我國現(xiàn)行“校長負責制”的缺陷與對策分析

1、我國現(xiàn)行“校長負責制”的缺陷與對策分析 來源：中國論文下載中心 08-04-05 11:08:00 作者：陳虹靜編輯：studa20 摘要：在人們批判目前中小學校長權(quán)力過大時，校長們卻覺得自己又處處受限。形成這一矛盾的原因是：校內(nèi)權(quán)力分配不當，權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡；而同時學校發(fā)展仍處于外控狀態(tài)所致。化解這一矛盾應改變現(xiàn)行校長遴選制度，理清教育主管部門與學校的關(guān)系，完善校內(nèi)權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞：校長負責制；缺陷；對策校長負責制是目前我國中小學實行的校內(nèi)領導體制。這一領導體制的確立是在經(jīng)歷多次變更和反復之后，才逐漸得以確立的。1952年，政務院批準，由中央教育部頒布的中學暫行規(guī)程（草案）和小學暫行規(guī)程（草

2、案）規(guī)定：中小學實行“校長負責制，設校長一人，負責領導全校工作”，校長由政府委派，直接對人民政府負責。但隨著國內(nèi)政治形勢的變化，中小學的領導體制又幾經(jīng)變更。1985年，中共中央在關(guān)于教育體制改革的決定中再次提出：“有條件的學校，逐步實行校長負責制”，指出了在中小學逐步實行校長負責制的改革方向，并給定了校長負責制的大致框架。隨后，國家的一系列文件和法規(guī)都對校長負責制作了肯定。一直到現(xiàn)在校長負責制走過了多年的歷程，為中國教育的發(fā)展做出了貢獻，但在實際運行中暴露出的缺陷也為人所詬病。一、校長負責制的缺陷人們對校長負責制的批判集中的一點就是校長的權(quán)力過大，甚至有作者稱校長負責制就是“一長制”，是福特主

3、義，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。雖然有些批判或許過于激進，但無不反映了我國現(xiàn)行校長負責制存在的一些缺陷。（一）簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移，制造出權(quán)力“中心”校長負責制在當初之所以重新成為許多學者呼吁的理想的學校領導體制，是與當時國內(nèi)環(huán)境分不開的?！拔母铩敝?，我國中小學實行的校內(nèi)領導體制為黨支部領導下的校長分工合作制。這一體制反映了我國長期以來在學校重視政治教育的傳統(tǒng)，但同時也給學校的管理帶來了很大的混亂。其中最關(guān)鍵的一點就是校長和黨支部書記之間權(quán)力和責任范圍不明，往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政或領導與責任割裂的現(xiàn)象，既違背了管理常理，也不利于學校事務的管理，阻礙了學校的發(fā)展。因此，對這一體制進行改革是非常必要的，但是

4、具體怎樣改革，為什么偏偏引入“校長負責制”而非其他領導體制，與中國當時的政治背景無不相關(guān)。十一屆三中全會以后，黨的中心工作由階級斗爭轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設為主，在行政領域呼吁由專業(yè)人士管理專業(yè)工作，從而誕生了行政管理工作的“首長負責制”。這一轉(zhuǎn)向體現(xiàn)在教育領域，就要求學校的工作也應以教學為中心，由專業(yè)人士來管理學校，也就是由校長而非黨委書記對學校進行領導，從而“校長負責制”成為當時最為方便的選擇。這在當時來說是具有開創(chuàng)意義的，而且在學校開初的轉(zhuǎn)型時期也需要一個中心人物來對學校進行領導，事實證明這確實推動了中國學校教育的發(fā)展。但當初實行“校長負責制”的主要著眼點是完成黨政之間權(quán)力的轉(zhuǎn)移，把權(quán)力由黨政兩點

5、收并為校長一人領導，這種簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移和合并，就為校長的一人“專權(quán)”留下了隱患。（二）法律建制不全，內(nèi)控無力遺憾的是，在完成黨支部書記與校長權(quán)力的轉(zhuǎn)移后，一直沒有致力于學校內(nèi)部民主機制的建立，使校長的權(quán)力難以得到有效的制約，從而為校長的專權(quán)，甚至腐敗，提供了條件。在提出校長負責制的時候許多學者也提出過校長負責制并不是校長個人說了算，而是包括“上級機關(guān)領導，校內(nèi)決策指揮，黨委保證監(jiān)督，教工民主管理”四個互相聯(lián)系、不可分割的完整體制。但在具體的法律法規(guī)中，對監(jiān)督和民主管理這兩方面都只有宏觀的概念意義，卻并沒有具體的操作指導。如，1985年，中共中央在關(guān)于教育體制改革的決定中指出：“學校逐步實行校長

