世界銀行貸款項目工作手冊

1、最新資料 ,Word 版，可自由編輯！】第一章概述一、世界銀行簡介世界銀行( theWorldBank )是聯(lián)合國屬下的一個專門機構，負責長期貸款的國際金融機構。WorldBank是根據19 4 4年美國布雷頓森林會議上通過的國際復興開發(fā)銀行協(xié)定成立的，其宗旨 是通過對生產事業(yè)的投資，資助成員國的復興和開發(fā)工作；通過對貸款的保證或參與貸款及其他和人 投資的方式促進外國和人投資，當成員國不能在合理的條件下獲得私人資本時，則在適當條件下以銀 行本身資金或籌集的資金及其它資金給予成員國直接貸款，來補充私人投資的不足；通過鼓勵國際投 資，開發(fā)成員國的生產資源，提供技術咨詢和提高生產能力，以促進成員國國

2、際貿易的均衡增長及國 際收支狀況的改善。根據世界銀行的宗旨，其主要業(yè)務活動是，對發(fā)展中成員國提供長期貸款對成員國政府或經政府 擔保的私人企業(yè)提供貸款和技術援助，資助他們興建某些建設周期長，利潤率偏低，但又為該國經濟 和社會發(fā)展所必需的建設項目。世界銀行與國際開發(fā)協(xié)會( InternationalDevelopmentAssociation,IDA)、國際金融公司(InternationalFinanceCorporation,IFC)、多邊投資擔保機構(MultilateralInvestmentGuaranteeAgency,MIGA)、國際投資爭端解決中心(InternationalCen

3、treforSettlementofInvestmentDisputes,ICSID)五部分共同組成了世界銀行集團(WorldBankGroup )。世行資金來源：世界銀行利用國際資本市場籌集發(fā)展資金，國際開發(fā)協(xié)會則依靠 較富裕的成員國政府的捐款。世界銀行致力于推進的幾個主要方面： 體制方面上：完善良性廉潔的政府管理體制、有效的法律和司法制度、良性和受監(jiān)管的金融系 統(tǒng)、社會安全保障制度和社會計劃；物質上：解決供水和污水、能源、道路、交通和通信、環(huán)境和文化問題； 具體戰(zhàn)略：針對農村、城市和民營部門。世界銀行與中國關系十分密切，世行在北京設立了世界 銀行中國代表處，并且派遣專家常駐代表處，幫助中國

4、各個城市成功申請世行的貸款。1981 年，世界銀行向中國提供第一筆貸款，用于支持中國的大學發(fā)展項目。從那時以來，世界銀行共向中國提供貸 款近 391 億美元，支持了 263 個項目，其中約 81 個項目還在實施，中國的貸款總額在世行各借款國中 仍名列前茅。二、世界銀行在中國的戰(zhàn)略和計劃 世界銀行的國別援助戰(zhàn)略與中國的發(fā)展方向，包括改革重點從開放階段向更困難的結構調整和機 構建設階段的轉移是一致的。國別援助戰(zhàn)略也反映出世行集團與中國的關系在性質上發(fā)生了變化，尤 其是對雙方的潛在收益，因為中國不再僅僅接受世行的援助，而且也更廣泛地分享其發(fā)展經驗，推動 對雙方共同關心的全球性發(fā)展問題的思考。? 改善

5、經營環(huán)境，幫助加速市場經濟轉軌，采取的主要方式為一系列的知識轉讓活動。支持的重 點放在幫助中央和地方各級政府加強宏觀經濟管理，幫助中國融入全球經濟，推進金融體制改 革，促進民營企業(yè)發(fā)展，推進國有企業(yè)改革，強化公共部門治理；? 滿足貧困人口、弱勢群體以及欠發(fā)達地區(qū)的需要，采取的方式為貸款支持農村發(fā)展、基礎設施 和社會領域的項目，以及分析、政策咨詢和培訓活動。具體目標是增加就業(yè)，加強欠發(fā)達地區(qū) 內以及與其他地區(qū)之間的道路交通，開發(fā)人力資源，強化社會保障體制，提高對象明確的扶貧 項目的效益。? 促進可持續(xù)發(fā)展，采取的方式為貸款、政策支持和機構發(fā)展。支持的項目主要在水資源管理、 小流域治理、污水處理、

6、清潔能源、可持續(xù)農村發(fā)展和城市污染治理等領域。世行還負責執(zhí)行 全球環(huán)境基金和蒙特利爾議定書資助的全球性環(huán)境項目。鑒于世行集團與中國的合作中更加突出知識共享，由分析和政策咨詢服務、研究及培訓構成的知 識性活動在國別援助戰(zhàn)略中占據重要位置，目的是推動政策討論并為未來的貸款活動提供依據。 2003 年 2005 年，世行將通過貸款計劃每年為中國提供12 13 億美元的貸款，其中約四分之三將用于支持貧困和欠發(fā)達地區(qū)以及促進創(chuàng)新與變革的項目。國際金融公司在援助計劃中將發(fā)揮更加積極的作用。國際金融公司將提供技術援助改善經營環(huán) 境，并投資發(fā)展中小企業(yè)、金融部門、內陸省區(qū)的民營企業(yè)以及從事基礎設施建設、社會服

7、務和環(huán)保 技術開發(fā)的民營企業(yè)。典型項目在發(fā)揮示范作用的同時，可以在公司治理等領域樹立標準。多邊投資 擔保機構則針對中國入世之后出現(xiàn)的擔保和吸引外資方面的需要提供服務。財政部是世界銀行集團在中國開展業(yè)務活動的主要對口部門，國家發(fā)展和改革委員會對合作計劃 的制定也起著極為重要的作用。世界銀行和中國政府每年就雙方的三年滾動貸款計劃進行磋商，雙方 都可以提出項目建議，所有貸款項目都須經過充分的技術、經濟、財務、環(huán)境和社會評估之后再提交 貸方和借方的決策機構做最后審批，雙方對每個貸款項目的實施進展情況進行定期監(jiān)督檢查。第二章世界銀行貸款項目工作流程一、 項目周期 簡單地說，世行項目的整個周期從選項（立項

