我國行政管理的體制改革研究

1、【摘要】：在世界性行政改革潮流形成的同時,中國的行政管理體制改革也伴隨著改革開放的步伐走過了30年的歷程，已取得顯著的成效。當前在構建和諧社會這一特殊歷史背景下，政府管理的國際國內(nèi)環(huán)境和任務發(fā)生的深刻變化，這也為我國的政府行政管理體制改革提供了廣泛的理論和實踐依據(jù)。本文首先指出了行政管理體制的概念內(nèi)涵，并且論述了和諧社會背景下行政管理體制改革的必要性，最近分析了行政管理體制改革的對策建議?！娟P鍵詞】：行政管理，改革當今世界，全球化和信息化已成為時代發(fā)展的主旋律，成為推動社會政治、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的強大動力，要求政府必須更加靈活、高效，具有靈敏的應變能力和較強的創(chuàng)造能力，而與工業(yè)社會相適應的官僚政府體制

2、“金字塔”式的科層官僚架構無法對瞬息萬變的社會做出靈活快速反應，而且行政機構規(guī)模和公共預算最大化的傾向，易導致政府高成本、低效率。在這種變化面前，即使發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，政府管理盡管相對比較成熟，也感受到了行政管理體制的壓力。一、行政管理體制的概念及內(nèi)涵行政管理作為一門科學最早出現(xiàn)在美國，其研究的主要內(nèi)容即是對政府管理的研究，稱為行政學,其正式產(chǎn)生的標志是1926年美國的懷特的公共行政學研究之導論和威洛比的公共行政原理這兩本教科書的出版。行政管理體制是包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)乃至行政道德規(guī)范在內(nèi)的完整的開放性的體系。作為一個完整的體系，在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部和外部的各種

3、關系。就行政管理體制與其外部的關系來說，主要有三，一是行政機關和黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關系，二是行政機關和國家權力機關，司法機關和檢察機關的關系，三是行政機關和行政管理對象（主要是企事業(yè)單位和社會團體）的關系；就其內(nèi)部關系而言，主要有二，在縱向上是上下級機關之間的關系，在橫向上是機關內(nèi)部各部門之間的分工協(xié)作關系。行政管理體制覆蓋著一個國家各級政府的管理與運行。從延安時代開始，我們黨就采納了民主人士李鼎銘先生關于“精兵簡政”的建議，對革命根據(jù)地的政權機關進行了大規(guī)模的精簡。建國以后，我們繼承了這一傳統(tǒng)強調(diào)要精簡機構和人員，以減少財政開支將更多的錢用于經(jīng)濟建設和改善人民生活上。從四五十年代開始每

4、隔三五年就搞一次“精簡”或是“機構改革”。經(jīng)過幾十年的實踐人們意識到要想提高機關的效率，光靠壓縮機構和減少人員還不行，機構再精簡，人員再少，還是有一個工作效率問題。要提高機關的工作效率，必須在行政管理體制的各個環(huán)節(jié)上下功夫，例如，分工要明確，責任要清楚，機構之間要相互協(xié)調(diào)，上下級之間智慧要靈活，機關工作人員要有較高的工作積極性和工作水平，要有一整套規(guī)章制度和法律法規(guī)，等等，如果哪一個環(huán)節(jié)出了問題，機關的工作效率就不能保證。二、和諧社會背景下行政管理體制改革的必要性“和諧社會”,就是指社會全體成員之間的關系融洽、協(xié)調(diào)，無根本利害沖突，人與人之間相互尊重、氣氛良好的社會。和諧社會是一種非常理想的狀