6、負責制，有條件的學校要設立校長主持的，人數(shù)不多的，有威信的校務委員會，作為審議機構(gòu)，要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督?！弊鳛樽畛醯摹靶ｉL負責制”產(chǎn)生的依據(jù)，雖然也提出了設立校務委員會作為審議機構(gòu)，但對其設立卻沒有明確的規(guī)定。如“有條件的學校”條件是什么？“人數(shù)不多”應包括哪些人？“審議機構(gòu)”有哪些權(quán)限？“校長主持”會不會使審議機構(gòu)為校長所操縱，主持的含義是什么？等等。在民主管理上“建立健全教職工大會”，但對其權(quán)利也沒有做出說明，而在民主管理中，除了教師外，家長、社區(qū)等因素并沒有提及。這些問題在隨后的各類法律法規(guī)中也沒有得到解決。如，1991年，國家教委頒發(fā)的

7、全國中小學校長任職條件和崗位要求中指出：“校長要全面主持學校工作”。1993年中國教育改革和發(fā)展綱要第17條規(guī)定：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職工辦好學校?！?995年中華人民共和國教育法第30條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)的舉辦者按照國家有關(guān)規(guī)定，確定其所舉辦的學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的管理體制。學校的教學及其他行政管理，由校長負責?！?996年，原國家教委在小學管理規(guī)程第8條中規(guī)定：“小學實行校長負責制，校長全面負責學校的行政工作。”都沒有對校長的權(quán)力及責任范圍做出明確的說明，對于校務委員會的審議職責，黨支部的監(jiān)督職能，教代會的民主管理等都沒

8、有具體的權(quán)力和程序性說明。這就使“校長負責制”成為最搶眼的字眼，而其他組織機構(gòu)都流于口號和形式。如許多學校并沒有建立校務委員會，而校長兼任黨支部書記的現(xiàn)象也較普遍。據(jù)孫錦明對山西校長負責制的實施現(xiàn)狀的調(diào)查，在其調(diào)查的學校中，有34.5的校長兼任書記，即使沒有兼任，許多黨支部書記也坦言“有監(jiān)督責任而無監(jiān)督程序”虛多實少。而許多學校的教代會、工會卻成為了“福利機構(gòu)”，與其應有的職能相去甚遠。（三）管理機制僵化，外控形式化就在大家一致批判校長“專權(quán)”的同時，許多校長卻自認很冤枉，認為自己的權(quán)力“太小”，上面的婆婆太多。這些校長的抱怨不是沒有道理，而形成這一悖論的一個主要原因就是，雖然在校內(nèi)，校長可以

9、一言九鼎，但是學校的發(fā)展在很大程度上卻要受制于教育行政部門的領導，因而在很多事情上，校長又不得不唯上級教育主管部門馬首是瞻，出現(xiàn)唯上不唯下的現(xiàn)象。首先，校長的任職是由上級教育主管部門授權(quán)的，但在授權(quán)過程中上下級的管理權(quán)限卻沒有很好的理清。在釋義中對校長的權(quán)力做了說明：“校長全面負責學校的行政管理包括人事管理、教學管理、科研管理和總務管理”。但對具體包括哪些內(nèi)容卻沒有明確界定，如人事管理是包括學校所有人員的招聘、解聘嗎？還是只是其中一些人員？或者只有招聘權(quán)而無解聘權(quán)？都沒有明確界定，這也就為上級主管部門隨意變更授權(quán)范圍和權(quán)限提供了條件，使許多校長認為自己的權(quán)力往往有名無實。既然校長的任職是由上級

