城市防災減災規(guī)劃-城市綜合防災規(guī)劃的相關理論與實踐

1、城市防災減災規(guī)劃 主講： 第五節(jié) 城市綜合防災規(guī)劃的相關理論與實踐 一、安全城市理論與實踐二、災害風險管理周期理論與實踐 （一）安全都市：日本神戶復興計劃 （二）安全都市指導方針：亞洲地區(qū) 都市減災計劃 （三）安全都市體系：中國臺灣地區(qū) （四）安全城市：中國大陸地區(qū) （一）減災階段 （二）災前準備階段 （三）緊急應變階段 （四）復原重建階段 一、安全城市理論與實踐 （一）安全都市：日本神戶復興計劃 安全都市： 是指主要從城市規(guī)劃的調(diào)整開始，并落實到空間規(guī)劃的層面，尤其是在遭受阪神大地震的重創(chuàng) 后，根據(jù)此次災害所得資料修正以往的調(diào)查資料，并對于整個城市規(guī)劃系統(tǒng)提出修正，用過城市防 災規(guī)劃與地區(qū)防

2、災系統(tǒng)的落實，以建立理想的安全都市。 神戶市以安全都市理念建立的安全防災都市包含四個主要的方面： 1. 基本的考慮 2.防災生活圈規(guī)劃 3.防災都市基盤 4.防災管理 自主性生活圈的形成 日常性災害的調(diào)和 市民、專業(yè)者、政府責任的分擔 近鄰生活圈 生活文化圈 區(qū)域生活圈、并確立各生活圈內(nèi)的指揮所及防救災據(jù)點 防災綠軸 防災據(jù)點 海陸空廣域防災據(jù)點體系 都市生命線網(wǎng)絡 災害預防計劃 災時的救災緊急應變計劃 救援復原、災后的救援與重建計劃 防災教育 一、安全城市理論與實踐 （二）安全都市指導方針：亞洲地區(qū)都市減災計劃 亞洲都市減災計劃： 針對安全都市指導方針作了一系列的案例研究，說明民眾、校區(qū)、城

3、市、政府機關 和商業(yè)團體在遭受災害前，如何建造一個安全都市。 （三）安全都市體系：中國臺灣地區(qū) 中國臺灣地區(qū)的都市防災安全都市體系旨在建立一個安全都市為主要目標，其規(guī)劃包含計 劃層面和執(zhí)行層面，內(nèi)容架構(gòu)劃分為四個向度，包括： 都市防救災基本計劃 都市防救災實質(zhì)規(guī)劃 都市基盤建設與防救災整備 安全都市防災管理 一、安全城市理論與實踐 震災、水災、火災對策 災害前防災 計劃 災害中應急 對策 災害后整建 復舊 防救災基本計劃 （中央主導） 都市防災/安全都 市體系 都市防災基礎（含 工程設備） 防災據(jù)點及設施山坡、河岸防災綠 地軸 交通網(wǎng)路及據(jù)點設 施 維生線系統(tǒng)與設施土木與建筑防災 既成都市 新

4、發(fā)展都市 主要計劃 細部計劃 防災系統(tǒng) 規(guī)劃 都市計劃 書防災作 業(yè) 充實防災準備 強化緊急應變 充實救援與復舊 防災文化的傳承 都市計劃防災 （含生活圈） 都市防災管理 既成都市管理 圖1 安全都市體系示意圖 一、安全城市理論與實踐 （四）安全城市：中國大陸地區(qū) 安全城市： 是指對自然災害、社會突發(fā)事情等具有有效的抵御能力，并能在環(huán)境、社會、人身 健康等方面保持一種動態(tài)均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，能為城市居民提供良好秩序、舒適生活空間和 人身安全的地域社會共同體。 “安全城市”尋求從多目標角度解決城市安全問題，它強調(diào)在城市安全實現(xiàn)的過程中，也 要保證城市其他目標的實現(xiàn)。強調(diào)從城市系統(tǒng)本身考慮城市安全問題

5、的對策，注重城市自 身安全能力的建設。城市安全問題的復雜性決定了城市安全問題的解決也必須是多種手段 的綜合應用。 安全研究的重點逐漸從安全危險（或事件）轉(zhuǎn)移到作為承災體的城市系統(tǒng)本身。 “安全城市”的含義是，通過城市自身空間和組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而能夠有效應對各種充 滿不確定性的針對城市安全的威脅。（如圖2） 一、安全城市理論與實踐 圖2 安全城市的概念框架圖 過程拓展 災種拓展 強度拓展 全程度 全災種 全過程 災害 防災 城市安全 安全 應急 作為需要 作為權利 作為生活質(zhì)量 危險的集中地安全的庇護所 宜居城市指標 競爭力的體現(xiàn) 存在發(fā)展前提 城市安全思想 經(jīng)驗理性社會理性工具理性 安全城市

6、 含義 意義 多元目標 能力建設 綜合手段 安全標準 實現(xiàn)途徑 規(guī)劃編制 二、災害風險管理周期理論與實踐 災害風險管理的工作內(nèi)容與災害循環(huán)周期關系密切，可分為減災階段、災前準備階段、緊 急應變階段、復原重建階段四個階段。（如圖3） （一）減災階段 指災害發(fā)生前一切關于預防災害發(fā)生、減災災害強度及降低災害造成損失的工作。 本階段工作包含：評估災害發(fā)生原因、發(fā)生概率、災害形態(tài)，評估災害可能產(chǎn)生的損失與 危害，及降低災害發(fā)生概率或潛在的損害。 執(zhí)行的程序包含： 災害潛勢分析；災感度分析；災害危險度評析；災害境況模擬；減災策略 的評估與執(zhí)行。 （二）災前準備階段 工作目標：在現(xiàn)行環(huán)境、體制、資源狀況下