5、態(tài)。社會主義和諧社會應當是經(jīng)濟社會、城鄉(xiāng)、區(qū)域、各方面利益相協(xié)調(diào)的社會。社會主義和諧社會的建設是一項十分復雜的大工程。我們必須處理好各種利益關系，調(diào)動一切積極因素。這就要求在社會主義和諧社會條件下推行行政管理體制改革時，先要客觀的分析目前我們所面臨的“不和諧”因素，即：國際國內(nèi)環(huán)境以及當前我國行政管理體制改革存在的問題。這才以便準確把握行政管理體制改革的方向，才能研究制定出科學有效的對策。(一)和諧社會背景下行政管理體制改革的國際國內(nèi)環(huán)境當今世界，全球化和信息化已成為時代發(fā)展的主旋律，成為推動社會政治、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的強大動力，要求政府必須更加靈活、高效，具有靈敏的應變能力和較強的創(chuàng)造能力，而與工業(yè)

6、社會相適應的官僚政府體制“金字塔”式的多層官僚架構無法對瞬息萬變的社會做出靈活快速反應，且行政機構規(guī)模和公共預算最大化的傾向，易導致政府高成本、低效率。在這種變化面前，即使發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，政府管理盡管相對比較成熟，也感受到了行政管理體制的壓力。1.國際環(huán)境從國際看，構建社會主義和諧社會，是我們把握復雜多變的國際形勢、有力應對來自國際環(huán)境的各種挑戰(zhàn)和風險的必然要求。和平與發(fā)展仍是當今世界的主題，但國際形勢繼續(xù)處于深刻復雜的變化之中。當人類社會跨入21世紀的時候，國際局勢正在發(fā)生深刻變化，世界多極化和經(jīng)濟全球化的趨勢在曲折中發(fā)展，科學進步日新月異，綜合國力競爭更加激烈。當前，我國在十七大精神指

7、引下，進入全面建設小康社會，推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型也進入關鍵時期。同時，對我們?nèi)绾芜m應加入世貿(mào)組織的新形勢，加快政治體制改革提出了新的要求。從當前變化萬端的國際環(huán)境來看，特別是從加入世貿(mào)組織后，我國經(jīng)濟運行發(fā)展，政府應對市場的狀況來看，政治體制改革相對滯后，其所帶來的弊端已越來越顯露，不加快政治體制改革的步伐，我國在知識、信息、技術已經(jīng)實現(xiàn)網(wǎng)絡化的“全球村”中，必然面臨生存和發(fā)展的危機，因而，行政管理體制改革的呼聲越來越高。2.國內(nèi)發(fā)展情況在新形勢下的行政管理體制改革，不僅是國際壓力存在，由于改革開放近30年來我們的社會主義市場經(jīng)濟體制也得到了長足的發(fā)展。目前，在和諧

8、社會背景下，行政管理體制的改革既是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，也是政治體制改革的重要內(nèi)容；既要從我國的實際情況出發(fā)，從歷史出發(fā)，也要順應時代潮流，“與時俱進”。因此，我國的行政管理體制改革也就有兩個借鑒系：一個是橫向的借鑒系，即當代各國的行政管理體制改革，“與時俱進”；一個是縱向的借鑒系，即我國歷次行政管理體制，“以史為鏡”。從我國行政管理體制改革的發(fā)展歷程來看，我國是有著五千年燦爛文明的歷史文明古國，傳統(tǒng)文化對我們的思想意識有著根深蒂固的影響。中國傳統(tǒng)文化中有關如何治國的文化又是很發(fā)達的，對政治的解釋，從先秦“政者事也，治者理也”到明清“有治人無治法，若不得其人即使堯舜之仁，皆苛政也”大

9、體反映了這一點。我國當代行政管理體制是建立在中國的大地之上，我國古代行政機構是在長達4000年的歷史中獨立創(chuàng)立、演變和發(fā)展起來的，尤其以古代行政機構的設置最能體現(xiàn)中華民族傳統(tǒng)的風格和氣派，從中吸取民族特色的豐富營養(yǎng)是不可替代的?！坝梦覀冞@個世紀的人和生產(chǎn)資料來代替過去各世紀的人和生產(chǎn)資料，否認后一代人改變前一代人所獲得的成果的歷史運動”。改革開放以來，我國經(jīng)過了五次行政管理體制改革，第一次改革始于1982年，當時黨和國家的中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上，但由于行政權力的過于集中，嚴重的影響了地方和企業(yè)的積極性;此外，革命隊伍已老化，機構臃腫等不能適應社會主義事業(yè)發(fā)展的需要。通過改革，下放經(jīng)濟權限、財政收

