚，適用法律是否正確，是否遵守了法定程序以及是否具有裁決時主體資格等方面進行審查，不能擴大審查行政機關(guān)頒發(fā)拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等是否合法。在裁決案件中，拆遷許可證是衡量被告作出具體行政行為是否合法的主要證據(jù)之一，作為證據(jù)來適度審查，只要經(jīng)過質(zhì)證證明該拆遷許可證等具體行政行為真實存在，就應(yīng)當(dāng)采納。如果當(dāng)事人雖承認(rèn)拆遷許

15、可證等行政行為真實存在但對其合法性提起異議，人民法院就應(yīng)當(dāng)告知其另行起訴，因為此時訴訟標(biāo)的已經(jīng)轉(zhuǎn)移了或增加了新的訴訟標(biāo)的。由于拆遷許可案件審理結(jié)果可能影響拆遷裁決案件的最終勝負(fù)，人民法院在審理拆遷許可證案件時可中止裁決案件的審理。當(dāng)然，當(dāng)事人可就土地主管部門頒發(fā)拆遷許可證、作出拆遷裁決的行政行為同時提起訴訟，但人民法院應(yīng)當(dāng)分別立案。五、能否直接認(rèn)定拆遷房屋的性質(zhì)和面積在司法實踐中，被拆遷房屋的性質(zhì)是住宅還是商業(yè)用房、企業(yè)用房以及房屋面積的最終確定，關(guān)系到被拆遷人的切身利益，而拆遷部門對此的認(rèn)定隨意性很大，透明度不夠，也最容易產(chǎn)生矛盾。如被拆遷人的房屋在房屋產(chǎn)權(quán)證上記載的是住宅，但實際上用途是商

16、業(yè)用房并且領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，對這種情況如何認(rèn)定?有人認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)實事求是地認(rèn)定該房屋為非住宅，切實保護被拆遷人的利益。也有人認(rèn)為決定拆遷房性質(zhì)的權(quán)力只屬于行政機關(guān)，法院不能也無權(quán)代替行政機關(guān)作出認(rèn)定。筆者以為，在拆遷活動中，無論是頒布公告，發(fā)放許可證，還是對拆遷房屋性質(zhì)、拆遷面積的認(rèn)定以及確定被拆遷人的補償安置標(biāo)準(zhǔn)，都在行政機關(guān)職能范圍內(nèi)，是一種行政權(quán)力，人民法院不能擅自干預(yù)。尤其是在有關(guān)事實認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，切莫以法院自己的認(rèn)識取代行政機關(guān)的認(rèn)定，盡管前者可能更為公正合理。對于拆遷中認(rèn)定房屋非住宅性質(zhì)的問題，根據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，將住宅改為商業(yè)用房，首先應(yīng)

17、經(jīng)規(guī)劃行政主管部門的同意規(guī)劃變更，接著再向土地主管部門申請土地使用權(quán)變更等一系列手續(xù)，對房屋使用權(quán)性質(zhì)的變更權(quán)在于行政機關(guān)，人民法院不能強行要求行政機關(guān)適用有關(guān)法律、法規(guī)對其作出使用性質(zhì)變更的認(rèn)定，或在判決中徑行認(rèn)定。如果行政機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定，允許被拆遷人補辦房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，能否在訴訟中予以采信?行政機關(guān)補辦手續(xù)的時間效力又如何確認(rèn)?筆者以為，這是人民法院的職權(quán)，只要行政機關(guān)在拆遷裁決前補辦了有關(guān)手續(xù)，人民法院就應(yīng)當(dāng)在訴訟中予以采信。這樣既充分尊重行政機關(guān)的決定，也為行政機關(guān)自由裁量行為作了一定的限制。這個限制有利于法院在審理拆遷裁決案件前固定相關(guān)的證據(jù)，從而及時作出裁判。另外，關(guān)于

18、拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證上載明的面積與實際面積不一致，或未申請頒發(fā)房屋所有權(quán)證但已持有合法的批準(zhǔn)文件的情況在實踐中常常發(fā)生，這些情況中存在法院能否直接認(rèn)定的問題。筆者認(rèn)為行政機關(guān)違反法律規(guī)定認(rèn)定拆遷面積的，人民法院將不予采信，但行政機關(guān)認(rèn)定拆遷面積有利于被拆遷人利益的除外。具體說來，首先明確被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證載明的建筑面積是確定拆遷安置補償面積的法定證據(jù)，凡與產(chǎn)權(quán)證上載明的面積不一致的，以產(chǎn)權(quán)證上載明的面積為準(zhǔn)，這符合行政法規(guī)的規(guī)定。如果行政機關(guān)違反此規(guī)定認(rèn)定拆遷面積的，人民法院在審理中將不予采信。但是，房屋產(chǎn)權(quán)證載明的面積小于實際面積，而行政機關(guān)按實際面積認(rèn)定拆遷面積時，對于這個例外，筆者認(rèn)為只要行政機關(guān)實