財政憲法立憲中凸顯的重大問題

1、財政憲法立憲中凸顯的重大問題財政乃庶政之母;，乃國之大事;。事實上，財政直接涉及公權(quán)力的行使，以及公民基本權(quán)利的保護，這本身就是一個憲法問題1。財政憲法是旨在追求規(guī)范、約束國家財政權(quán)、保障私權(quán)和實現(xiàn)公平正義的元規(guī)則;。依據(jù)黨的十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定及四中全會通過的中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定中依法治國首先是依憲治國;的精神，財政憲法學研究應(yīng)有接地氣;的強烈問題意識。針對現(xiàn)實中財政領(lǐng)域出現(xiàn)的財政違憲現(xiàn)象，諸如審計風暴;揭示的政府部門尤其是財政部門存在的諸多引起百姓熱議和不滿的違反預(yù)算法的行為，如三公經(jīng)費;浪費問題、土地財政;問題，以及財政

2、部擅自提高稅率等諸多違憲問題，理論研究應(yīng)聯(lián)系實際，重點關(guān)注財政憲法立憲中凸顯的重大問題，統(tǒng)一認識分歧，為今后進一步深化財稅體制改革提供共識和理論導向。一、財政憲法的規(guī)范性需求財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政制度安排體現(xiàn)著政府與市場、政府與社會、中央與地方等諸多方面的基本關(guān)系，深刻影響著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防等領(lǐng)域，財稅體制在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用2。一個規(guī)范的財政體制或財政法治化的建設(shè)離不開憲法規(guī)范的支持。依憲治國的題中應(yīng)有之義首先應(yīng)在財政這一重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)財政的依憲治理和依法治理。而財政領(lǐng)域的依憲治理與依法治理首當其沖的是建立一套內(nèi)在結(jié)構(gòu)科學合理的財政憲

3、法規(guī)范體系。按照學界比較認可的臺灣大學葛克昌教授的觀點，財政憲法是用以確保公共事務(wù)之不同主體的活動基礎(chǔ)，并作為全部經(jīng)濟社會事務(wù)之根本。就廣義而言，凡有關(guān)公共財政之憲法規(guī)范皆屬之，諸如國家之財政權(quán)，包括中央與地方權(quán)限劃分、國家預(yù)算及其總體平衡義務(wù)、稅法基本體制以及中央銀行之職權(quán)(包括財政事項，如追求整體經(jīng)濟之平衡);就狹義而言，財政憲法是指憲法中有關(guān)國家財政權(quán)之基本體制(立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán))，中央與地方權(quán)限劃分及稅收制度。也即以一般意義而言仍限于憲法法典中有關(guān)財政之法律規(guī)范，財政憲法規(guī)范有別于一般法律者，在于確立財政立法之目標、權(quán)限與限制以及作為違憲審查之依據(jù)3。從功能角度講，財政憲法是界定

4、財政公權(quán)和公民財產(chǎn)私權(quán)的憲法規(guī)范。它通過對國家財政收入權(quán)、財政支出權(quán)、財政管理權(quán)和財政監(jiān)督權(quán)的立憲控制，保證公民不被過度課征稅費，將財政權(quán)尤其是征稅權(quán)控制在符合憲法規(guī)范精神意旨的范圍內(nèi)，以此從根本上保障財政憲法有效發(fā)揮其通過限權(quán);而限政;以及保護公民基本權(quán)利和實現(xiàn)公平分配至正義的應(yīng)然功能。財政憲法的規(guī)范結(jié)構(gòu)，也是貫穿整套財政憲法規(guī)范體系以及貫穿具體的財稅法中財政權(quán)配置和運行規(guī)則體系的紐結(jié)。確立科學、有機統(tǒng)一、穩(wěn)定的財政憲法的規(guī)范構(gòu)成體系，才能為財政立憲、財政行憲提供依準和前提基礎(chǔ)。有關(guān)財政制度的基本條款散落我國憲法的各章之中，如第五十六條、第六十二等，總體上勾勒出了我國基本的財政憲法規(guī)范(文本

5、)結(jié)構(gòu)。通過梳理，不難發(fā)現(xiàn)我國財政憲法的立法供給;呈現(xiàn)嚴重不足的狀態(tài):涉及央地財政體制建構(gòu)這一重大問題的分稅制條款付之闕如，在既有的少之又少的財政憲法規(guī)范中，也存在著過于散亂、非常抽象、不夠系統(tǒng)、銜接協(xié)調(diào)差的缺陷，而且綱領(lǐng)性意識形態(tài)、計劃財政體制色彩仍然很濃，離規(guī)范意義上的財政憲法樣態(tài)尚存一定差距4。二、分稅制的規(guī)范化取向分稅制，是在中央和地方之間以及地方各級之間，以劃分各級政府事權(quán)為基礎(chǔ)、以稅收劃分為核心、相應(yīng)明確各級財政收支范圍和權(quán)限的一種分級財政管理體制。通俗地講，分稅制是有關(guān)中央和地方在財權(quán)財力劃分方面的分家;規(guī)則，是迄今人類社會發(fā)明的處理中央和地方關(guān)系、解決千百年來在此問題上的體制頻