8、）開始，到項目實施完成世行進行后評估，總 共有7個步驟，而項目的前期準備工作則大約需要23年的時間，具體如下圖所示：二、詳細工作流程 1 選項（立項） 周期的每一個階段就是確定那些需要優(yōu)先考慮，適合銀行提供資金，而銀行、政府和借款人有 興趣考慮的項目。過去銀行按此確定項目，主要是對政府及借款人提出的建議作出回答。近年來， 銀行鼓勵并幫助一些國家發(fā)展他們自己的計劃能力，并且也加強了它自己的形成項目的方法。銀行 進行的經濟分析和部門分析，使人們了解有關國家的發(fā)展?jié)摿?，并為評價國家和部門的政策和問題 奠定基礎。這些經濟的和部門的分析還為世界銀行或國際開發(fā)協(xié)會對貸款國家的 償債信譽 加以評）為定。這種

9、分析為銀行與有關國家之間，就制定恰當?shù)牟呗?，以開發(fā)整個經濟和它的重要部門的問 題，包括政策和機構性的改變，提供了繼續(xù)對話的基礎。這樣，就可能確定一些符合并能支持前后 一貫的發(fā)展策略，并適合部門目標，而且政府和銀行均認為適合的項目。這些項目還必須經受可行 性的初步試驗 - 所花的費用應與預期的好處相稱，這一點可以從技術上和機構上找到解決辦法。 要確定一項適合這些要求的項目并不容易，也許還缺乏能夠做出正確判斷的知識。政府和其他 貸款機構也許并不同意銀行持有的那種關于開發(fā)目標或部門優(yōu)先順序的觀點。要對項目范圍作出選 擇也許還有困難， （ 應當從小規(guī)模試驗的階段，還是從較大規(guī)模但是比較冒風險的投資開始

10、呢？ 了達到項目的目標，分歧會很快在是否需要改變政策或改變機構的問題上表面化。把這些問題解決 了，便進入了準備階段。一旦項目確定之后，這些項目就被列入對每個國家多年度的貸款規(guī)劃，這一規(guī)劃就成為世行在 這個國家今后工作的基礎。這些國家規(guī)劃用于銀行為編制業(yè)務計劃和預算所需，也是為了保證獲得 必需的資源，使每個項目能通過其周期的各個連續(xù)階段而向前進行。借款人的準備工作選項工作的第一步是建立項目庫，這里應當注意幾個原則：（1）應當選擇規(guī)模較大的整體項目，避免在項目中包含過多的子項目，導致項目的中心目標不明 確、不突出。（2）選擇在城市規(guī)劃中的中期規(guī)劃骨干項目，比較接近世行貸款項目的要求。（3）盡量選擇

11、移民拆遷量較少的項目，因為世行不主張由于項目的實施而導致大量的移民拆遷， 世行貸款也不會用于支付移民拆遷的任何費用。（4）盡量避免或者減少涉及到世行十大政策的項目，減少在項目中不必要的程序和工作。 項目選定后，接下來應該圍繞世行在該地區(qū)的投資方向，確定項目的背景、必要性、范圍、規(guī) 模、投資額與貸款額等基本情況，將材料報至當?shù)刎斦峙c發(fā)改局，得到同意后由財政局與發(fā)改局一 起上報當?shù)卣?，獲得政府批準后，應聯(lián)系設計單位編寫項目建議書，再以當?shù)卣拿x由發(fā)改局 上報省發(fā)改委申請立項，到此為止，立項工作就完成了，下一步就是項目審批程序，這將在項目的準 備階段再進行闡述。應該說明的是，在立項階段，世界

12、銀行將派遣項目鑒別團到當?shù)嘏c相關政府部門、項目辦公室以 及各設計單位一起了解項目的基本情況，確保項目能符合世行方面的要求，因此，項目建議書的中、 英文版都必須準備以供世行專家閱讀。世行鑒別團除了監(jiān)督檢查項目準備工作進度及方向以外，還會 對項目辦公室及各設計單位人員進行短期培訓，確保項目準備工作在正確的軌道上進行。2 準備一旦項目編入貸款規(guī)劃，它就進入了項目管道。世行和借款人之間緊密合作的時期（一般為1、 2年）也就開始了。每個項目都要準備一份項目概要說明，說明它的目的，確定主要問題，并為今后的進 程制定時間表。借款人負有準備的正式責任。世行一度不愿意對項目準備進行幫助，原因是根據銀行家的原則，

13、 這樣的卷入可能會影響它評估的客觀性。但是，經驗證明，世行必須在保證及時而源源不斷地有經過 很好準備的項目上起積極的作用。這種作用有許多方面：使有能力、有資金、可以自己準備項目的借 款人了解銀行的要求和標準；幫助其他借款人為準備工作尋找資金或技術上的幫助；彌補準備不完全 或不充分的項目中存在的差距。在例外的情況下，世行自己也做準備工作。在東非和西非建立世界銀 行代表團，主要就是為了對該地區(qū)的政府在確定和準備扎實的項目方面的有限能力給予補充。準備階段必須包括為達到項目的目標所需要的技術、機構、經濟和財政條件的全部范圍。例如， 一個重新安置居民的項目也許需要根據遙測的數(shù)據進行研究，以確定可耕的土地

14、、交通通道、以及計 劃定居地區(qū)的現(xiàn)在人口。土地測定后就要對土壤和水力資源進行更詳細的調查，根據可能得到的資源 以及研究掌握的知識，決定適宜的種植形式；選擇有助于提高作物產量所必要的種植技術；對定居了 的人們進行經濟和社會調查以決定適當?shù)耐恋厥褂?、推廣服務制度、銷售制度、項目管理制度和其他 機構性安排。政府關于投入費用和農產品價格的政策、費用回收的程度和方法，以及他們對受益人和 政府的經濟地位的影響均須一一加以研究。準備階段的關鍵，就是把達到項目目標所需要的技術及機構方面可供選擇的方案加以確定并進行 比較。大多數(shù)發(fā)展中國家的特點是有豐富而低廉的勞動力而缺少資本。因此，世行并不是不尋求那種 最先進

15、的技術解決辦法，而是要尋找最適合這個國家資源和它目前的發(fā)展階段的解決辦法。雖然世行 已在為先進的電信準備和最現(xiàn)代化的集裝箱港口設施提供資金，世行仍然在考慮這樣的問題：種莊稼 用牛是否比用拖拉機更經濟；就城市貧民最低限度的居住條件而言，是否對貧民窟加以改進或提供場 地和服務比傳統(tǒng)的住房更加合適；或者就供水而言，公共儲水管是否比各家各戶聯(lián)接水管更為合宜。 因此，準備階段需要有可行性的研究，以確定并準備各種可供選擇的技術性及機構性的初步設計方 案，并比較它們各自的成本和效益，然后，再對更有希望的方案進行更詳細的調查，直到最后得到最 滿意的解決辦法。所有這些都要花費時間。世行有些時候因為貸款需時過長而