10、教育行政部門授權(quán)的，那么上級教育行政部門對這種授權(quán)自然擁有監(jiān)督的權(quán)力和責任。但目前這種監(jiān)督卻形式多于內(nèi)容，比較僵化。如在山西，每年由教育局有關(guān)職能部門對各校長從“德、能、勤、績”等方面，運用自我述職、座談法、民意測驗、財務審計等方式進行考核。這些方法固然能起到一定的監(jiān)督作用，但大多是形式重于內(nèi)容，使許多校長抱怨自己整天被包圍在各種評審，表格，檢查中，而不能致力于學校的教學發(fā)展。而且這些考核大多是針對校長個人，而非學校的整體發(fā)展，因而使一些校長只為逢迎上級領導，卻并不關(guān)心學校的實質(zhì)發(fā)展。（四）民主思想和民主機制的長期缺乏在我國由于長期的封建專制體制，素有“父母官”之說，對于廣大民眾來說，民主思想

11、比較缺乏。謝金青認為中國單位組織中的員工有依賴傾向：組織的領袖擁有家長般的權(quán)力以決定組織的一切。他不像西方的管理者需要為決定做廣泛的說明，許多決定、標準和方法無須經(jīng)過公開、周密的檢驗、也認為是合法的，而不會期待去參與重要的決定。而據(jù)陳大超、劉興春對普通中小學教師參與學校決策的調(diào)查研究表明教師參與學校決策的機會很少，程度很低，而在問道“您認為影響教師實際參與程度不高的因素有哪些時”，32.5的人回答“校長的民主管理意識不夠，有專制作風”，有20的人回答“教師的參與意識弱”，有17.5的人認為“校長負責制局限了這種參與”，10的人認為“沒有建立獎懲制度?！毙枰ⅹ剳椭贫扔赏饬韽娭仆苿訁⑴c學校決

12、策的教師實際上也是缺乏參與意識的表現(xiàn)。而認為校長專制無法參與實際上反映的是參與途徑缺乏的問題。因而總的來說可以歸結(jié)為兩個因素，即教師缺乏民主參與意思，參與意識淡?。s占30);體制不健全，缺乏參與民主機制（約占50)。因此，可以說，對于廣大教師而言本來民主參與意識不足，而在現(xiàn)行校長負責制下由于民主機制的缺乏，其參與機會、程度更是大打折扣。教師作為學校的重要組成群體尚且沒有“發(fā)言權(quán)”，那么，學生家長、學校社區(qū)對學校的管理參與就更少了，甚至可以說基本沒有參與。二、對策通過對現(xiàn)行校長負責制的缺陷分析，我們可以看出一方面校長權(quán)力確實過大，而另一方面校長卻又感到很多本應由學校決定的事情，卻又不得不受制于

13、上級教育主管部門的形式化管理，覺得自己很冤枉。要改變這種兩難的狀況，筆者認為應從以下幾方面進行完善。（一）逐步實行校長選舉制和任期制不同的校長遴選制度，對校長的權(quán)責范圍、權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力比重都有很大的影響。上級授權(quán)任免的校長遴選制度，自然導致由授權(quán)機關(guān)實行監(jiān)督，導致校長對上級負責為主。而實行選舉制，也就是把校長的選擇還權(quán)于學校相關(guān)公眾，對其監(jiān)督的重心也來自于學校內(nèi)部相關(guān)群體，校長的主要負責對象在學校而非主管部門。實行校長選舉制的一個前提就是必須明確校長的遴選標準和程序。關(guān)于校長的遴選標準和程序，國外許多國家都有很值得借鑒的經(jīng)驗。如法國對校長選舉的要求是教書5年以上，年齡30歲以上，參加校長資格考

14、試合格后，須在兩名導師的指導下完成2年的實習期，在參加選舉時，還須提供一份3年期的辦學規(guī)劃方案等。而美國則要求校長具有權(quán)衡管理和領導這兩個角色的能力，保障學生的學業(yè)成就，營造良好的學習氛圍，能利用數(shù)據(jù)資源對學生做出診斷，與社區(qū)保持良好的關(guān)系等。在選舉程序上，美國是由校管會建立選拔校長的專家小組，地方教育委員會派人參與工作，選拔小組評審應聘人選，校管會根據(jù)選拔小組提交的材料，做出最后決定。德國則是首先刊登招聘廣告，由區(qū)政府進行初選，申請人向區(qū)里的學校咨詢委員會提出申請，咨詢委員會選擇出23名候選人，然后交由教師全體會議選舉產(chǎn)生校長，再由學校咨詢委員會批準。 （二）完善行政管理體系，正確理清教育主

