建立政府財政支農(nóng)資金穩(wěn)定投入增長機制的建議

1、建立政府財政支農(nóng)資金穩(wěn)定投入增長機制的建議（作者 :_單位 : _ 郵編 : _ ）摘要：當前制約中國全面建設(shè)小康社會的最大障礙， 不在城市，而在農(nóng)村。 而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要大量資金的支持。在支農(nóng)資金的來源渠道中，政府財政支農(nóng)資金占有很重要的地位。因此，如何建立穩(wěn)定的政府財政支農(nóng)資金投入增長機制， 是政府財政工作中需要認真對待和研究的問題。關(guān)鍵詞：財政：支農(nóng)資金：農(nóng)業(yè)：投融資農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)， 其可持續(xù)發(fā)展對一國的政治、 經(jīng)濟和社會發(fā)展至關(guān)重要。黨的十六大明確了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標， 并且把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展” ，解決“三農(nóng)”問題作為”全面建設(shè)小康社會的重大任務”提了出來。當前制約中國

2、全面建設(shè)小康社會的最大障礙，不在城市，而在農(nóng)村。而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要大量資金的支持，在支農(nóng)資金的來源渠道中，政府財政支農(nóng)資金占有很重要的地位。因此，如何建立穩(wěn)定的政府財政支農(nóng)資金投入增長機制， 是政府財政工作中需要認真對待和研究的問題。一、我國政府財政支農(nóng)資金使用與管理中存在的主要問題1、政府財政支農(nóng)資金投入數(shù)量偏少改革開放以來，我國對財政支農(nóng)資金的投人數(shù)量進行了探索， 支農(nóng)資金的數(shù)量也不斷增加， 特別是“九五”時期政府財政支農(nóng)資金投入的增長幅度較大， 但與我國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比， 政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是偏低的。 從下表中可以看出， 1996 年以來，雖然國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出逐年

3、增加，但其占財政支出的比重只是維持在 8左右。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出情況單位：億元支量農(nóng)生生產(chǎn)支 農(nóng)業(yè)科技 用于農(nóng)業(yè)支。 砑 國家財政用出和農(nóng)木軻氣 農(nóng)業(yè) 于農(nóng)業(yè)的支 基本 三項費用 出占財政支、 出合計 量辱部 n 的摹生 建設(shè)支出 支出 出的比重年 羹 l996 70043 5l0 07 141 5l 4 94 8821997 766_39 56077 15978 5 48r妣 l998 ll54 76 626 02 4607o 914 101999 lo8576 67746357 00 913 8232000 123154 76689 414 46 978 7 752、政府財政支農(nóng)資金投

4、入結(jié)構(gòu)不合理從上表中可看出，政府財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)中存在諸多不合理之處。一是政府財政農(nóng)業(yè)支出中用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體保持在60以上，而用于建設(shè)方面的支出比重偏低，只維持在30左右。二是在財政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。據(jù)統(tǒng)計，19962000 年，中央財政累計安排水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達1 100 多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入總量的70。 19962000 年，中央財政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資230 億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的143。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高。1998

5、年以來，政府財政支農(nóng)投人中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在 500700 億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會化服務體系建設(shè)等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。四是用于農(nóng)業(yè)科研開發(fā)及推廣的資金較少，僅占支出總量的07左右，遠遠無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對科技進步的需求。3、支農(nóng)資金過分倚重財政無償方式， 投融資體制不合理 2000 年我國全社會農(nóng)業(yè)總投人是 12 萬億元，其中：農(nóng)業(yè)信貸投人占 40，農(nóng)民自籌投人占 37，各級政府投入占 17，其它投人 ( 包括上市公司、

6、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等 ) 僅占 6。這說明，工商企業(yè)、資本市場、外商投入農(nóng)業(yè)的資金非常少。在當前我國政府財政比較困難的情況下，過分倚重財政資金的無償投入，農(nóng)業(yè)投資勢必不足。而政策性投融資的良好運行還可以取代其他產(chǎn)業(yè)的部分無償投人， 從而為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的財政無償資金來源。 但是目前我國的財政投融資還存在許多問題：政策性投融資機構(gòu)不規(guī)范， 管理制度不健全， 資金的管理、使用不系統(tǒng)；融資渠道單一，資金總量不足；投資方向欠妥等，使得我國政策性投融資未能發(fā)揮應有的作用。4、政府財政支農(nóng)資金管理體制不完善，資金使用效果不理想主要表現(xiàn)在三個方面：一是中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責劃分不清，財政支農(nóng)投入主

7、要依賴中央政府， 地方政府對農(nóng)業(yè)的投入嚴重不足，中央財政預算安排的財政農(nóng)業(yè)支出約占整個農(nóng)業(yè)財政支出的65。地方財政尤其地 ( 市) 、縣級以下財政大多為吃飯財政，自身財力不足，很難再向經(jīng)濟效益相對較低的農(nóng)業(yè)追加投人。 地方財政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢。 二是政府財政支農(nóng)資金實行分塊管理， 部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。 目前政府對農(nóng)業(yè)的投人渠道較多，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理。但這種管理模式存在一些問題，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉， 由于分屬不同部門管理， 因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復投入等問題。三是政府財政支

8、農(nóng)資金使用監(jiān)督機制滯后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項目實行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項目審批不能真正做到制度化、 公開化和科學化，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項目的管理存在許多漏洞， 使得很多項目的實施效果較差。二、完善政府財政支農(nóng)資金投入政策的建議l 、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度 1998 年以來，國債資金一直占年度間中央預算內(nèi)基建投資的 70以上，而正常年度預算內(nèi)基建投資不足 30。顯然，靠發(fā)行國債籌集資金不是長久之計。中央預算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本投資已連續(xù)4 年沒有新的增長。與中央財力增長相適應，應