16、受到批評。但是就有關的國家而言， 每個項目就是一項具有長期經濟生命的重大投資，為了取得最好的技術解決辦法，為了建立適當?shù)慕M 織，為了預測和事先處理銷售或其他問題等等，即使要花好幾倍時間也是值得的。借款人的準備工作 國內程序中，在立項批準以后，下一步的工作就是獲得項目審批的通過。項目辦公室應敦促各設 計單位編寫項目的可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告以及移民安置計劃報告。應當說明的是：可研 和環(huán)評報告是國內審批程序的必要文件，而移民安置計劃是針對世行程序而必須編寫的。在通過發(fā)改 局將可研報告送往省發(fā)改委后，由省發(fā)改委將確定是否將項目上報國家發(fā)改委和財政部，若獲得批 準，項目將由國家發(fā)改委和財政部上

17、報到國務院，經國務院批準，項目便最終確定并被列入國家多年 度的貸款規(guī)劃，這個規(guī)劃就是世行在這個國家今后工作的基礎。至此項目的國內審批程序就完成了， 要注意一點就是應當在項目進行評估前完成國內的審批程序，避免在世行評估通過但國內審批通不過 而造成返工的情況出現(xiàn)。另一方面，世界銀行將在項目準備階段即項目評估前派遣項目準備團前往當?shù)?，了解項目準備?作情況，并對可研、環(huán)評和移民安置計劃報告提出補充修改意見。準備團一般由世行駐中國代表處的 項目主管或者項目經理以及可研、環(huán)評、移民安置、機構、財務與經濟等方面的專家組成。各設計單 位必須根據準備團提出的意見完善各報告書，并把各報告書終稿送政府審批。在這個

18、階段，世行要求項目辦公室在國際顧問咨詢公司的幫助下，完成項目前期的準備工作，因此 國際顧問咨詢公司的參與對申請世行項目是必不可少的。顧問公司一般具有世行項目經驗，在可研、 環(huán)評以及移民拆遷報告書編制中，顧問公司具有初審的權利和義務，可以對項目辦提出補充或修改意 見；可以提出規(guī)劃上的調整意見；可以幫助項目辦編制與世行要求相符的財務、經濟與社會分析、采 購計劃報告。最后，在項目評估前，世行方面將要求顧問公司根據項目辦提供的材料提出意見，供世 行參考。作為項目第三方，顧問公司既參與申請貸款方項目辦的項目前期準備工作，又幫助貸款 方世界銀行對項目進行初審后反饋意見給世行，起著承上啟下的作用。在具體操作

19、上，先由省世行辦與國際顧問公司簽訂協(xié)議，協(xié)議內容包括服務范圍、顧問公司義 務、省世行辦的責任以及付款方式等。項目前期申請工作一旦開始，項目辦一般要定期召開項目準備 工作進度會議，了解各報告書的編制情況，并對設計單位在報告書編制過程中遇到的問題給予幫助。 顧問公司也要參加工作進度會議，對報告書作實時評論并提出補充修改意見。在準備工作后期，顧問 公司發(fā)揮更重要的作用，項目的財務、經濟以及社會分析和采購計劃報告主要由其負責。3 評估 當項目成形，研究接近完成，就準備對項目進行評估。評估也許是項目工作中最為人熟知的階 段，部分的原因是由于世行的直接參與。它是項目周期中一個關鍵階段，因為它是準備工作的頂

20、點， 對項目的各個方面進行全面檢查，并為項目執(zhí)行和項目完成時對之進行評價奠定基礎。評估純粹是世行的任務，它由世行工作人員來做。有時也借助于個別顧問，他們經常在實地工作3、4 周。如果準備工作做好了，評估就能相對地順利進行。如果不是這樣，也許隨后還得派一個或幾 個工作組去該國完成這項工作。評估包括項目的四個重要方面 - 技術、機構、經濟和財務方面。 技術方面：世行必須保證使項目設計合理，工程適當，并且符合人們所接受的農學標準、教育標 準和其他標準。估價組要對考慮中可供選擇的技術方案、擬議中的解決辦法以及預期的效果進行研 究。更具體地說，技術評估所關心的是設施的具體規(guī)、布局和位置問題；使用的技術，

21、包括設備或制 作法的類型；所采用的技術標準對地方條件的適應性；提供服務所采用的方法；執(zhí)行計劃的現(xiàn)實性； 達到預期產量的可能性等。對一項計劃生育的項目，技術評估也許要關心母子保健站的數(shù)量、設計和 地點以及產科醫(yī)務是否適應其所服務人口的需要；對公路項目，要關心公路的寬度以及路面是否和預 期的運輸量相適應，并在最初的建設費和經常維護費兩者間考慮怎樣花錢才合算，在采用較高或較低 的勞動集約建設方法之間進行權衡；對教育項目，則要關心所擬訂的課程和教室、實驗室和其他設施 的數(shù)目和布局是否適合該國的教育需要。技術評估的一個關鍵部分，就是對費用估計以及它們所賴以 作為根據的工程或其他資料進行審查，以決定他們在

22、可以接受的誤差的范圍內是否正確，在為執(zhí)行期 中所出現(xiàn)的物資方面的意外情況及預料的價格增長所留余地是否適當。技術評估還要審查已提出來的 采購安排，務必使這些安排符合銀行的要求。取得工程、建筑或其他專業(yè)勞動的程序也要審查。此 外，技術評估還要審查項目設施的運轉和勞務的費用以及取得必要的原材料或其他投入物的可能性。 項目對人和自然環(huán)境的潛在影響也要進行檢查，務使消極影響得以控制和盡量縮小。機構方面：在世行目前所用的術語中， 機構建設 也許已成為世行貸款的最重要的目的。這意味 著，資金的轉移調撥以及物質設施的建造，盡管它們本身很有價值，但從長遠來看，終究不如建立一 套健全而有生命力的當?shù)?機構 更為重