10、支權限和人事管理權限，精簡干部隊伍并開始建立了干部離退休制度。但是這次改革不是很徹底。1988年的第二次改革的重心是理順黨政關系;按照轉(zhuǎn)變職能、精簡機構和人員、提高行政效率和克服官僚主義、逐步理順政府與企事業(yè)單位和人民團體的目標。這次改革中，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能要求，這對以后行政體制改革產(chǎn)生深刻的影響。第三次改革在1993年，這次改革最大的特點是，把適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求作為改革的目標。重點為轉(zhuǎn)變政府職能，中心內(nèi)容是政企分開。經(jīng)過這次改革，把行政管理的職能轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調(diào)和提供服務及監(jiān)督檢查，各級政府普遍精簡了隊伍和機構，并建立了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的行政管

11、理體制。第四次改革是1998年改革。這次改革是以實現(xiàn)政企分開、轉(zhuǎn)變職能為中心進行的改革，把政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、社會管理和公共服務方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權力真正交給企業(yè)，是我國改革開放以來規(guī)模最大的行政改革。調(diào)整政府機構，加強宏觀調(diào)整，調(diào)整社會服務部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，發(fā)展社會中介組織;調(diào)整政府部門的職責權限劃分、部分之間職能分工，加強行政體系法制建設。這次改革的重點是國務院組成部門，為適應改革的要求，對國務院的直屬機構和辦事機構也同時進行了調(diào)整。第五次改革是2003年改革，這次改革是在1998年改革的基礎上進行的。按完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開、精簡、統(tǒng)

12、一、效能和依法行政的原則，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。完善政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高管理水平，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高管理水平，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。今年黨的十七大報告明確指出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。在看到成績的同時，也不能不感覺到，我國行政管理體制改革在實踐中還面臨不少的困難和問題。(二)當前我國行政管理體制改革存在的問題1.政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位政府基本職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。具體講，政府主要負責定規(guī)劃、定標準、定規(guī)則、定政策和加強監(jiān)管、搞好服務?，F(xiàn)在

13、，政府部門的職能轉(zhuǎn)變還沒有到位。政府仍然管了些不該管、管不好、管不了的事，直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象還不少，行政許可事項仍然很多，宏觀管理“微觀化”、“以批代管”等問題。而有些該由政府出面管理的沒有管理到位，特別是社會管理和公共服務方面還比較薄弱。這幾年中介機構、行業(yè)協(xié)會、社會自治組織雖然有了不同程度的發(fā)展，但基本上是政府主導型的，這些機構大多為政府附屬物，由政府決定其目標任務、工作方向、機構編制、人員配備、經(jīng)費保障，很難發(fā)揮應有的作用。政府職能的“越位”情況隨處可見，政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事，把本該由市場和社會調(diào)節(jié)的工作變成了自己的職責來履行，把自己推向了什么都要管、什么事都

14、負責的境地。出現(xiàn)這些情況的最主要原因在于“隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，方方面面不協(xié)調(diào)、不平衡的問題逐步暴露出來，處于矛盾凸顯期。當遇到矛盾和問題時，人民群眾仍然比較習慣于找政府，還不大習慣通過司法途徑去解決?！薄斑@反映出我國法制建設正處在不斷加強、不斷完善階段的特點：越來越多的人通過法律途徑來解決問題，比如一般的民事糾紛、要離婚的人會上法院，不會去找政府；但是大部分群眾還是要依靠政府來解決問題。同時，從深層次也反映出政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，一些不應由政府承擔的職能還沒有完全分離出去，使得人民群眾現(xiàn)階段只能通過政府才能解決問題?！?.部門職能交叉還有不同程度的存在部門職能分工過細，職責權限關系不清