9、逐年增加一部分中央預算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)業(yè)建設(shè)， 保證農(nóng)業(yè)投資有一個正常穩(wěn)定的來源， 確保中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資保持在較高水平。同時，地方政府財政也應加大支農(nóng)力度，要結(jié)合當前“費改稅”改革，清費立稅， 將大量的預算外資金納人規(guī)范的預算管理，以提高地方政府財政的財力。2、調(diào)整財政支農(nóng)資金投人的使用方向針對當前政府財政支農(nóng)資金投人不合理的狀況，政府財政在安排支農(nóng)支出時， 應退出競爭性項目，而在非競爭性領(lǐng)域中也應結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀， 做到有主有輔。 當前我國政府財政支農(nóng)資金應重點投入到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等項目中來。3、拓寬支農(nóng)資金來源渠道，建立多元化的投融資體制從發(fā)展趨勢

10、來看，我國通過鼓勵社會投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。 應逐步建立以農(nóng)民個人投資為主體，國家財政性投資為引導， 信貸、外資等各類資金為補充的多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)投資格局。 為了提高社會資本投資農(nóng)業(yè)的吸引力， 需要通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持和導向功能，進一步建立農(nóng)業(yè)投人的激勵機制。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政支出結(jié)構(gòu)，強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入。為吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵。要改變財政投人方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助。4、整合財政支農(nóng)投入，完善政府財政支農(nóng)資第1 期 劉建渡：建立政府財政支農(nóng)資金穩(wěn)定投入增

11、長機制的建議金管理體制應對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投人，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金投人，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。 能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統(tǒng)一負責。 要對各分管部門的職能和分工加以明確， 以確保農(nóng)業(yè)財政資金的有效配置。 合理劃分中央和地方政府財政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。 在投資責任方面， 總的原則是按照項目規(guī)模和性質(zhì)實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設(shè)、管理和職責完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負

12、責， 也可通過某種方式委托地方建設(shè)或管理。5、逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農(nóng)民收人的直接補貼制度一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場風險基金 ( 如糧食風險基金 ) 轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的收人的直接補貼。 2001 年，全國糧食風險基金 302 億元，如果這一部分資金由補貼流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)為直接補貼農(nóng)民，相當于 2001 年農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的金額。國家可以繼續(xù)保留保護價這一指導性價格，但糧食市場是放開的， 國有糧食購銷企業(yè)與其他經(jīng)批準人市的企業(yè)一樣，進人農(nóng)村市場，隨行就市收購糧食，國家不再對國有糧食購銷企業(yè)進行補貼。當市場糧食價格低于保護價時， 由國家將市場價與保護價的差價直接補貼給農(nóng)民。 二是在主產(chǎn)區(qū)建立對農(nóng)民使

13、用先進技術(shù)的直接補貼制度。 這種補貼方式， 一方面可以形成對農(nóng)民收人的直接補貼。另一方面鼓勵、支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財力的增強逐步擴大， 在重點產(chǎn)區(qū)建立良種推廣補貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接收人補貼。加人 wto以后中國承諾不對農(nóng)產(chǎn)品出口實行補貼政策，可以考慮將這一部分補貼轉(zhuǎn)為對產(chǎn)糧、產(chǎn)棉地區(qū)農(nóng)民的直接收人補貼。四是增加對農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境補貼。應抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農(nóng)民退耕還林、還草的補助。6、充分利用 wto的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研等方面支出，實施“科教興農(nóng)” 戰(zhàn)略要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，必須要以資金作支撐。

14、目前，我國的農(nóng)業(yè)保護率與wto(農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議規(guī)定差別還比較大，這說明我國農(nóng)業(yè)扶持與保護的空間還相當大。因此我們應充分利用好這一空間，按照“引導、支持、保護、調(diào)控”的原則，爭取到2010 年我國農(nóng)業(yè)保護率達到10。我國的國情決定了政府財政支農(nóng)支出的重要性，因此，在逐步提高財政支農(nóng)支出比重，確保財政支農(nóng)支出總量穩(wěn)定增長的同時， 增加對農(nóng)業(yè)科研等方面的投入。從財政政策上講，就是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政支出的基本要求，改革財政資金的使用辦法，建立財政支出“科教興農(nóng)”的投人新機制。一是逐漸增加農(nóng)業(yè)科研和推廣投資。集中支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和公益性項目，尤其是動植物品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱

15、作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，增加科技儲備，加速農(nóng)業(yè)科技進步。二是增加對農(nóng)業(yè)社會化服務體系、 農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的投人。三是積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。 加快高效、專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。參考文獻：【1】林麗瓊中國經(jīng)濟熱點問題探索fm】北京：經(jīng)濟科學出版社， 2000【2 宮?？龑χ袊r(nóng)民問題的十大反思中國經(jīng)濟時報，2003-06-1 7suggestions about cons tructing increasing system ofgovernment s financialassistagriculturecapitalsteadabledevotiona

16、bstract：at present， the biggest obstacle of restrictingchina completely constructing comparatively wellofsociety is in the countryside ，not in city development of rural economy needs the suppoof muchwheareas thecapita1amongthe source channels of assist-agriculturecapital，the governments financial capital occupies animportantposition so， how to constructthe stea