7、，規(guī)劃與設計面臨災害時能采取的相關處置作 為。目的在于能于災害發(fā)生前，借由事前的災害境況模擬與處置程序的規(guī)劃，將災害造成 的影響與損失降至最低。 工作內(nèi)容： 災害防救應變計劃的研擬；災害緊急應變演習與訓練；防救災資源與人員組 織的規(guī)劃與配置。 二、災害風險管理周期理論與實踐 （三）緊急應變階段 工作目的：在于如何快速有效地掌握即時資訊，如何提出警訊、傳遞與溝通，及如何因應 實際災害提供有效的配置救助人力與資源。 主要工作內(nèi)容包含： 即時性的災害資訊匯集、傳遞、溝通與評估；災害預警系統(tǒng)的建置；相關人 力資源的確認與掌握；救災人力及資源配置；救災資源的管理與配置；災情回報與 損失評估。 （四）復原

8、重建階段 工作目標：在于確認災害損失，及如何有效地將災害受體與先關人員組織復原，使其在最 短時間內(nèi)恢復原有機能，并提高抗災能力，以防止二次災害的發(fā)生。 工作內(nèi)容： 災害損失評估；災區(qū)環(huán)境消毒與整理；受災戶的安置與補助；公共設施復 原或重建。 二、災害風險管理周期理論與實踐 平時災前災時災后 減災準備應變復原 災難發(fā)生 時間序列 回饋 1.城市防災規(guī)劃 2.建筑結(jié)構(gòu)強化 3.交通設施整修 4.綜合管線強化 5.地震火災防止 6.防洪水利設施強化 7.山坡地防災管理對策 1.災害防救中心組織規(guī)劃 2.防災救援器材準備 3.資訊通信器材準備 4.防救災相關單位的訓練 演習 5.市民防救災能力的提高

9、6.民間志愿者團體的組織 聯(lián)系 7.防救災物資器材的儲備 1.緊急應變體系 2.災情收集通報公布系 統(tǒng) 3.避難疏散對策 4.緊急搶救醫(yī)療體系 5.警戒與交通管制 6.緊急運輸系統(tǒng) 7.災民臨時安置對策 8.罹難者處置對策 9.廢棄物與環(huán)境清理對 策 1.復原重建體系 2.災民生活安定對策 3.心理復建對策 4.住宅復原重建 5.基礎設施復建對策 6.產(chǎn)業(yè)復原與振興對策 7.復原重建財政金融措 施 工作重點 圖3 災害風險管理內(nèi)容框架示意圖 第二章 城市綜合防災規(guī)劃與相關專項防災規(guī)劃的關系 第一節(jié) 概述1 1 第二節(jié) 城市綜合防災規(guī)劃與城市主要專項防災規(guī)劃的關系2 2 第三節(jié) 城市綜合防災規(guī)劃

10、與其他災害防災規(guī)劃的關系3 3 第四節(jié) 城市綜合防災規(guī)劃與突發(fā)公共事件應急預案的關系4 4 第五節(jié) 城市綜合防災規(guī)劃與災后恢復重建規(guī)劃的關系5 5 第一節(jié) 概述 一、城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的總體關系 二、全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 一、城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的總體關系 （一）目標范圍 從目標角度：全方位的城市綜合防災規(guī)劃、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃、各單項城市 防災規(guī)劃，在總體目標和長遠目標上是一致的，即都是要保障城市整體空間的安全。但在 階段性、區(qū)域性的具體目標上，還是有

11、所不同。 （二）對策實施范圍 從對策角度： 全方位的城市綜合防災規(guī)劃的對策類型包括空間型對策、管理型對策、法 律型對策、經(jīng)濟金融保險型對策、宣傳教育型對策等等；城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃 主要是制定空間性防災對策。 兩者在空間層面上有重疊，但是相對而言，兩者的側(cè)重點各有不同。 1.城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃的核心是空間型防災對策。 工作重點：是制定各類防空空間設施的規(guī)劃目標、原則、標準、用地布局、規(guī)模容量等。 2.全方位的城市綜合防災規(guī)劃的核心是管理型對策，即各項防災事務管理權力的整合。 工作重點：是提出城市整體的綜合防災規(guī)劃目標和原則，明確劃分各相關單位的責任和權 力，制定高效的城市綜合

12、防災規(guī)劃的實施運作機制，協(xié)調(diào)各單項防災規(guī)劃的關系，整合各 類防災資源，制定規(guī)劃實施的保障體制，全方位提升城市的綜合防災能力。 一、城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的總體關系 3.各單項防災規(guī)劃的工作內(nèi)容包括：工程技術型對策、空間型對策、以及部分管理型對策； 以工程技術型對策為主，空間型對策為輔，管理型對策地方分量更輕。 （三）資源整合范圍 資源整合的角度： 城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃，是從空間層面進行整合防救災資源； 全方位的城市綜合防災規(guī)劃是從管理層面整合防救災資源，包括空間資源、管理資源、人 力資源、財力資源、物資資源等，以提高城市整體應對各種災害的綜合能力。 各單項防災規(guī)劃是從工程