23、要。從最廣泛的意義來解釋，它不僅包括借款人本身，它的機 構、管理、人事、政策和工作程序，而且還包括政府整個一系列使機構得以運轉工作的政策。經驗表 明，對項目的機構方面重視不夠就會在執(zhí)行運轉過程中發(fā)生問題。對機構進行評估必然要處理一系列 問題，例如負責項目的實體是否組織得很好，它的管理是否能承擔所負任務，是否已經有效地使用當 地的能力，是否需要從該實體以外進行政策和制度性的改變以達到項目的目標。對于傳統(tǒng)的項目實體 而言，這些問題都很重要，但是，對于那些負責準備并且執(zhí)行目的在于造福城鄉(xiāng)貧民的新型項目 （ 在那 里還沒有現(xiàn)成的機構模式可以遵循的實體 ） ，則這些問題更加重要而且更難回答。我們目前的經

24、驗還沒 有任何現(xiàn)成的解決辦法，可以搞出一套機構，能有效地和經濟地為許多人 （ 他們常常是在邊遠地區(qū)，政 府也鞭長莫及 ） 提供商品和服務，并能激勵他們，改變他們的舉止行為。從項目的各個方面來說，機構 建設也許是最難解決的。部分原因是因為它的成功在很大程度上取決于對文化環(huán)境的了解。世行已經 認識到對機構性的安排有必要進行連續(xù)不斷的考察，要吸取新觀點，并愿意采取能擴大運用到幾個項 目的長期方法。經濟方面：對幾個可供選擇的項目設計方案進行成本效益分析，可借以選擇最能達到國家開發(fā)目 標的那一個方案。這種分析一般是在項目準備期間各連續(xù)階段進行的，但是，評估則是最后審查和估 計的時機。經濟評估要研究項目的

25、部門背景。對這個部門的投資計劃、部門各機構的優(yōu)缺點以及政府 的重要政策都要加以考察。在交通運輸方面，每次評估都要考慮整個運輸系統(tǒng)以及它對國家經濟發(fā)展的貢獻。對公路項目進 行評估要研究它和與之競爭的其他交通方式如鐵路的關系。整個部門的運輸政策要受到檢查，并對需 要進行的改革提出建議，例如對那些擾亂了交通分配的規(guī)章性做法。在教育、電力和電信中，世行所 定的 項目 可能就涉及整個部門的投資規(guī)劃。在農業(yè)方面，由于它更加多種多樣，并且在發(fā)展中國家 的經濟活動中占很大的比重，所以更難為它制定一個全面的策略，但是，對部門性的問題，比如土地 使用制度、政府稅收、價格和補貼政策以及有多少公用服務事業(yè)等，均應予以

26、注意。只要目前技術狀 況許可，就要對項目進行詳細分析，分析它們所花費的成本和為國家?guī)淼暮锰帲怂愕慕Y果，通常 用經濟回收率來表示。這種分析通常要求解決復雜困難的問題，例如如何決定項目的物質效果，以及 如何按照這個國家的發(fā)展目標，對這些物質效果進行估價。由于估計未來的費用和利益常會有較大誤 差，因此，要對由于一些設想的主要情況變動而使回收利潤率隨之變化的敏感性進行分析，對出現(xiàn)較 少但是重大的不穩(wěn)定因素，也要進行風險性或概率分析。最適宜的投資時間可以聯(lián)系第一年的效益進 行考察。當銀行提供資金給中間機構 （開發(fā)金融公司、農業(yè)信貸機構等 ） 使之轉貸給較小的企業(yè)，或者 在部門性貸款的情況下，這些機構

27、自己的評估方法也應當是令人滿意而且可以接受的。項目費用和效益的一些因素，如污染控制、保健、教育或人才培訓，也許不能以數(shù)量加以衡量； 其他項目，例如電力和電信，也許有必要使用例如財政收入這類替代性的東西來衡量，但它不能完全 表示出電力和電信服務所產生的對經濟的價值。在有些情況下，可能需要在兩個具有同樣好處的可供 選擇的解決辦法中間作出取舍，并選定費用最少的辦法。在其他情況下，如教育，則可能要在效益不同、費用不同的幾種供選擇的辦法間決定取舍，這樣就要取決于質量的估計。不管質量估計也好，數(shù) 量估計也好，經濟分析總是要按項目對國家開發(fā)目標所作貢獻的大小加以估算。這仍是選擇項目、評 估項目的一個根本標準

28、。對項目的分配效果受到了更多的關切，這一點反映了開發(fā)的目標更加廣泛， 但這并不意味著世行已經降低了它的評估標準。不論是老式的項目還是 新式的項目，所有項目都必須具有令人滿意的經濟利益。世行相信這一標準既符合國家的最高利益也符合世行的最高利益。財務方面：財務的評估有幾個目的。一個目的就是保證有充分的資金以解決執(zhí)行項目所發(fā)生的費 用。銀行一般并不貸給項目的全部費用。一般地說，它只為外匯費用提供資金而希望借款人或政府能 夠解決國內費用的部分或全部。因此，評估的一個重要方面，就是保證有一個能獲得資金、使項目按 日程進行的資金提供計劃。當資金應由政府提供，而該政府籌措國內收入又有困難的情況下，可以提 出

29、特殊安排，例如提前撥給周轉性基金，或者在稅收中明白指定用途。對于生利的企業(yè)來說，財務評估總關心它在財務上是否有生存能力。它能償付所有的財務負債， 包括對世行債務的還本付息嗎？它有足夠的流動資金嗎？它能運用內部資產增殖資金，為它的資產掙 來合理的利潤，并為其未來的資本需要作出滿意的貢獻嗎？企業(yè)的財務狀況通過對資產負債表、收益 表和資金流動情況的預測而受到仔細審查。凡是財務帳目不健全的，可以用由貸款提供的技術援助資 金，幫助建立一套新的會計制度。要做到財務完善，還可以采取別的保障辦法，包括規(guī)定債務與資產 凈值比或對再增加長期貸款加以限制。財務檢查經常強調有必要調整企業(yè)所提出的價格水平和結構。由銀行

