行政案件相對集中管轄研究

1、行政案件相對集中管轄研究行政案件相對集中管轄研究一、行政案件集中管轄基本理論（一）概念闡釋行政案件集中管轄， 就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式， 交由其他基層人民法院集中管轄的制度。該管轄方式設(shè)置的目的在于改善目前司法環(huán)境不佳、 案件數(shù)量不足、法院隊(duì)伍不穩(wěn)定等困擾行政審判工作的現(xiàn)實(shí)問題。 實(shí)施行政案件集中管轄是完善我國行政訴訟制度， 進(jìn)一步深化司法體制改革的重要措施。集中管轄法院的確定要綜合考慮法院的行政審判內(nèi)外司法環(huán)境、行政審判隊(duì)伍建設(shè)、行政審判綜合調(diào)研能力、審判資源布局、地理位置和交通條件等方面。同時(shí)，集中管轄后，非集中管轄法院的行政庭仍予以保留，主

2、要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件有關(guān)工作，協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)和處理工作。 以參與試點(diǎn)的南通地區(qū)為例，南通共確定了三家集中管轄法院： 港閘區(qū)法院管轄南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、 崇川區(qū)、海門市行政區(qū)域內(nèi)所涉行政機(jī)關(guān)為被告的一審行政訴訟案件； 海門市人民法院管轄啟東市、 如東縣行政區(qū)域內(nèi)所涉行政機(jī)關(guān)為被告的一審行政訴訟案件；如東縣人民法院管轄港閘區(qū)、通州區(qū)（包括濱海新區(qū)、興東機(jī)場地區(qū)） 、如皋市行政區(qū)域內(nèi)所涉行政機(jī)關(guān)為被告的一審行政訴訟案件； 海安縣人民法院管轄本行政1 / 6區(qū)域內(nèi)的一審行政訴訟案件。其他法院除海安法院外， 均是非集中管轄法院，不再審理行政訴訟案件，只負(fù)責(zé)非訴執(zhí)行案件及

3、協(xié)助、配合工作。（二）實(shí)施行政案件相對集中管轄的意義1、有利于減少行政干預(yù)，改善司法環(huán)境，樹立司法權(quán)威。集中管轄，符合十八屆三中全會提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的改革方向，有利于減少行政對司法的不當(dāng)干預(yù)，能有效地加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，打消相對人對行政審判 “官官相護(hù) ”的疑慮，重新樹立司法權(quán)威和司法公信。2、有利于行政審判資源集約使用和優(yōu)化配置，促進(jìn)業(yè)務(wù)提升，形成專業(yè)化審理。 多年來行政案件偏少， 使得法院行政庭人員配置普遍較弱。集中管轄后，案件總量的提升，使法院行政審判力量配置普遍增強(qiáng)。案件類型的增多，促進(jìn)審判人員業(yè)務(wù)提升。案件集中后，

4、裁判尺度得到相對統(tǒng)一，有利于實(shí)現(xiàn)同案同判。3、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政，提高依法行政意識。行政案件的集中異地審理，執(zhí)法環(huán)境的變化，使行政相對人維權(quán)意識明顯增強(qiáng)，訴訟積極性明顯提高。 法院通過判決和司法建議， 對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為加強(qiáng)監(jiān)督力度。此舉倒逼行政機(jī)關(guān)從源頭上加強(qiáng)依法行政、規(guī)范行政，自覺糾正原先存在的不規(guī)范行政現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)主動與法院溝通聯(lián)系，主動改進(jìn)有關(guān)工作舉措，加強(qiáng)依法行政。二、相對集中管轄實(shí)踐中呈現(xiàn)出的問題2 / 6（一）集中管轄法院案件數(shù)呈井噴式增長，案多人少矛盾突出，審判成本加大；非集中管轄法院行政審判資源浪費(fèi)。實(shí)行集中管轄后， 集中管轄法院的案件數(shù)量大幅度增加，需要增配審判人員。以

5、試點(diǎn)的海門市人民法院為例，2013 年 6 月 21 日開始實(shí)施集中管轄， 至 2014 年 6 月 20 日一年時(shí)間里， 共受理異地行政訴訟案件 205 件（其中啟東142 件，如東 61 件，另有海安的環(huán)境保護(hù)案件 2 件）。同比增長了 173 件，案件數(shù)量是同期6.41 倍。在案件數(shù)量激增的同時(shí)，案件的類型也增多，新類型的案件不斷涌現(xiàn)，案件的審理難度加大。 而海門法院人員配置只是在原有的“三審一書 ”的基礎(chǔ)上增加了 “兩審一書 ”，將人員配置變?yōu)?“五審兩書 ”。相較于集中管轄后成幾倍增長的案件數(shù)量，案多人少的矛盾突出。加之集中管轄后，法院異地送達(dá)、調(diào)查、協(xié)調(diào)、巡回審判等，個案工作量明顯

6、增加，法院審判成本投入成倍增加， 但財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障沒有據(jù)此增加。非集中管轄法院由于不再受理行政訴訟案件，行政審判力量則相對閑置，行政審判邊緣化，一些行政法官被逐漸分流到其他審判領(lǐng)域。（二）當(dāng)事人訴訟成本增加，協(xié)調(diào)難度加大。實(shí)行集中管轄后， 當(dāng)事人到集中管轄法院路程變遠(yuǎn)， 時(shí)間和金錢花費(fèi)增加，造成訴訟上的不便。行政機(jī)關(guān)擁有資源強(qiáng)大，對其影響還不是十分明顯。而行政相對人起訴、開庭等，都需要異地來回，訴訟成本增加明顯。 一旦訴請得不到滿足， 其對行政訴訟異地管轄的怨氣可想而知。另，實(shí)行集中管轄后，由于當(dāng)事人均在異地，當(dāng)事人和集中管轄法院的協(xié)調(diào)成本都加大， 當(dāng)事人很多時(shí)候不愿長途奔波參與案3 / 6件協(xié)