13、技術層面解決防災問題。 由此可見，城市綜合防災規(guī)劃的作用體現(xiàn)在對各類城市防救災資源的全面整合上。 二、全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的關系，主要體現(xiàn)在目標、對策、資源整合、實 施保障方面。（如圖4） 全方位的城市 綜合防災規(guī)劃 防災目標 防災對策 資源整合 實施保障 各單項城市綜 合防災規(guī)劃 圖4 全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市綜合防災規(guī)劃的關系示意圖 具體而言，全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的工作交叉點體現(xiàn)在防災規(guī) 劃的目標、原則、基本標準、重要設施的布局、災害信息共享平臺的構(gòu)建、災害監(jiān)測與預 警、防災技術的研

14、究與推廣計劃、資金、救災物資等保障措施的實施方面。 二、全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 全方位的城市綜合防災規(guī)劃針對的主要災害類型是對城市有全局性、經(jīng)常性影響的、高風 險的重大災害類型。 城市主要影響災種的確定，需要對城市所有的災害類型的影響地域范圍、發(fā)生頻率、損失 大小、持續(xù)時間等特征進行充分的分析和評價，從而找出最主要的影響災種類型，以及受 這些災種影響最嚴重的地域范圍。 城市抗震防災規(guī)劃，對災種的分析，基本上是地震災害的主要次生災害類型的判斷，以及 地震及其主要次生災害的影響范圍。 這些工作也是風險評估的主要工作內(nèi)容，風險評估是全方位的城市綜合防災規(guī)劃和城市抗 震

15、防災規(guī)劃共同包括的內(nèi)容，只是側(cè)重點不同。 （一）災種選擇與風險評估 （二）對策的階段性 在災害對策的階段性方面，全方位的城市綜合防災規(guī)劃包括災前預防、災種應急救援、災 后恢復重建三個階段的對策策略。其中，最重要的是災前的預防措施；其次是災中的應急 救援；再次是災后的恢復重建。 1.災前預防階段： 需要對城市歷史上發(fā)生過的歷次重大災害和其他地區(qū)的有重大影響的災害事件進 經(jīng)驗總結(jié)和教訓分析，對現(xiàn)有城市防救災工作中的優(yōu)勢和劣勢進行深入分析，結(jié)合當?shù)氐?自然地理環(huán)境特點和社會經(jīng)濟條件，需要制定十分詳細和周密的預防措施。 2.災中應急階段： 核心問題有：一是統(tǒng)一的防災事務管理部門的成立，管理權力的集中、

16、綜合防災 管理制定的建立，災前預防與災中應急的良性對接是全方位的城市綜合防災規(guī)劃能夠順利 高效用實施的基礎；二是應急預案側(cè)重于災時的應急救援，側(cè)重于政府救援。 3.災后重建階段： 全方位的城市綜合防災規(guī)劃主要是提出重建規(guī)劃的目標和原則，以及重建規(guī)劃實 施的保障機制。 以城市抗震防災規(guī)劃為代表的各單項防災規(guī)劃，其工作重心基本上都是災前的預防階段， 災中的應急救援主要依靠各單項災種的應急預案，災后的重建工作基本都沒有涉及。 二、全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 二、全方位的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 城市綜合防災管理信息平臺的功能包括三個方面： 一是所有災

17、害信息的匯總整理、統(tǒng)計與分析，災害的監(jiān)測，預警的發(fā)布等。 二是日常所有防災規(guī)劃的編制審批管理、防救災建設項目的建設質(zhì)量跟蹤管理和日 后的運營維護管理。 三是災種的應急救援工作的組織、救災命令的傳達、救援物資設備和人員的調(diào)配、 災情信息的發(fā)布、救災安置工作的進展、災后重建工作的進展等。 （三）城市綜合防災管理信息平臺 （四）保障措施 城市綜合防災規(guī)劃：其管理信息平臺的建立，包括了所有災種的信息和所有類別防災規(guī)劃 的信息，是一個全覆蓋的平臺。 各單項防災規(guī)劃：其管理信息平臺只是城市綜合防災管理信息平臺的一個重要組成部分。 全方位的城市綜合防災規(guī)劃：保障措施內(nèi)容需要更為全面，需要為城市的綜合防災工作

18、制 定一個總體的保障制度體系，為各單項防災規(guī)劃的保障措施制定一個基本目標和原則。 各單項防災規(guī)劃：就目前的規(guī)劃實踐來看，對這些內(nèi)容不夠重視，其分量還是偏弱，內(nèi)容 較少。 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃的核心是空間型防災對策；其工作重點是制定各類防災空 間設施的規(guī)劃目標、原則、標準、用地布局、規(guī)模容量等。（如圖5）這也是其與各單項 防災規(guī)劃相交叉的地方。 城市規(guī)劃中的城市 綜合防災規(guī)劃 各單項城市防 災規(guī)劃 目標與原則 標準 風險評估與城 市能力評價 城市用地與規(guī)模 設施布局 實施計劃與保障措施 圖5 城市規(guī)劃中城市綜合防災規(guī)劃與各單