30、提供資金的企業(yè)不論是否屬 于公有，它們一般要提供基本性的服務并且要受到公眾的仔細檢查。由于政府愿意把津貼這種對消費 大眾的服務作為一項政策，或者只不過作為一項方針，以求可以受到最小限度抵制，因此它也許不愿 批準為保證有效使用企業(yè)產品、完成其財務目標所必需的漲價辦法。但是，適當?shù)膬r格乃是銀行給盈 利企業(yè)貸款的絕對必要的條件。價格的調整問題對于評估及以后的執(zhí)行均極為重要。財務評估也關心從項目受益人回收投資和經營費用的問題。就灌溉項目而言，世行一般期望農民 能經過一定時間，從他們增加的生產中支付所有的經營費用和至少大部分的資本費用。對各種情況來 說，實際的回收都要考慮受益人的收入地位以及許多實際問題

31、，例如，很難實行一種特殊的收費制 度，或者采取對世行資助項目收費比別處為高的制度。因此 , 世行的政策是要在以下三方面相互間求得 平衡：需要有效地使用不多的資金，公平合理以及需要產生出更多資金，使這個項目能反復進行下 去，讓更多的可能受益人得到好處。費用可能通過許多方法收回 - 通過對灌溉用水收費，通過普遍收 稅或者要求農民按照控制價格把他們的糧食賣給政府的銷售機構。有些國家一直采用比世行建議的標 準為低的費用回收標準，因而，要就怎樣才合乎需要、怎樣才切實可行的標準取得一致意見，乃是評 估或隨后的協(xié)商談判階段中比較難辦的問題之一。評估工作組要準備一份報告，提出它的調查結果并提出有關貸款條件的建

32、議。這份報告起草后要 反復修改，并在世行管理當局批準貸款和借款人談判以前，受到仔細審查。由于世行密切參與了項目 的確定和準備工作，因此，在評估階段很少有否定一個項目的情況。但在此階段，項目可能要大大修 改或者需要重新設計以改正其缺點，不然的話，項目也可能遭到否定。在評估報告中，世行會對貸款 資金作出具體安排：貨物先支付，貨物按到岸價、出廠價100%支付，不支付稅收、保險及國內運費；培訓和考察，國外部分 100%支付；剩余資金再考慮工程的支付，工程的支付比例是沒有統(tǒng)一標準的， 在我省的世行項目中，國道 II 項目支付 48%，內河航道項目工程支付 62%，圍墾項目工程支付 50%；應 該說明的是

33、，世行貸款資金是不支付土地征用費的。4 談判談判是世行和借款人為保證項目的成功、力求就所采取的必要措施達成協(xié)議的階段。然后，將這 些協(xié)議變成法律義務，列入貸款文件。例如，世行可以同意一個公用事業(yè)的借款人，為了賺得適當?shù)?報酬并且為它的投資籌措一定比例的資金，價格必須立即提高，例如20，并且在今后 2 年內再提高10。在談判期間訂立的一項財務契約可以載明總的財務目標，規(guī)定必要的利潤回收率以及最初的增 加利潤率的時間。如果必須建立一個新的項目單位來管理項目或者協(xié)調有關各部的活動，貸款文件還 必須規(guī)定什么是時候并且怎樣建立這個機構并配備人員。事實上，在評估前或評估期間所提出來的所 有主要問題都在貸款

34、文件中加以處理。這樣，法律文件的起草和談判乃是保證借款人和銀行，不僅在 項目的一般目標，而且在為達到這些目標所必須采取的行動以及項目執(zhí)行的具體日程上，都能取得一 致的一個重要部分。談判是雙方折衷妥協(xié)的過程。就世行方面說，必須學會把它的一般政策適應于在具體的項目、部 門和國家的處境內所能合理達到的程度。而借款人方面，必須認識到世行的建議乃是根據專業(yè)知識和 從世界范圍取得的經驗作岀的，還須認識到世行要求把它的資金合理使用乃是符合項目的最高利益 的。盡管在解決困難問題時總不可避免地會岀現(xiàn)分歧，但在項目周期的這一階段或其他階段，世行和 借款人之間長期以來所發(fā)展的關系都是好的。世行工作人員清楚地知道，當

35、地條件是項目取得成功的 關鍵。借款人也開始懂得，世行所采取的方法是專業(yè)的、客觀的，貸款給那些考慮周到、執(zhí)行良好的 項目是世行的義務，而這些的確就是世行對項目工作感興趣的唯一所在。談判以后，把經過修正用以反映達成的協(xié)議的評估報告，連同行長的報告和貸款文件，一并提交 世行執(zhí)行董事會。如果執(zhí)行董事會批準這項任務，貸款協(xié)定就在簡單儀式中簽訂。這標志著項目周期 中一個階段的結束及另一個階段的開始。在提交執(zhí)董會前，項目的安全計劃必須公示100天，一般采取將資料上網的形式公示。5. 提交執(zhí)董會審批談判以后，世行方面會把經過修正用以反映達成協(xié)議的評估報告，連同貸款文件，提交世行執(zhí)董 會。如果世行執(zhí)董會批準這項

36、任務，貸款協(xié)議就在簡單儀式中簽訂。這標志著項目已被批準，可以正 式實施。在世行執(zhí)董會批準項目之前的十二個月里，項目已經實施且符合世行支付程序的可追溯報帳:項目談判執(zhí)董會批準貸款簽訂貸款生效貸款帳戶關閉追溯報帳期（12個月內）支付期間追溯報帳必須符合如下幾項:a、 最高金額不超過貸款總額的10%；b、 期限一一在項目生效之前的12個月內；c、貨幣一一談判承諾的貨幣；d、貸款程序一一遵守世行正常的支付程序。6. 實施和監(jiān)督項目的下一個階段就是建設及其以后的業(yè)務活動的實施時期。當然，實施是借款人的責任。世行 可以根據協(xié)議給予諸如組織方式的研究、人員的培訓、派遣管理人員和顧問幫助監(jiān)督建設等方面的援 助

37、。世行的作用就是在項目的實施中實施監(jiān)督。監(jiān)督是項目工程最沒有魅力的部分，但是，在一些方面它卻又是重要的。只要某項項目的貸款一 旦簽訂，借款國的注意力就會轉到新項目上去。這種態(tài)度是可以理解的，尤其是，要過幾個月或幾 年，老項目才能開始產生有形的成果。然而，需要清楚的是，不論一個項目確定、準備、評估得怎 樣好，只有實施恰當，項目的開發(fā)利益才能實現(xiàn)。所有項目都面臨實施問題，其中有些問題是無法事 先確定的。它些問題來自發(fā)展過程中所固有的困難，或者來自具體原因，例如經濟和政治形勢的變 化、項目管理的變化，甚至氣候的變化。結果，雖然項目的發(fā)展目標一般并不改變，但是，它的是實 施過程卻往往與設想相距甚遠。正