6、繁變動、央地之間機會主義的上下博弈;以及放亂收死;的治理循環(huán)怪圈;的法治方略。其實質(zhì)是一種使中央和地方各級政府之間的財權(quán)、財力的集權(quán)、分權(quán)或集中與分散問題得到規(guī)范合理的劃分和有機結(jié)合，并與市場經(jīng)濟、民主、法治建設(shè)相適應(yīng)的一種規(guī)范體制，是市場經(jīng)濟國家共同選擇的分權(quán)式財政管理體制，具有法治化、合理化以及穩(wěn)定合理預(yù)期的優(yōu)點。全球迄今有60多個西方發(fā)達國家和新興市場經(jīng)濟國家實行分稅制。這些國家普遍在憲法中明確規(guī)定實行分稅制，并在憲法或財政基本法或預(yù)算法中明確規(guī)定各級政府的職能及相應(yīng)的事權(quán)，為分稅制實施提供明確、具體的法律依據(jù)和法律保障5。我國現(xiàn)行調(diào)整央地財政收支權(quán)限劃分的主要規(guī)范是國務(wù)院于1993年底

7、發(fā)布的關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定(以下簡稱分稅制財政管理決定)。另外，2014年8月新修訂的中華人民共和國預(yù)算法(以下簡稱預(yù)算法)中關(guān)于預(yù)算級次的劃分、預(yù)算收支范圍以及預(yù)算管理職權(quán)的劃分等內(nèi)容事實上也構(gòu)成了分稅制的內(nèi)容。但稍加分析，就不難看出:第一，在預(yù)算法過于簡略的規(guī)定之外，作為我國推行分稅制主要依據(jù)的分稅制財政管理決定，它既非法律也非行政法規(guī)，僅是我國最高行政機關(guān)的一個規(guī)范性文件，用一紙規(guī)范性文件來對分稅制這樣重大經(jīng)濟體制的改革問題做出規(guī)定，不僅顯得草率和幼稚，且因其中欠缺法律責任條款而缺乏效力。同時因為立法層次太低而不具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，以至于在分稅制實施迄今的30多年里，央地財政

8、收支權(quán)限內(nèi)容不斷變更，央地上下博弈;現(xiàn)象非常嚴重，不可避免地出現(xiàn)了地方政府為解決財政困難和地方發(fā)展問題的土地財政;現(xiàn)象以及嚴重的地方債;危機問題。第二，新預(yù)算法第二十九條的規(guī)定依然沿襲舊有規(guī)定，并無實質(zhì)突破，不過是新瓶裝舊酒;，對分稅制的規(guī)則制定權(quán)，仍然授權(quán)國務(wù)院實施。這就意味著國務(wù)院作為中央政府，自己立法來處理央地之間的財力、財權(quán)劃分問題，相當于國務(wù)院既是當事人，又充當裁判者。國務(wù)院對央地政府之間財力、財權(quán)劃分規(guī)定的公正性和科學合理性很難不受懷疑。因此，為了提高中央與地方政府財政分權(quán)關(guān)系的法治化水平，應(yīng)在我國憲法中明確規(guī)定分稅制財政管理體制，由全國人大憑借其權(quán)威和超脫地位公正合理地以根本法形

9、式來厘定央地財政權(quán)限劃分、處理好財政分權(quán)關(guān)系，然后再通過全國人大制定專門的法律，如財政基本法或財政收支法明確央地間的事權(quán)劃分以及財政支出責任，以期建立一套長期穩(wěn)定的旨在合理解決一國治國理政中最重要也最頭疼的中央和地方財政分權(quán)關(guān)系的法治機制。三、完善立法法中稅收設(shè)定權(quán)及授權(quán)制度中華人民共和國稅收征管法和中華人民共和國立法法(以下簡稱立法法)這兩部法律的實施，就被學界視為我國已經(jīng)確立了稅收法定原則，但之后違背稅收法定原則的事件仍不時發(fā)生。例如:2007年5月30日，財政部突然宣布將證券交易印花稅稅率由原來的1‰上調(diào)至3‰2013年國務(wù)院出臺房地產(chǎn)調(diào)控新國五條;，對二手房

10、交易所得征收20%個人所得稅，引起了房地產(chǎn)市場震動;2014年12月12日，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出通知，再次上調(diào)成品油消費稅稅率。這種未經(jīng)過立法機關(guān)討論就上調(diào)稅收的做法，備受爭議并引起社會高度恐懼和警惕。上述問題暴露了財政憲法規(guī)范體系中的三個問題:一是現(xiàn)行立法法條款之間的掣肘與沖突;二是反映了稅收立法權(quán)授權(quán)的濫用，從實證角度印證了稅收立法權(quán)回歸人大的必要性和重要性;三是提高稅收立法層級和權(quán)威的必要性和迫切性。政府的征稅權(quán)具有直接剝奪個人財產(chǎn)權(quán)利的屬性，因其強制性、無償性會對公民財產(chǎn)帶來無形的威脅，一旦不當行使，更會直接損害人民利益，因此，必須對其嚴加防范，以阻止其對人民基本財產(chǎn)權(quán)利的肆意