19、項城市防災規(guī)劃的關系示意圖 城市綜合防災規(guī)劃中的空間型對策是制定各單項防災規(guī)劃的原則和對策框架，各單項防災 規(guī)劃的空間型對策應以不違反城市綜合防災規(guī)劃為原則。當然，各單項防災規(guī)劃的部分成 果也是編制城市綜合防災規(guī)劃的基礎依據(jù)。 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項防災規(guī)劃在總體目標上是一致的，都是從保證城 市的總體安全，減少災害帶來的損失；兩者在具體目標上存在一定程度的差異。 城市防災設防標準的確定是城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃和各單項防災規(guī)劃都要明確的 主要規(guī)劃內(nèi)容之一。設防標準的確定是基于外部風險評價的影響，它不能僅僅才能夠成

20、本 效益出發(fā)，而更多的是從城市自身社會發(fā)展的角度考慮。 （一）總體目標與防災標準 （二）風險評估與城市防災能力評價 城市綜合防災規(guī)劃的首要任務是要在城市面臨的眾多災害類型中，得到城市的綜合災害風 險圖。多災種的綜合風險圖是進行城市綜合防災規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的重要依據(jù)。 各單項城市防災規(guī)劃的風險評估只需要針對單一災種及其次生災害進行評估，內(nèi)容的廣度 上不如城市綜合防災規(guī)劃，但是，深度上要比城市綜合防災規(guī)劃的要深。 城市防災能力評價是指針對城市防災救災減災的各項硬件和軟件設施，評價其在災害來臨 時能夠發(fā)揮出其應有能力的效果。 城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃：城市防災能力評價就是城市綜合防災能力評價，

21、需要評 價城市中針對不同災害類型的、在不同階段使用的、不同部門的防災救災設施的效力情況。 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 （三）城市用地安全與防災分區(qū) 各單項城市防災規(guī)劃：只是針對單一災害類型及其主要次生災害的防災救災設施。 各單項城市防災規(guī)劃中的城市防災能力評價應是城市綜合防災規(guī)劃中城市綜合防災能力評 價的基礎和重要組成部分。 1.城市選址的安全性 各單項防災規(guī)劃是從單災種的風險角度，評判某地區(qū)的風險程度高低；而城市綜合防災規(guī) 劃是從多災種的角度，綜合評判某地區(qū)的綜合風險程度高低。 城市規(guī)劃對于土地的風險評估，是基于各單項災種防治規(guī)劃的風險評估的。 城市選址總

22、原則：實事求是、保證質(zhì)量、技術可行，經(jīng)濟合理，近遠結(jié)合，立足遷建、兼 顧發(fā)展，綜合考慮政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境的效益。 城市新城或城市新區(qū)選址一般會有兩種方案： 一種方案是避開災害易發(fā)地區(qū)進行城市新區(qū)的選址。（適用于：災害危險程度很高，一旦發(fā)生災 害危險很大，用地防災處理成本過高，且城市發(fā)展空間充裕的情況。） 另一種方案是對于災害易發(fā)地區(qū)進行防災或減災處理后進行城市新區(qū)建設。（適用于： 災害危險可以通過工程處理和防災設施建設有效控制，防災工程成本處于可以接受的范圍內(nèi)。） 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 2.災害區(qū)劃與防災分區(qū) （1）災害區(qū)劃 災害區(qū)劃的目的包括認識區(qū)

23、域自然災害發(fā)生發(fā)展的時空分布規(guī)律，認識區(qū)域自然災害發(fā)生的 類型、強度、造成的損失等基本問題；災害區(qū)劃是進行各類防災規(guī)劃的基礎。 災害區(qū)劃包括單災種區(qū)劃和多災種區(qū)劃。單災種區(qū)劃的災害類型包括地震、洪水、地質(zhì)災害 等；多災種區(qū)劃則包括了多種災害類型。 1）單災種區(qū)劃（以地震災害為例） 2）多災種區(qū)劃（1994年中國科學院地理研究所根據(jù)中國主要氣象災害分析的10中氣象災害資料，首先通過春、夏、 秋、冬各季主導氣象災害的頻率分布，構(gòu)成各季節(jié)氣象災害地域組合類型，再依據(jù)綜合區(qū)劃原則，確定出各季綜合災害區(qū)。） （2）防災分區(qū) 防災分區(qū)是指根據(jù)城市的自然地理環(huán)境條件、災害分布特征、行政區(qū)劃、人口經(jīng)濟社會條件

24、 等綜合因素，對城市空間中的防救災空間和減災設施進行科學配置，把城市空間劃分為不同 的防災單元。 防災分區(qū)是在災害區(qū)劃的基礎上進行得。城市綜合防災規(guī)劃還需要根據(jù)不同災害的區(qū)劃結(jié) 果，各單項防災規(guī)劃的防災分區(qū)結(jié)果，綜合考慮，進行城市的綜合防災分區(qū)工作。 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 （四）重要防救災公共設施與生命線系統(tǒng)管線設施 城市中重要公共設施的安全優(yōu)化，是城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃的重要工作內(nèi)容。 各單項防災規(guī)劃是從單災種的角度，考慮城市建筑包括重要公共設施的安全問題； 城市綜合防災規(guī)劃，則需要從多災種的角度出發(fā)，考慮重要公共設施的安全優(yōu)化問題。 1.城市

