城市土地集約利用的現(xiàn)狀與思考

1、城市土地集約利用的現(xiàn)狀與思考縣城是一個縣域政治、經(jīng)濟、文化的中心，聚集著縣域內(nèi)大量的資金、人才等要素資源，土地在縣城發(fā)展中占有十分重要的作用，是最基本的生產(chǎn)要素。實踐表明，在許多地方，往往依靠大量的土地投入和房地產(chǎn)行業(yè)的急驟膨脹推動縣城的發(fā)展，土地低效、無序利用大量存在。本文將就縣城土地利用現(xiàn)狀，從集約用地的角度進行粗淺的思考并提出初步建議。 一、縣城土地利用現(xiàn)狀分析 縣城是鏈接城鄉(xiāng)社會的重要載體，長期以來，絕大多數(shù)縣城都經(jīng)歷了一個十分緩慢而漸進的過程，縣城的發(fā)展往往是在一種“有規(guī)劃、無意識”狀態(tài)下進行的，直到上世紀90年代中后期，由于蘇南等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)縣城建設(shè)的示范帶動和土地儲備制度的確立，

2、縣城建設(shè)出現(xiàn)了兩個傾向：一是以房地產(chǎn)開發(fā)為目的舊城改造，土地儲備制度得到發(fā)展；二是以大量圈占土地為代價的外延擴張，各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、新城區(qū)如雨后春筍。一方面一部分土地得到高效利用，另一方面大量的土地被浪費、閑置。當(dāng)前，縣城土地低效利用主要表現(xiàn)在以下方面：表現(xiàn)之一：舊城區(qū)大量存在，土地利用率低下。表現(xiàn)之二：住宅用地供應(yīng)不合理，房地產(chǎn)空置率高。表現(xiàn)之三：城郊結(jié)合部非法土地轉(zhuǎn)讓嚴重。 二、造成縣城低效用地的原因 以上三方面問題的存在原因是多方面的，既有技術(shù)方面的，也有主觀思想方面的。我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地國情的現(xiàn)狀必須要引起我們思想上的高度重視。 2.1主觀

3、方面原因： 2.1.1政府畸形發(fā)展觀。一些縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)往往不堅持科學(xué)發(fā)展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在任期內(nèi)的政績和短期利益，一屆又一屆的政府往往重復(fù)著“前人建設(shè)后人還債”的怪圈，都熱衷于搞大開發(fā)、大建設(shè) 2.1.2政府職能缺位導(dǎo)致低效用地。長期以來，我們對用地的批后管理沒有能形成有效的監(jiān)管，雖然法律法規(guī)對土地閑置規(guī)定了處置的辦法，但在實際執(zhí)行中由于受地方利益的保護，政府職能部分往往不能很好地執(zhí)行政策，同時也沒有能形成一套有效的土地批后集約利用評價體系。雖然在供地環(huán)節(jié)對土地投資強度、容積率、建筑密度等進行了形式意義上審查，但企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。對是否達到必要的投資強度、容

4、積率、建筑密度等，國土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。 2.1.3規(guī)劃不合理導(dǎo)致低效用地。經(jīng)過近十年的發(fā)展，大多數(shù)縣城面貌得到改善，但也由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃意識淡簿等方面的原-因，一些縣城建設(shè)存在規(guī)劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的土地由于規(guī)劃原因處于低效利用和不合理利用的狀態(tài)，土地資產(chǎn)價值不能充分顯現(xiàn)。 2.2客觀方面原因： 2.2.1結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的低效用地。 根據(jù)建設(shè)部城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準，居住、工業(yè)、道路廣場和綠地四大類主要用地比例：居住用地2032，工業(yè)用地1525，道路廣場用地815，綠地815，這四類用地綜合占比為6075。大多數(shù)縣城上述四類主要用地不符合國家標準，存