11、騷擾。這種防范首先表現(xiàn)為近現(xiàn)代各國憲法上明確規(guī)定的稅收法定原則。因此稅收法定原則在很大程度上是對政府公共權(quán)力的一種約束，它和憲法上的正當程序原則共同構(gòu)成對公民財產(chǎn)權(quán)利的保護基石。稅收法定原則的基本含義是法無明文規(guī)定不納稅;，它包括政府征稅權(quán)力由憲法授予、稅收法律須經(jīng)議會批準、課稅要素法定、課稅要素明確、依法稽征原則等內(nèi)容。它是民主和法治原則等現(xiàn)代憲法原則在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是整個稅收立法、執(zhí)法與司法的黃金法則或最高法律原則，它為國家權(quán)力的行使界定了嚴格的界限，也為保護公民財產(chǎn)權(quán)以及相應(yīng)的納稅人基本權(quán)利的保有和隔離樹立了界碑;。在我國，稅收法定原則其實已經(jīng)體現(xiàn)在立法法第八條之規(guī)定中，即基本經(jīng)濟制

12、度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律;。這表明稅收基本制度的立法為法律保留事項。根據(jù)立法法第七條的規(guī)定，制定法律是全國人大及其常委會的權(quán)力，表明稅收法定主義原則的理念要義，即稅收的開征或廢除，稅收要素的變更，須經(jīng)全國人大或人大常委會立法。應(yīng)該說對于立法法第八條之規(guī)定，學術(shù)界普遍認為在屬于我國小憲法;的立法法中已經(jīng)確定了稅收法定原則，但在執(zhí)行層面以及理解上為何依然會有分歧?其主要原因在于立法法第九條的規(guī)定內(nèi)容和精神與其第八條之間相沖突，使得立法法第八條的規(guī)范效力打了很大折扣，且讓人產(chǎn)生法律適用時的選擇困惑。一個不爭的事實是:在我國稅法規(guī)范性文件中，法律層次的稅法文件只有四部，

13、即個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法和稅收征管法，而稅收行政法規(guī)數(shù)量是稅收法律數(shù)量的數(shù)倍，眾多的稅收行政規(guī)章又大都是對稅收行政規(guī)章在執(zhí)行層面的具體規(guī)定。同時，依據(jù)稅收行政法規(guī)開征的絕大多數(shù)工商稅種占到國家開征的全部18個稅種里的15個，規(guī)范著絕大部分稅賦的征收，而全國人大及其常委會制定的上述四部稅收法律中沒有一部能夠起到統(tǒng)攝稅收行政法規(guī)的稅收基本法作用，反倒在數(shù)量上成為國務(wù)院行政法規(guī)的附屬立法;。這使得我國稅收立法的層次較低，不能夠很好地體現(xiàn)稅收法定原則。另外，按照立法法第十條授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其

14、他機關(guān);的規(guī)定，全國人大及其常委會的授權(quán)，不能是空白授權(quán)，國務(wù)院也不得對全國人大及其常委會的授權(quán)再授權(quán)、轉(zhuǎn)授權(quán)。但非常遺憾的是，目前全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定的幾部工商稅收暫行條例，無不向財政部等進行了再授權(quán)，也就是由財政部和國家稅務(wù)總局等具體制定稅率等細則。這本身即違背立法法的明確規(guī)定。稅收行政法規(guī)、規(guī)章泛濫致使稅收授權(quán)立法已經(jīng)嚴重異化，因此稅收立法權(quán)向全國人大回歸就顯得非常必要和迫切。因此，筆者贊同立法法修訂意見稿(二審稿)中的立法設(shè)計:為了克服過去稅收授權(quán)立法范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限要求的弊端，應(yīng)對稅收授權(quán)立法制度作進一步嚴格限制，授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機關(guān)

15、實施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當遵循的原則等;授權(quán)的期限不得超過五年;應(yīng)對立法應(yīng)當遵循的原則、立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、適用規(guī)則、法規(guī)規(guī)章備案等規(guī)定加以補充完善;應(yīng)在立法法中明確具體地規(guī)定稅收法定原則，規(guī)定稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定，同時建議財政稅收立法權(quán)早日回歸全國人大。四、結(jié)語在財政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依憲治國;是一個長期艱難的法治系統(tǒng)工程，需要從多個方面協(xié)力配合:培育信仰憲法文化的意識和氛圍、制定出一套反映憲法價值和精神的財政憲法規(guī)范體系以及財政憲法良好的實施與監(jiān)督機制等。但工欲善其事，必先利其器;，要想在財政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依憲治國;的良法善治;，前提條件就是必須有可依據(jù)的器;或良法;，即財政憲法和具有合憲性的財稅法律。因此，財政憲法是前提，是基礎(chǔ)，是搭建約束政府權(quán)力的籠子;，是保護私權(quán)的盾牌;有了良好的財政憲法機制，才可使財稅法這一分割財富的利器;能夠在最大限度上堵塞財政公權(quán)力巨大的尋租腐敗的黑洞;，