25、重要公共設施的類型 大量人群聚集和占用的設施：中小學校、大型的住宅公寓和辦公建筑、體育場館、劇院 等。 救災設施：醫(yī)院、消防、警局、應急指揮中心、政府機關等。 重要的政府功能：中央、省級、市縣級政府大樓等。 有突出象征價值的代表性公共設施：與國家力量和價值緊密聯(lián)系的著名構(gòu)筑物和場所， 國家和歷史紀念碑、宗教機構(gòu)、大眾文化中心。 重要的工業(yè)和商業(yè)設施：重要的制造工廠、金融區(qū)、煉油廠和銀行。 基礎設施中的節(jié)點：大橋、機場、地鐵站、海運港口、變電站、主要的道路交叉口。 在網(wǎng)絡中有特殊地位的建筑或其他結(jié)構(gòu)設施：例如，在衛(wèi)生系統(tǒng)中主要的研究性醫(yī)院， 區(qū)域醫(yī)學中心或者跨越大湖、大河的連接不同區(qū)域的重要橋梁

26、或隧道。 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 特別易損的結(jié)構(gòu)和場地：包括位于地震斷裂帶、地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、沿著颶風影響海岸布 置或者毗鄰固定的或可移動危險物質(zhì)的結(jié)構(gòu)設施等。 存在較大內(nèi)部危險的設施：固定位置的危險物質(zhì)生產(chǎn)、儲藏以及轉(zhuǎn)移設施；核電站、大 壩等。 特別易損的公共設施：醫(yī)院、保健療養(yǎng)設施、護理場所、老年公寓、養(yǎng)老院、精神病治 療機構(gòu)、殘疾人學校和服務中心等。 2.優(yōu)化內(nèi)涵 提高城市重要目標安全性的途徑很多，考慮應對多災種的損害，要進行全方位的安全保障。 從目標本身考慮：需要提高其工程結(jié)構(gòu)的耐災性；從城市規(guī)劃角度考慮：應更加關注通過 城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方法

27、來提高城市的耐災性。 1）以公共設施為例：設施多重化是公共設施優(yōu)化的重要原則。 城市的重要功能應由多種設施加以保障。同類設施的冗余配置和小型化也有利于安全 的保障。設施安全的一個重要原則就是要減少處于危險中的重要元素的集中，由一個中心 設施提供的服務同那些由幾個小一點的設施提供的服務相比總是更加危險。 三、城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃與各單項城市防災規(guī)劃的協(xié)調(diào)關系 2）以生命線系統(tǒng)為例： 城市生命線網(wǎng)絡在自然災害時易損，并影響廣大地區(qū)。網(wǎng)絡系統(tǒng)擴展得越大，易損性越大。 （例如，城市供熱管網(wǎng)按照熱源與管網(wǎng)的關系可分為區(qū)域網(wǎng)絡式與統(tǒng)一網(wǎng)絡式兩種形式。 前者為單一熱源與供熱網(wǎng)絡相連；后者為多個熱源與

28、網(wǎng)絡相連，較前者具有更高的可靠性， 但系統(tǒng)復雜。） （五）實施對策與保障措施 就實施對策與保障措施的類型而言，城市規(guī)劃中的城市綜合防災規(guī)劃和各單項城市防災規(guī) 劃是一致的，都包括具體的規(guī)劃實施行動計劃、實施建議、以及涉及各部門協(xié)調(diào)的保障性 措施。（例如，災害的科學技術研究、災害監(jiān)測與預警、災害相關知識的宣傳語教育、避 難技能的培訓、災害信息平臺的建立、救災物資的儲備，以及儲備設施的規(guī)劃建設等） 第二節(jié) 城市綜合防災規(guī)劃與城市主要專項防災規(guī)劃的關系 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 二、城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的關系 三、城市綜合防災規(guī)劃與城市消防規(guī)劃的關系 四、城市綜合防災規(guī)劃

29、與城市人防工程規(guī)劃的關系 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 （一 ）城市抗震防災規(guī)劃的內(nèi)容要點 1.法規(guī)依據(jù) 編制城市抗震防災規(guī)劃的依據(jù)包括：中華人民共和國防震減災法、中華人民共和國 城鄉(xiāng)規(guī)劃法、中華人民共和國突發(fā)事件應對法、破壞性地震應急條例、建筑 工程抗御地震災害管理規(guī)定、城市抗震防災規(guī)劃管理規(guī)定、中國地震動參數(shù)區(qū)劃 圖、建筑抗震防災規(guī)劃標準、構(gòu)筑物抗震設計規(guī)范等等。 其他依據(jù)還包括：省防震減災條例、省破壞性地震應急預案、省城市總體規(guī)劃抗震防災專 業(yè)規(guī)劃編制要點、城市總體規(guī)劃等 2.目標與原則 編制城市防災抗震減災規(guī)劃，應貫徹“預防為主，防、抗、避、救相結(jié)合”的方針，遵循 統(tǒng)籌

30、安排、突出重點、合理布局、全面預防的原則，以震情和震害預測結(jié)果為依據(jù)，并充 分考慮人民生命和財產(chǎn)安全及經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護等需要，以人為本、平災結(jié)合、 因地制宜、突出重點、統(tǒng)籌規(guī)劃，采取合理可行的對策，盡可能地提高抗震防災意識，最 大限度地減輕未來地震災害的損失。 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 城市抗震防災規(guī)劃的防御目標應根據(jù)城市建設與發(fā)展要求確定，必要時還可區(qū)分近期與遠 期目標，并應達到以下基本防御目標： 當遭受多遇地震影響時，城市功能正常，建設工程一般不發(fā)生破壞。 當遭受相當于本地區(qū)地震基本烈度的地震影響時，城市生命線系統(tǒng)和重要設施基本正常， 一般建設工程可能發(fā)生破壞