38、因為這些原因，世行才決定項目工作人員的首要任務就是實施適當 的監(jiān)督。實際上，隨著時間的推移，用于監(jiān)督的資金，其絕對數(shù)及與項目的其他任務相比的相對數(shù)均 大大增加。監(jiān)督的主要作用，在于保證項目能達到它們的開發(fā)目的，特別是世行和借款人一起明確并處理在 實施期間所產生的問題。因此，監(jiān)督主要是為了解決共同的問題。這些年來，岀現(xiàn)了另一個監(jiān)督成為中心的目的，這就是集中所積累的經驗 反饋到為未來項目的設計和準備中去，反饋 到政策和程序的改進中去。監(jiān)督和評價單位經常結合在一起，以求為此目的取得資料，特別是在新型的項目中更是 如此。每年要對整個監(jiān)督工作進行總結，以找出實施方面的重大問題，并提出建議對世行的政策或程

39、 序作適當修改。監(jiān)督可以以多種方式出現(xiàn)。在談判期間，可就借款人提出項目進展報告的日程達成協(xié)議。這些報 告包括項目的實際實施情況、項目費用、盈利企業(yè)的財務狀況以及有關項目收益的演變情況。這些進 展報告由總行審查。出現(xiàn)的問題則由通信解決，或由派往每個項目的工作組實地解決。這些工作組派 出去的次數(shù)和項目的復雜程度、執(zhí)行情況、碰到問題的數(shù)量和性質相應。在對監(jiān)督中的項目（ 目前已超過 1300 個）進行定期內部檢查中，有些項目列入特別問題 類。這類項目，通常不到總數(shù)的10，受到特別仔細的對待，一年視察34次。項目監(jiān)督的一個重要內容涉及用貸款采購商品和工程。采購是按照列入每個貸款協(xié)議的指導方針 進行的，這

40、些指導方針是為了保證能用最有效和最經濟的方式采購到所需的商品和工程而設計出來的 （參見約翰金的世界銀行投資項目所進行的采購和戴維薩松的監(jiān)督采購過程，兩 者均見金融與發(fā)展 1975 年 6月號）。在多數(shù)情況下，達到這個目標的最好辦法是通過對世行全體成 員國中有資格的承包商或制造商開放的國際競爭性招標。為了促進當?shù)啬芰Φ陌l(fā)展，可以給予國內供 應商以某種程度的優(yōu)惠，在某些條件下，此種優(yōu)惠也可給予國內承包商。對某些工程太小，不適于國 際招標的項目，當?shù)氐母偁幮哉袠耍蛏踔劣山杩钊艘宰约旱牧α窟M行建設，可能更經濟有效。要使 商定的采購方針在實際中執(zhí)行 - 一項貸款可以包括幾項到幾百項合同 - 是一件很費

41、時間的工作。世行 對此也極為認真。有些時候，這一工作相當簡單易行，而在某些情況下，它又成了重大問題。例如， 在電信或電力項目中，就需要在幾家國際供應廠商之間仔細挑選，看誰對幾百萬美元的合同所開的評 定投標價最低。借款人，而不是世行，負責準備各種規(guī)格和招標文件以及評定投標。世行的作用是務 使借款人準確地進行工作，并遵守指導方針，這樣，世行的資金就可按合同支付。任何有關中標建議 的爭執(zhí)肯定會很快引起世行的注意。7 后評價監(jiān)督在某種程序上只是一個通過經驗而學習的過程，它主要關心項目實施過程中這樣一段時期， 在此時期中，各具體組成部分要進行建設，設備要采購和安裝，新機構、新規(guī)劃和新政策要妥善落 實。只

42、要這些階段完成了，世行資金全部支出了，監(jiān)督的程度就明顯降低。在積極進行監(jiān)督時期，注 意力自然會集中在當前的問題上。盡管項目在實施過程中也受到監(jiān)督和評價，但很明顯；有必要用更 加全面的辦法來評價項目的成果。大約 8年以前，建立這樣一種評價制度，作為項目周期中最新也是最 后的階段。所有由世行提供資金的項目現(xiàn)在都要受到事后的審核。為了保證審核的獨立性和客觀性，它由業(yè)務評價局（OED）負責“。該機構與世行的業(yè)務人員完全分開，通過由執(zhí)行董事會任命的評價局局長直 接向執(zhí)行董事會和行長提出報告。這個制度一方面保證充分的責任所在，也設想它可以緊密配合業(yè)務 人員的監(jiān)督活動，并加以利用。項目工作人員在支付末期，為

43、每個項目準備一份完成報告，作為監(jiān)督 的最后一步。這些報告，從某種程度上說，是自我評價- 但并不因此就排除其常常是很坦率的而且是有批評性的。每份報告都要受到OED的檢查。OED再提岀自己的評價報告。兩份報告通常都送交執(zhí)行董事會。在許多情況下，評價是根據對有關項目的全部材料進行案頭審查而作出的。但是，如有必要， 評價人員可以實地審查，其全面程度，有些時候，可以和最初評估階段一樣。要求借款人評論業(yè)務評 價局的評價并且還要求他們準備他們自己的完工報告。其次，世行還鼓勵借款人建立評價制度以審查 他們的開發(fā)投資。每次評價和完工報告都根據實際執(zhí)行費用和有關業(yè)務費用的最新資料及預期收益重新估計經濟利 潤回收率

44、。然而，這種評價并不能對某些項目的成敗作岀最后判斷。這些項目的經濟壽命，連同其業(yè) 務費用和收益，都遠遠超越支付終止的時間?，F(xiàn)在正在研究，在項目經營的較后階段進一步評價的制 度，以彌補此差距。此外，業(yè)務評價局的年度報告總結了所有項目的評價。對一些項目群、特別問題 或者是某個國家某個部門，還要作更深入的研究。評價制度被證明是情報的寶藏，可以補充那些由項目監(jiān)督報告的廣泛來源提供的資料。成本費用 增加和推遲完工的問題使得許多項目的執(zhí)行大傷腦筋，特別是在石油價格提價以后，以及隨之而來世 界范圍通貨膨脹時期更是如此。許多項目在執(zhí)行期間改變了規(guī)模。然而，包括評價了109 個項目的業(yè)務評價局 (OED) 最近