15、楚，協(xié)調(diào)配合難度較大。比如，在食品衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門管農(nóng)業(yè)食品生產(chǎn)，質(zhì)量檢測部門管非農(nóng)業(yè)食品加工和質(zhì)量標準，工商部門管流通，商務部門管部分食品的儲備、畜禽的宰殺、市場計調(diào)和進出口，衛(wèi)生部門管餐飲，食品藥品監(jiān)管部門管綜合協(xié)調(diào)；地方政府因機構設置不同，涉及的部門就更多了。部門分工過細，職責權限關系清晰，協(xié)調(diào)配合機制缺失等。而又有些問題的管理權限和工作邊界沒有理清，存在部門職能交叉、界面不清等問題，造成幾家可管又都沒管好的局面。3.權責脫節(jié)問題比較突出權責配置不合理，有權無責，有責無權，責權不匹配。過于集中與過于分散并存，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不科學。同時，還沒有建立起有效的監(jiān)

16、督制約機制、績效考評機制和責任追究機制?，F(xiàn)在政府的管理方法，仍很大程度上遺留有計劃經(jīng)濟年代的痕跡。審批項目過多，辦事程序繁瑣的局面沒有根本改觀。各個部門職責劃分不明確不具體，行政權力分解過細，事無巨細，誰都管誰都決定不了，形成公文旅行。在一個稅務分局“納稅人前來辦事或打來電話一句人不在、我不管就給打發(fā)了.結果不僅把納稅人的事給耽誤了，也使他們從這些話語中感到了稅務干部態(tài)度冷漠，本來主動納稅的積極性也擾自然減弱了。有這樣一件事:某納稅人急需發(fā)票、電話打到稅務分局，張三說找李四.李四又說找王五，結果納稅人專程趕來找王五，王五又說找張三，弄得納稅人哭笑不得。險些丟失一筆大生意?！闭l有權管這事，誰該為

17、此負責，就很難說清。此外，管理手段落后也嚴重影響了行政效率的提高。4.政府機構設置仍需要進一步調(diào)整和優(yōu)化一是數(shù)量偏多，種類繁多，規(guī)模過大；二是結構不合理，社會管理和公共服務職能偏弱而且分散，需要加強和充實；三是分工太細，定位不很清楚；四是行政機構需要與各類其他機關統(tǒng)籌考慮。5.正確處理中央與地方的關系正確處理中央與地方的關系，調(diào)動兩個積極性，既是行政管理體制改革的重要課題，也是一個難題。行政管理體制改革，不能回避中央和地方的關系，因為這是一個帶有根本性的問題。目前，我國中央與地方有些職權劃分不夠，中央及省以下垂直管理機關與地方政府的關系沒有理順，這塊矛盾突出，從而影響了中央的宏觀調(diào)控，影響了地

18、方積極性的發(fā)揮。正確處理中央與地方關系的關鍵，是合理劃分與配置中央與地方的職能與責任。單純的權利下放，可能導致宏觀經(jīng)濟失控、服務提供方面的地區(qū)懸殊和地方爭奪導致資源配置不當?shù)葐栴}的出現(xiàn)。要合理解決這一系列的問題就應當認清國情，通過一系列的周密計劃來進行改革。三、和諧社會背景下，行政管理體制改革的對策建議黨的十七大報告明確指出，現(xiàn)階段的行政管理體制改革就是“為人民服務”的宗旨，建立服務型政府。服務型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位,政府管什么不管什么,全看社會和公民是否需要,并以此來作為政府職能定位的依據(jù),它與傳統(tǒng)的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。在社會主

19、義市場長足發(fā)展的今天，行政管理體制改革就應當以此為背景，進行改革。(一)建立面向市場的政府建立面向市場、親近市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同,都是指在政府與市場的關系上,凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事,都應當由市場來做,充分發(fā)揮市場的作用。強調(diào)政府要面向市場,將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關系,促進政府職能轉(zhuǎn)變。政府要起好“掌舵”作用、催化作用、促進作用,而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向,放在加強宏觀調(diào)控上,放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上,圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務職能。政府職能市場化的途徑主要有:一是壓縮社會福利項目,如以勞