31、但基本不影響城市整體功能，重要工礦企業(yè)能很快恢復生產(chǎn)或 運營。 當遭受罕遇地震影響時，城市功能基本不癱瘓，要害系統(tǒng)、生命線系統(tǒng)和重要工程設施 不遭受嚴重破壞，無重大人員傷亡，不發(fā)生嚴重的次生災害。 3.主要內(nèi)容 防震減災規(guī)劃的主要內(nèi)容應當包括：總則、震情形勢和防震減災規(guī)劃總體目標、城市用地、 基礎設施、城區(qū)建筑、地震次生災害防御、避震疏散、信息管理系統(tǒng)等。具體內(nèi)容如下： 地震的危害程度估計，城市抗震防災現(xiàn)狀、易損性分析和防災能力評價，不同強度地震 下的震害預測等。 總體抗震要求：城市總體布局中的減災策略和對策、抗震設防標準和防御目標、城市抗 震設施建設等。 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)

32、劃的關系 建筑用地評價與要求：城市抗震環(huán)境綜合評價，包括發(fā)震斷裂、地震場地破壞效應的評 價；抗震設防區(qū)劃，包括城市用地的抗震適宜性分區(qū)和危險地段，不利地段的確定，提出 用地布局要求等。 重要建筑、超限建筑、新建工程建設、人員密集的教育、文化、體育等設施、基礎設施 規(guī)劃的布局、建設與改造要求等。 規(guī)劃的實施和保障：包括防震減災技術、信息、資金、物資等實施保障措施。 （例如，武漢市抗震防災規(guī)劃（2010-2020） （二 ）城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的相互關系 抗震防災規(guī)劃主要從以下幾個方面影響綜合防災規(guī)劃：城市現(xiàn)狀抗震防災能力評估、風險 圖繪制、建筑物抗震設防標準的確定、防災分區(qū)的規(guī)劃、

33、避難場所和疏散通道體系的布局、 生命線系統(tǒng)、次生災害的防治規(guī)劃等。 其中，城市綜合防災規(guī)劃中防災分區(qū)、避難場所和疏散通道的布局，次生災害的防治、與 抗震防災規(guī)劃中對應設施的布局，在一定程度上有重疊。 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 1.防災目標與標準 城市綜合防災規(guī)劃中關于應對地震災害的目標，應與城市抗震防災規(guī)劃的基本目標保持一 致；兩者在應對地震災害的最終狀態(tài)和效果上是統(tǒng)一的。關于建構(gòu)筑物的抗震設防標準， 也應保持一致。 2.風險評估與城市防災能力評價 （1）風險評估 城市綜合防災規(guī)劃中：風險評估是針對不同的災害類型，進行綜合性評價，以找出對城市 影響最大的若干災害類型，以及城

34、市中受災害影響最重的若干地區(qū)。 城市抗震防災規(guī)劃中：主要是找出受地震而帶來的主要次生災害的類型，以及其空間分布 特征。 （2）城市防災能力 城市綜合防災規(guī)劃中：城市防災能力是指城市綜合防災能力，即匯集城市中所有的防災救 災資源后，所能達到的減災水平：包括各種硬件設施和軟件環(huán)境。 城市抗震防災規(guī)劃中：城市防災能力主要是指應對地震及其主要次生災害的能力。 城市抗震防災能力是城市綜合防災能力的重要組成部分，特別是對那些以地震為主要災害 類型的城市而言。 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 3.城市用地的防災措施 城市用地的防災措施：主要是指通過調(diào)整土地利用方式，來達到減災的效果。 包括兩方

35、面的內(nèi)容：一是城市規(guī)劃用地的選址，二是城市建成區(qū)土地利用方式的調(diào)整。 （1）城市規(guī)劃用地的選址 對于城市綜合防災規(guī)劃：城市用地安全性評價需要考慮地震、洪水、火災、地質(zhì)災害，以 及其他主要災害的影響，綜合確定城市用地的安全性。 對于城市抗震防災規(guī)劃：城市用地抗震適宜性評價則主要考慮地震災害的影響。 城市抗震防災規(guī)劃的用地安全性評價結(jié)果，是進行城市綜合防災規(guī)劃進行用地安全性評價 的基礎。 （2）城市建成區(qū)土地利用方式的調(diào)整 城市建成區(qū)土地利用方式的調(diào)整，主要是針對建成區(qū)中存在災害隱患較大的地區(qū)，或者已 經(jīng)遭受嚴重災害損失、頻頻受災的地區(qū)。 4.城市重要設施的防災措施 （1）重要防救災公共設施的防災

36、措施 在城市綜合防災規(guī)劃中，各類各等級建構(gòu)筑物抗震設防標準的確定，需要與抗震防災規(guī)劃 中確定的標準一致。 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 （2）避難場所與疏散通道的防災措施 對于建筑來說，一般可以按以下原則進行抗震處理： 盡量選擇有利于抗震的場地和地基，針對不同場地與地基，選擇經(jīng)濟合適的抗震結(jié)構(gòu)；建 筑物平面布局中，長寬比例應適度，平面剛度應均勻，對建筑物應力集中的部位要在構(gòu)造 上加強；加強部件之間的聯(lián)結(jié)，并使聯(lián)結(jié)部位有較好的延性等。 城市建筑的防災措施除了抗震方面的考慮外，還包括防火、防空襲等方面的對策。 城市綜合防災規(guī)劃的建筑防災措施，其對策涉及的面要廣泛；而城市抗震防災規(guī)劃