45、的年度審查表明， 91以上的投資仍是值得的。它們中間有許多項目預期能收到的經 濟利益，接近或者高于評估階段的估計數(shù)。特別令人高興的是，情況表明世行對經驗教訓的態(tài)度是積 極的。在一個部門內，一個個項目在以前的項目基礎上提出。新的方法、政策和程序得到采用以改善 項目性能。例如，項目概要說明制度就有助于在項目設計的早期階段使政府同意項目目標并對之承擔 義務；鄉(xiāng)村發(fā)展計劃現(xiàn)在把有助于實現(xiàn)小農生產持續(xù)增長所需的各種服務、投入資金物資以及基礎設 施均結合在一起；在項目準備的較早階段就提供貸款，以便能提供比較準確的費用估計，減少用費增 大和推遲執(zhí)行的可能性，這一辦法現(xiàn)已開始采用。經驗教訓就這樣為未來項目的設

46、計及準備所吸取。 換句話說，項目周期正在按照世行的意圖進行。世界銀行的借款人可以包括會員國政府本身、政府機構或公司，或者是有政府擔保的私營單位或 公司。國際開發(fā)協(xié)會 (IDA) 的信貸只對各國政府，如有必要，可下放到負有實施項目責任的經濟實體， 在本文中，這個經濟實體也稱借款人。貸款是由世界銀行發(fā)放，收取利息，其利率按照世行借入款的 成本定期調整。國際開發(fā)協(xié)會 (IDA) 按 50年為期的優(yōu)惠條件提供貸款，只收 0.75 手續(xù)費。兩機構的 項目工作方法是一樣的。本文中凡適用于世界銀行及貸款的，也適用于國際開發(fā)協(xié)會及信貸。國際金 融 (IFC) 也是世界銀行的附屬機構，負有通過鼓勵發(fā)展中國家的生

47、產性私人企業(yè)的發(fā)展，進一步發(fā)展經 濟的任務。它的項目周期與世界銀行和國際開發(fā)協(xié)會的不同。第三章項目準備階段的必要文件項目申報一旦被世行采納，世行就會派岀代表團對項目進行前期鑒定：a就項目描述達成一致；b)審查與項目有關的綜合規(guī)劃； c)審查世行要求的技術細節(jié)； d)最終確定可行性研究、環(huán)境評價和 社會與拆遷評價準備的工作計劃。初選符合世行貸款的項目內容和構成，并提岀新項目評估前要完成 的工作，包括項目的可行性研究報告、環(huán)境評價報告、移民拆遷安置計劃、財務和經濟分析報告等。一、項目的可行性研究報告在世行對項目進行評估之前，項目單位首先要完成可行性研究報告，作為世行對項目評估的依 據。項目的可行性

48、研究是在投資決策前對擬建項目有關的社會、經濟和技術等各方面情況進行深入細 致的調查研究，對各種可能擬定的技術方案和建設方案進行認真的經濟分析與比較論證，對項目建成 后的經濟效益進行科學的預測和評價。編制可研報告時應注意以下幾點：1. 世行特別重視項目在城市整體規(guī)劃中的作用和地位，明確項目建設的目標和成效，明確達到這 些目標和成效的方式和建成后衡量成效的方法。建議在可研報告中定量和定性分析項目的重要性和必 要性，體現(xiàn)項目在城市建設中的戰(zhàn)略意義。2. 在項目建議書及可研報告書的編制依據上，應當采用最新的、符合城市可持續(xù)發(fā)展原則的規(guī)劃 作為編制依據。3. 一般來說，比選方案不少于三個，要從經濟、社會

49、、環(huán)境、技術等方面考慮并且將其量化。二、項目的環(huán)境影響評價報告1世行關注項目對環(huán)境產生的影響，環(huán)評報告是世行鑒定項目對環(huán)境影響的重要依據，在項目 評審時，環(huán)評具有“一票否決權”，即如果環(huán)評報告達不到世行方面要求，項目就不會被批準獲得貸 款。所以應該相當重視環(huán)評報告編寫，按照世行的要求完成環(huán)評報告的編寫。2在環(huán)境評價問題上，世行要求準備三類文件：1環(huán)評報告：報告的范圍和詳細程度應與項目的潛在影響相對應；2）環(huán)境管理計劃，放在項目的法律文件中：包括緩解措施、監(jiān)測和機構能力建設3）環(huán)評摘要：簡要論述重要的發(fā)現(xiàn)三、項目的移民安置計劃報告1 世行貸款不用于移民安置，但世行對移民安置計劃也相當重視。據悉，

50、世行對動拆遷與移民 安置計劃也采取“一票否決”。建議在不影響項目整體性的基礎上盡量減少拆遷，拆遷量不要超過工 程總投資的40%，從而降低項目成本及其造成的影響。另外，如何安置好移民也是世行考慮的一個重 要因素。2 移民安置計劃報告里必須提及少數(shù)民族和社會弱勢群體問題，建議考慮工程和拆遷對少數(shù)民族和弱勢群體的影響以及如何安置，以及在項目建議書中體現(xiàn)政府對弱勢群體的優(yōu)惠政策（附上政府文件）。四、項目的財務分析和經濟分析財務分析和經濟分析是可行性研究報告最重要的組成部分。財務分析和經濟分析的不同點如下表:財務分析經濟分析關注點對資金投資的凈回報對全社會的凈回報目的表明項目是否被米納的動因從經濟效益角

51、度確定政府投資是否有根據價格市場或計劃價格影子價格*稅收生產成本社會總收益的一部分補貼收入的一部分社會總成本的一部分貸款增加可調用的資本量轉移支付利息財務成本轉移支付貼現(xiàn)率資本的邊際成本或市場借貸率資本的支付成本或社會的時間偏好率收入分配可通過各生產要素的凈回報加以衡 量可不考慮*注：影子價格：當市場被扭曲（壟斷，外部影響等因素）時，要用此來糾正;有些事物沒有市場。第四章世行貸款項目工作中應注意的問題1 總體規(guī)劃要完善，要把規(guī)劃和項目聯(lián)系起來，定量和定性分析項目的重要性和必要性，明確項目建 設的意義，在可研報告書中應該明確項目建設在整體規(guī)劃中的地位和作用，明確項目建設的目標和成 效，明確達到這