15、管部門與學校的關(guān)系目前教育主管部門對學校的管理存在管得過死，統(tǒng)得過嚴，形式僵化等問題。使學校的自主空間發(fā)展不大。而主管部門“好意”的管理或監(jiān)督，卻又往往難以達到預期目的。一方面，因為學校與主管部門之間存在“信息不對稱”的問題，學校往往可以采取各種方式來規(guī)避上級的監(jiān)督。另一方面主管部門對學校的管理主要重視的是一些顯性因素的評估與檢查，如學校的硬件設施、教職員工的學歷水平合格率，學生的考試成績等，而對一些關(guān)涉學校發(fā)展的隱性因素卻很少也很難涉及。這就使得學校努力迎合上面的檢查評估，把重心都放在一些學校發(fā)展的外在因素上，并不能使學校的教育教學得到真正的實質(zhì)上的改善，相反一味地迎合標準卻使學校都“千校一

16、面”，難以形成自己的特色，甚至導致弄虛作假、腐敗等現(xiàn)象。如何改變這種狀況？筆者認為，教育主管部門應該適當?shù)胤艡?quán)于學校（學校而非學校內(nèi)的某一主體），擴大學校的自主權(quán)，實行學校的自我管理。下放的權(quán)力包括：學校目標和政策制定權(quán)、財政預算權(quán)、人事安排權(quán)、課程設置權(quán)等。權(quán)力下放的同時也意味著政府職能的轉(zhuǎn)變，教育行政部門應改變傳統(tǒng)的對學校實行的全過程、全方位控制的方法，轉(zhuǎn)而通過立法、撥款、中介組織、政策引導、督導、信息服務等各種間接手段對學校進行宏觀調(diào)控，以保證政府目標的實現(xiàn)和學校公正、合理地運用得到的權(quán)力。學校在擁有權(quán)力的同時也必須為權(quán)力的使用及其結(jié)果承擔更多的責任。（三）健全法制，完善學校內(nèi)部機構(gòu)建設

17、在我國往往存在“一收就緊，一放就亂”的現(xiàn)象，在學校的管理上也一樣。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，筆者認為是由于學校內(nèi)部建制的不全造成的。放權(quán)就意味著所放之權(quán)由學校中的個人所把握（在“校長負責制”下，一般就是校長），更促使個人專權(quán)而無人監(jiān)督的局面的產(chǎn)生。因而要求放權(quán)的一個首要前提就是要建立起校內(nèi)分權(quán)機制。而正如上文所分析的，在我國現(xiàn)行的學校體制中，學校的權(quán)力往往集中于校長一人，而其他民主機制卻很不健全，因而加強學校的民主機制建設，實行學校內(nèi)部權(quán)力的合理分配是完善現(xiàn)行校長負責制的一個重要途徑。在法律上應明確校務委員的權(quán)力及權(quán)責范圍以及設立的條件和標準，組成人員的特征、數(shù)量等，讓其發(fā)揮決策審議的職能。明確黨支

18、部、教代會、工會等組織的性質(zhì)和職責、組成、參與程序等。西方很多國家在中小學實行的都是校長與委員會相配合的管理體制，在這方面有很豐富的經(jīng)驗。如，德國除校長外，還設有學校咨詢委員會和聯(lián)席會議，聯(lián)席會議由學校代表（校長1人、教師代表4人)、家長代表4人、學生代表4人，社區(qū)代表1人組成，每一個關(guān)于學校的決定都必須通過聯(lián)席會中23的人認可才能通過，而只有在出現(xiàn)7:7的情況下，校長才有權(quán)決定采用何種意見。而在意大利實行的則是典型的三權(quán)分立式，學校設有學校管理委員會，由教師代表、學生代表、家長代表組成，主要負責除工資外的學校財務的管理；學校教師理事會，由全體教師組成，主要負責學校具體教學事務，由校長任主席；學生家長委員會，可提出建議，由學校管理委員會決定。而在新西蘭則設立學校董事會，由校長1人、學生1人、教職員1人;學生家長5人和社區(qū)代表5人組成，行使雇傭教師、除工資外的