37、，在建 筑抗震這一點上，其深度相對要深。 避難場所與疏散通道是城市綜合防災規(guī)劃和城市抗震防災規(guī)劃的核心內(nèi)容之一。 城市綜合防災規(guī)劃和城市抗震防災規(guī)劃兩者的差別就在于考慮的主要災害類型不同。 對城市綜合防災規(guī)劃而言，避難場所和疏散通道的設置，需要考慮城市主要災種的影響， 經(jīng)過綜合比較分析后，而后慎重確定。 在避難場所的規(guī)劃流程上，兩者是相同的，都包括以下幾個步驟： 避難人口預測、潛在的避難用地資源調(diào)查與有效性評價、避難場所的等級劃分、各等級避 難場所服務半徑的確定、確定人均避難用地指標、避難場所選址的確定。 一、城市綜合防災規(guī)劃與城市抗震防災規(guī)劃的關系 （3）重要基礎設施的防災措施 重要基礎設施

38、防災措施的內(nèi)容主要包括確定評價的對象和范圍、找出各設施系統(tǒng)中的重要 節(jié)點和薄弱環(huán)節(jié)、提出基礎設施規(guī)劃布局、建設和改造的抗震防災要求和措施。 對城市綜合防災規(guī)劃而言：基礎設施的防災措施則除了抗震外，還包括消防、防洪、防地 質(zhì)災害等方面的對策。 對城市抗震防災規(guī)劃而言：基礎設施的防災措施主要是針對抗震方面的要求。 5.實施對策與保障措施 在實施對策與保障措施的類型方面，城市抗震防災規(guī)劃與城市綜合防災規(guī)劃應保持一致。 就內(nèi)容而言，城市抗震防災規(guī)劃更為具體，而城市綜合防災規(guī)劃更為宏觀。城市抗震防災 規(guī)劃中的一些原則性和框架性實施措施，也是城市綜合防災規(guī)劃實施措施的重要組成部分。 二、城市綜合防災規(guī)劃與

39、城市防洪規(guī)劃的關系 1.法規(guī)依據(jù) 編制城市防洪規(guī)劃除執(zhí)行中華人民共和國防洪法、中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法、 中華人民共和國水法、中華人民共和國河道管理條例，還應同時執(zhí)行相關標準、 規(guī)范的規(guī)定。 （一 ）城市水災防治規(guī)劃的內(nèi)容要點 2.目標與原則 城市防洪規(guī)劃應以流域防洪規(guī)劃為依據(jù)，在流域防洪規(guī)劃指導下開展，與流域防洪有關的 城市上、下游治理方案應與流域防洪規(guī)劃相一致；城市范圍內(nèi)的流域性工程應與流域性防 洪規(guī)劃相統(tǒng)一；城市范圍內(nèi)行洪河道的寬度等具體參數(shù)應根據(jù)流域防洪規(guī)劃要求作進一步 的比選、優(yōu)化。 城市防洪規(guī)劃應貫徹“全面規(guī)劃、綜合治理、防治結(jié)合、以防為主”的減災方針。 3.城市防洪規(guī)劃的類型與主

40、要內(nèi)容 城市防洪規(guī)劃應包括下列主要內(nèi)容： 確定城市防洪、排澇規(guī)劃標準。 確定城市用地防洪安全布局原則，明確城市防洪保護區(qū)和蓄滯洪區(qū)范圍。 確定城市防洪體系、制定城市防洪、排澇工程方案與城市防洪非工程措施。 二、城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的關系 規(guī)劃防江洪標準：確定不同規(guī)模、等級城市防江河洪水設施的規(guī)劃標準；提出重點防護對 象（區(qū)域）的確定及保護原則。 分蓄洪區(qū)：提出城市附近分蓄洪區(qū)的位置選擇、范圍確定、容量要求和分泄洪工程設施規(guī) 劃技術要求；及分蓄洪區(qū)疏散避險系統(tǒng)規(guī)劃技術要求；以及分蓄洪區(qū)的使用原則、分蓄洪 區(qū)的土地利用與各類建筑工程管制要求。 綜合防治措施：提出受洪水威脅的城市中各類用地

41、和設施的規(guī)劃布局要求；城市防御災害、 減輕災害損失的用地布局措施和工程技術準備措施；多江河城市，不同江河洪最不利遭遇 時的頻率組合，城市防洪與區(qū)域防洪相配合的基本措施等。 （1）城市江河防洪規(guī)劃 （2）城市防山洪、防泥石流規(guī)劃 規(guī)劃防山洪標準：確定不同規(guī)模、等級城市防山洪設施的規(guī)劃標準；提出重點防護對象 （區(qū)域）的確定及保護原則。 防洪工程設施規(guī)劃：提出城市防山洪工程設施。如水庫工程、溝谷整治工程、水土保持工 程等。 1）山洪防治規(guī)劃 二、城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的關系 泥石流防治：提出易受泥石流侵襲城市中各項用地布局要求及防止和治理泥石流的規(guī)劃技 術措施。 2）泥石流防治規(guī)劃 （3）城