52、些目標和成效的方式和建成后衡量成效的方法。2.控制項目總拆遷量，盡量將拆遷量控制在總投資的40%以內，并注意多方案比選，并且和無方案進行比較。3 當世行十大政策與國內政策相違背時，必須與世行方面進行商討，盡量在不違背兩者基本原則的情 況下進行工作。4國際咨詢公司參與工作的時間，最好是在項目立項后開始，這樣來說比較經濟、適時。5 世行在機構設立方面也有一定的要求，一般要求在當?shù)卦O立項目辦公室，人數(shù)不應少于6個，項目辦必須由專業(yè)人員組成，包括英語翻譯、財務、國際法律、環(huán)境等專業(yè)人才，而且對項目辦工作人員 的英語水平都有一定的要求，特別重視書寫和表達能力。第五章世行十大政策環(huán)境政策1 環(huán)境評估2 自

53、然棲息地3 病蟲害管理4 林業(yè)5 大壩安全社會政策6 少數(shù)民族7 非自愿移民8 文化財產9 國際水道10. 有爭議地區(qū)一、環(huán)境政策1 環(huán)境評估環(huán)境評估是一種用于確定并評價一個擬議項目的潛在環(huán)境影響，論證各種替代方案，制訂適當?shù)?緩解措施以及管理和監(jiān)測措施的方法。項目及子項目需要用環(huán)境影響評價來解決在區(qū)域性和部門環(huán)境 評價中沒有涉及的重要問題。環(huán)境評估包括：評價一個項目潛在的環(huán)境風險及對受影響區(qū)域產生的影 響；檢驗項目的代替方案；通過預防、消減、緩解或補償不良的環(huán)境影響以及增強有利的環(huán)境影響等 措施，來改進項目的篩選、選址、規(guī)劃、設計和實施等活動；在項目的整個實施過程中采取，緩解和 管理那些不良

54、的環(huán)境影響。對擬使用世行資金的項目，世行要求進行環(huán)境評價，以確保這些項目在環(huán) 境方面沒有問題并具有可持續(xù)性，從而有助于進行決策。在任何可行的情況下，世行總是支持預防性 的措施，其次才是緩解或補償性措施。項目環(huán)境評估的廣度、深度和分析類型取決于項目本身的特性、規(guī)模和潛在的環(huán)境影響。環(huán)境評 估也需同時考慮項目的不同情況和所在國的具體情況；所在國環(huán)境研究的成果；國家環(huán)境行動計劃；國家的全面政策框架、立法與環(huán)境和社會有關的機構能力；以及在相關國際環(huán)境條約和協(xié)議下適用于 項目各種活動的國家責任。通過環(huán)境評估，如果確認部分項目內容與這種國家責任相抵觸，世行將不 會為其提供資助。環(huán)境評估在整個項目周期中應盡

55、早啟動，并與擬議項目的經濟、財務、機構、社會 和技術分析緊密結合在一起。世行應就環(huán)境評價的要求為借款人提出建議。世行通過審查環(huán)評的結論和建議，以確認它們是否 為世行資助項目提供了充分的依據。如果有必要，世行可要求借款人做進一步的環(huán)評工作，包括公眾 咨詢和信息公開2 自然棲息地2）人類自然棲息地系指：（ 1）生態(tài)系統(tǒng)的生物群落主要由當?shù)貏又参镂锓N構成的陸地和水域；（活動基本上未改變主要生態(tài)功能的陸地和水域。如同其它保護和改善環(huán)境措施一樣，自然棲息地的保護在長期的可持續(xù)性發(fā)展中起著至關重要的 作用。因此，世行的經濟調研、項目貸款和政策對話等諸項工作都支持對自然棲息地及其功能的保 護、維護和恢復活動

56、。世行支持并期望借款方在自然資源管理方面采取防御性的措施，以確保環(huán)境的 可持續(xù)性發(fā)展。如果項目包括自然棲息地部分，應安排相關的環(huán)保專家參與項目的準備、評估和檢查 等階段工作，以保證制訂和實施充分的緩解措施。世行對于會導致關鍵自然棲息地發(fā)生重大轉化或退 化的項目不予支持。3 病蟲害管理世行項目工作組要確保所有農業(yè)和衛(wèi)生行業(yè)的環(huán)境評價要評估借款方以下幾方面的能力：管理采 購、使用和處置病蟲害控制產品的能力；監(jiān)測病蟲害控制的準確度以及使用殺蟲劑的影響的能力；以 及制定和實施以生態(tài)化為基礎的病蟲害管理計劃的能力在項目鑒別階段，項目工作組要評價擬議項目是否會涉及蟲害問題。項目如果涉及制造、使用或 處置病

57、蟲害控制產品，并且達到有重大環(huán)境影響的程度，則應制定病蟲害管理計劃，開展病蟲害評價。4 林業(yè)世行考慮林業(yè)因素目的是為了減少亂砍濫伐，提高林區(qū)的環(huán)境建設，宣揚植樹造林，減少貧困， 及鼓勵經濟發(fā)展。銀行提出一下方針以確保上述目標的實現(xiàn)。世行不為采伐貿易或購買使用初級熱帶雨林制造的工具提供款項。銀行在林業(yè)方面的出借行為基 于政府的承諾，以保證林區(qū)的管理及定向的保護工作的完成。5 大壩安全世行關注其資助建造的新壩和其資助項目所直接隸屬的已建大壩的安全。 世行要求借款人在大壩及相關建筑物的設計、招標、施工和運行維護過程中采納并實施必要的大壩 安全措施。(3)世行將要求借款人安排一名或多名獨立的大壩專家進

58、行以下工作： (1) 對所涉及的已建或在建 壩、其附屬建筑物及其運行安全狀況進行檢查和評價； (2) 審查和評價大壩所有人的運行維護程序； 提交一份書面報告，說明檢查評價結果以及為使該壩達到可以接受的安全標準 , 需要進行的補救工作或 采取的安全措施。二、社會政策6 少數(shù)民族 世行對待少數(shù)民族的中心目標是要保證少數(shù)民族在發(fā)展進程中，特別是在實施世行資助的項目過 程中，不致受到負面影響，反之，能享受到符合其文化特性的社會和經濟利益。世行通過以下方法關 注少數(shù)民族的問題： 1)國別經濟調研； 2)技術援助； 3)投資項目內容和條款。與少數(shù)民族有關的問題通常通過環(huán)境評價或社會影響評價予以確定，并在環(huán)境減