7、調(diào)，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度加大，撤訴率降低。以試點(diǎn)的海門市人民法院為例，實(shí)行集中管轄前20xx 年 7 月至 2013 年 6 月，海門市人民法院共審結(jié)案件 37 件，其中撤訴24 件，撤訴率為64.86%。實(shí)行集中管轄后，2013 年 7 月至 2014 年 6 月，海門市人民法院審結(jié)案件183 件，其中撤訴件 76 件，撤訴率為41.5%。其中另一個明顯變化是案件第三人出庭率降低，直接影響了行政爭議的實(shí)質(zhì)和解。（1 2 下一頁行政案件相對集中管轄研究第2 頁三）集中管轄難以從根本上改變行政干預(yù)。我國目前行政審判實(shí)踐存在的最大問題是行政審判獨(dú)立性差， 受干預(yù)太多，以至于當(dāng)初行政訴訟制度建立時(shí)確立的保護(hù)

8、行政相對人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的在很大程度上沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。實(shí)行行政案件集中管轄的目的就是在我國尚不具備設(shè)立專門的行政法院的條件下， 采取對行政訴訟管轄制度進(jìn)行適度改革的方式來減少地方行政的干預(yù)，保障行政審判的獨(dú)立和公正性。但是，行政案件集中管轄仍難以從根本上改變行政干預(yù)。涉案行政機(jī)關(guān)可以通過縣、市政府間的溝通聯(lián)系對集中管轄法院間接進(jìn)行干預(yù)。（四）司法和行政的良性互動機(jī)制有待重構(gòu)。集中管轄前， 各地都建立了較為順暢有效的府院協(xié)調(diào)機(jī)制。 如聯(lián)席會議、專題研討、相互通報(bào)等機(jī)制。在集中管轄后，原有機(jī)制由于兩區(qū)分離被打破， 司法和行政的良性互動機(jī)制有待重構(gòu)。 較為明顯的是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人

9、出庭應(yīng)訴率有所下降、 行政爭議實(shí)質(zhì)化解率明顯下4 / 6降。以試點(diǎn)的海門市人民法院為例， 在集中管轄前一年開庭案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為 100%，而集中管轄后一年開庭案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率為 85.91%。集中管轄前一年撤訴率為 64.86%，集中管轄后一年撤訴率為 41.53%。（五）行政案件信訪壓力轉(zhuǎn)移，目前無根本良策。行政訴訟中的信訪問題， 大多源自官民矛盾，僅憑法院一己之力，難以根本解決，需要地方政府、職能部門協(xié)同配合。異地管轄后，信訪壓力轉(zhuǎn)移，但由于分屬不同黨委，目前無解決良策。一些相對人敗訴后，到政法委、 人大等部門信訪投訴，由于與涉訴行政機(jī)關(guān)無隸屬關(guān)系，無法從根本上解決實(shí)

10、質(zhì)問題。三、完善行政案件集中管轄制度的建議行政案件集中管轄作為一種新生制度， 不少地方突破了現(xiàn)有司法制度。要想使這一新生制度真正起到其應(yīng)有的效果，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，我們建議在以下幾個方面進(jìn)行完善，以解決工作中遇到的困難與問題。（一）完善立法，適時(shí)成立行政法院建議上級法院積極向立法機(jī)關(guān)建議，將行政案件集中管轄在行政訴訟法的修訂中予以確認(rèn)， 實(shí)現(xiàn)行政案件司法管轄與行政區(qū)劃在更大范圍內(nèi)的相對分離，使兩區(qū)分離有法可依。在條件成熟時(shí)，建議成立行政法院，以便更有效地解決行政干預(yù)問題，充分發(fā)揮法院司法審查職能，更好樹立行政審判的司法權(quán)威。（二）建議優(yōu)化審理程序，緩解人案矛盾5 / 6加強(qiáng)庭前程序， 在訴訟指導(dǎo)上下功夫， 幫助訴訟雙方明確爭議焦點(diǎn)，把握庭審重點(diǎn)。在確保庭審質(zhì)量的前提下， 盡可能簡化庭審程序，節(jié)約司法資源。 建議上級法院擴(kuò)大簡易程序試點(diǎn)范圍， 建議立法機(jī)關(guān)在行政訴訟法立法時(shí)擴(kuò)大簡易程序適用范圍。（三）建議協(xié)調(diào)地方黨委政府共同做好信訪化解工作按 “訴訪分離 ”原則，凡屬訴權(quán)意義的訴請， 引導(dǎo)當(dāng)事人通過上訴、申請?jiān)賹彽瘸绦驅(qū)崿F(xiàn)司法程序性終結(jié)。 非訴權(quán)意義的信訪請求， 由屬地黨委政府負(fù)責(zé)人員穩(wěn)控、 矛盾化解工作。通過明確責(zé)任，分工負(fù)責(zé)，共同做好信訪化解。（四）建議加大對行政案件集中管轄工作的調(diào)查研究