42、市防潮規(guī)劃 規(guī)劃防潮標準：確定不同規(guī)模、等級的城市沿海防潮設施的規(guī)劃防潮標準；提出重點防護 對象（區(qū)域）的確定及保護原則。 工程設施規(guī)劃：提出沿海城市防潮工程設施。如海堤、護岸、防潮門、消浪設施等的規(guī)劃 基礎要求等。 綜合防治措施：提出海潮與河洪最不利遭遇時，特別是天文潮、風暴潮與河洪同時發(fā)生情 況下，城市防潮與防洪相配合的基礎措施。 （4）城市防澇規(guī)劃 規(guī)劃排澇標準：確定不同規(guī)模、等級的城市防澇設施的規(guī)劃標準；提出重點防護對象（區(qū) 域）的確定及保護原則。 防澇工程設施規(guī)劃：提出各類城市防澇工程設施的規(guī)劃技術要求；提出上述設施與城市總 體規(guī)劃相協(xié)調(diào)及城市道路、公路、橋梁交叉的技術要求。 綜合防

43、治措施：提出城市防御災害、減輕災害損失的各類用地和設施的規(guī)劃布局要求。 二、城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的關系 防洪規(guī)劃與城市綜合防災規(guī)劃的關系主要體現(xiàn)在以下幾個方面：城市防洪排澇標準的確定、 城市用地防洪安全布局、城市防洪體系、城市防洪工程措施等。 （二）城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的相互關系 1.防災目標與標準 城市防洪規(guī)劃的基本目標與城市綜合防災規(guī)劃在水災防治方面的目標是一致的。 在防災標準方面，城市防洪規(guī)劃主要是指防洪排澇標準。 城市防洪規(guī)劃中確定的防洪標準是城市綜合防災規(guī)劃中的標準體系的重要組成內(nèi)容之一。 2.城市水災風險評估與城市防災能力評估 城市水災風險評估是城市防洪規(guī)劃的重

44、要內(nèi)容，也是城市綜合防災規(guī)劃中風險評估的重要 組成部分。 城市防洪規(guī)劃中的防災能力評價是評價城市現(xiàn)狀應對水災的能力，這也是城市綜合防災規(guī) 劃中城市綜合防災能力評價的重要組成內(nèi)容。 3.城市用地的防災措施 （1）城市用地防洪安全的空間布局 城市用地的防洪安全空間布局，對城市防洪規(guī)劃和城市綜合防災規(guī)劃都是重要的工作內(nèi)容。 二、城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的關系 城市建設用地選擇應避開洪澇、泥石流災害高風險區(qū)域，該區(qū)域應劃定為規(guī)劃禁建區(qū)。 城市防洪規(guī)劃確定的過洪灘地、排洪河渠用地、河道整治用地應劃定為規(guī)劃限建區(qū)。 城市用地布局應遵循“高地高用、低地低用”的原則。 城市用地布局應確保城市重要公用設施

45、，包括供水、供電、供氣等市政公用設施，和醫(yī)療 救護、消防等公共服務設施的防洪安全。 （2）城市防洪體系與城市防災分區(qū) 城市江河湖泊等水系的布局、各防洪工程設施體系、防護區(qū)域劃分、對城市用地布局的影 響等因素，是防災分區(qū)劃分的主要依據(jù)之一。城市綜合防災規(guī)劃根據(jù)不同防洪體系的要求， 在不同防災分區(qū)內(nèi)采取不同的土地利用方式和防災減災措施。 城市受澇地區(qū)應按照“高低水分流、主客水分流”原則，劃分排水區(qū)域，由排水管網(wǎng)、調(diào) 蓄水體、排洪渠道、堤防、排澇泵站及滲水系統(tǒng)、雨水利用工程等組成綜合排澇體系。 二、城市綜合防災規(guī)劃與城市防洪規(guī)劃的關系 4.城市重要防災設施系統(tǒng) 在城市防洪規(guī)劃方面，主要是指城市防洪排

46、澇工程設施；這些設施是城市防洪規(guī)劃的核心 內(nèi)容，同時也是城市綜合防災規(guī)劃中應對水災的重要組成部分，是提高城市綜合防災能力 的重要支撐手段。 5.實施對策與保障措施 在實施對策和保障措施方面，城市綜合防災規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃都需要建立完善的、高效 的水災應急指揮和管理體系、救災物資保障設施網(wǎng)絡，提高城市的防災能力；同時，大力 開展防救災方面的教育和演練，提高民眾的自救和互救能力。 三、城市綜合防災規(guī)劃與城市消防規(guī)劃的關系 1.法規(guī)依據(jù) 編制城市消防規(guī)劃的法規(guī)依據(jù)包括中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市規(guī)劃編制辦 法、中華人民共和國消防法、城市消防站建設標準、城鎮(zhèn)公安消防站車輛配 備標準、消防改革與發(fā)展綱要等，以及城市道路交通、給水、電力等相關專業(yè)規(guī)劃 的規(guī)范。 （一 ）城市消防規(guī)劃的內(nèi)容要點 2.目標與原則 城市消防規(guī)劃和管理的基本目標，是預防火災的發(fā)生，最大限度地減少火災損失。為城市 居民的生產(chǎn)和生活提供安全環(huán)境、增強城市的防災救災能力，增強市民的安全感。 消防工作實施“預防為