5、在“兩低兩高”的現(xiàn)象，綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地占比較高。 2.2.2資金不足影響舊城改造。目前絕大多數(shù)縣級財政都是“吃飯財政”，因農(nóng)業(yè)稅取消等原因，一些縣級財政很難在短期內(nèi)消化收支不平衡的狀況，更加不可能再進行舊城改造。 三、推進縣城土地集約利用的幾點建議 目前我國有2853個單獨建制的縣，按每個縣城平均6平方公里計算，僅縣城建設(shè)面積就達到1.7萬平方公里，超過目前全國660個設(shè)市城市的建成區(qū)面積（2.8萬平方公里）的一半以上，因此推進縣城土地集約利用十分必要和迫切。推進縣城土地集約節(jié)約利用，必須從以下四方面入手： 3.1建立科學(xué)的政績評價體系?？茖W(xué)的發(fā)展觀和政績觀

6、有賴于建立科學(xué)的政績評價體系，因此當(dāng)務(wù)之急是要建立綜合的、綠色的政績考核體系，其中包括對縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)耕地保有量、建設(shè)用地增加量、經(jīng)濟發(fā)展水平與建設(shè)用地增加等的考核評價等。 3.2提升土地利用總體規(guī)劃的地位。在上一輪土地管理法修訂中，明確了土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接的關(guān)系。從土地的定義來看，土地是一個歷史的、空間的概念，包括地上、地下、地表部分，土地利用總體規(guī)劃是對一個地區(qū)未來土地利用結(jié)構(gòu)、方向、總量等的控制，是一個總規(guī)劃。在一個區(qū)域范圍內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)高于其它規(guī)劃?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為價值取向，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)兩個

7、目的：一是落實嚴格的耕地保護制度，二是必須對規(guī)劃建設(shè)用地特別是城市（縣城）建設(shè)用地作出嚴格的控制。 3.3嚴格控制城市（縣城）發(fā)展權(quán)。我國的土地國情決定我們不能無限制地擴大城市（縣城）建成區(qū)面積。針對目前城市發(fā)展制約機制不夠健全等方面的考慮，筆者認為，對城市的發(fā)展權(quán)應(yīng)該加以限制，把城市發(fā)展權(quán)分為決策權(quán)和實施權(quán)，按照我國政體制度，將城市發(fā)展決策權(quán)納入人大代表大會及其常委會的審議內(nèi)容，城市發(fā)展實施權(quán)由政府組織。 3.4建立城市土地集約利用評價體系。主要包括四個層面：一是縣（市）政府國土部門要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、縣城建設(shè)總體規(guī)劃制定詳細的土地集約利用指標體系。作為考核土地集約利用程度的主要指標，筆

8、者認為，土地投資強度具有很大的不確定性和合理性，目前國土部門主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后實際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，因此當(dāng)前必須要盡快建立和完善行業(yè)用地指標體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等綜合確定供地指標。二是在土地出讓合同增加土地容積率、建筑密度、投資強度等條款。三是加強批后土地集約利用評價，發(fā)展、國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達不到規(guī)定集約利用指標，在整改寬限期內(nèi)（一般給予一年左右的寬限期）仍無法達到要求的，國土部門有權(quán)收回多余的土地，建設(shè)、規(guī)劃部門不認定工程竣工，發(fā)展部門取消有關(guān)投資優(yōu)惠政策。四是推進標準廠房建設(shè)，應(yīng)鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)標準廠房用于出租或出售，工業(yè)企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實行社會化服務(wù)。一方面有利于企業(yè)減少非生產(chǎn)性投資和建設(shè)時間，快速投資見效，另一方面通過土地要素的再次市場配置，有利于避免企業(yè)不合理的用地。 3.5推進縣城土地整理。與目前正在進行的以土地儲備為手段、以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)別，今后土地整理必須按照國際通行做法，應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應(yīng)充分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的積極性，在拆遷補償?shù)男问缴弦w現(xiàn)多樣