20、動換福利,提高領取福利者的資格限制,以市場化的安排來代替政府的安排。二是放松對企業(yè)進出口及價格的管制。在這方面,美國政府的做法最具代表性,市場定價代替了政府定價。三是推行國有企業(yè)民營化改革。(二)建立責任政府責任政府的提法,主要是為了按照依法行政的要求,強化政府責任。在以往權力高度集中的行政體制下,政府權力與責任嚴重脫節(jié)和失衡,強調(diào)權力配置而忽視追究責任,重視行使權力而忽視承擔責任,注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責任。現(xiàn)階段推行依法行政的關鍵,在于強化政府責任,使權力和責任掛鉤,建立責任政府。為此,下一步行政改革應力爭取得以下突破:一是賦予權力的同時必須明確責任;二是健全政府責任制度,制定落實法定

21、質(zhì)詢、罷免等追究責任的具體程序,創(chuàng)設引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任制度;三是推行行政執(zhí)法責任制度,并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。(三)依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念，在消化借鑒的基礎上形成了相對完整的理論體系，各高校已普遍設立了公共管理專業(yè)和系所，成為當前一種最為流行的管理思想。公共管理的核心涵義在于公共性,突出強調(diào)管理主體的多元化，管理導向的社會化，公共服務的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實踐中,各級政府開始運用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政

22、體制”的目標，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會共同治理等項改革目標，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社會化過程中,政府松動政府集權化的制度,允許甚至鼓勵非政府公共組織和民眾補充性地加入公共管理的行列,為公共管理注入了新活力。(四)借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能將企業(yè)管理經(jīng)驗引入政府管理，是許多國家行政改革中采用的做法，盡管這種做法在理論上存在很多爭議，但引進企業(yè)管理經(jīng)驗促進了政府管理創(chuàng)新，并取得了較好效果，已成為不爭的事實。毋庸置疑，政府與企業(yè)存在著本質(zhì)區(qū)別，不能簡單地套用或移植企業(yè)管理方式，而應當根據(jù)政府管理

23、的特點，有選擇地學習借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗，特別是成功大企業(yè)的管理經(jīng)驗，如創(chuàng)新精神、競爭意識、成本效益核算、注重績效管理、目標管理等管理理念、管理方式和管理機制，這對于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服務，無疑是有益的，也是可行的。(五)對內(nèi)建立和諧的發(fā)展關系行政，就是行其政事，是國家管理的重要職能,具體地說，就是國家運用權力，指揮、協(xié)調(diào)人們在社會公務中的活動過程。而“和諧”一詞由“和”與“諧”兩個字組成?！昂汀闭?，和睦也，有和衷共濟之意；“諧”者，相合也，有協(xié)調(diào)、順和、無抵觸、無沖突之意。“和諧社會”，就是指社會全體成員之間的關系融洽、協(xié)調(diào),無根本利害沖突，人與人之間相互尊重、氣氛良好的社會。

24、社會主義和諧社會應該包括黨群關系和干群關系的和諧，社會各階層和各利益集團之間關系的和諧，區(qū)域、社會之間關系的和諧，各民族之間關系的和諧，以及經(jīng)濟、社會、人、自然環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展等多個方面。社會主義和諧社會條件下的行政管理既要強調(diào)人與人的和諧，又要重視人與自然的和諧;既要達到內(nèi)部各階層、各利益團體之間的和諧，又要爭取外部世界格局的和諧發(fā)展；既要培育微觀的各個社會組織細胞的和諧發(fā)展，又要促進宏觀的整個社會的和諧發(fā)展;既要經(jīng)濟、政治、文化等各子系統(tǒng)內(nèi)部的和諧，又要形成各子系統(tǒng)之間的和諧關系，使之共同發(fā)展。(六)對外深化服務意識如今要進行的行政管理體制改革就應將千百年來禁錮中國人的“皇權至上”的思想，轉(zhuǎn)化為民主平等的思想，“為人民服務”的宗旨，建立服務型政府。以毛澤東為核心的第一代領導集體提出了“全心全意為人民服務”,也就是說政府行為要從人民需