論公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償

1、people dont have to be beautiful, but they must be beautiful.整合匯編簡(jiǎn)單易用（頁(yè)眉可刪）論公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償 內(nèi)容摘要: 關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償問(wèn)題，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都將其納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。我?guó)20_年國(guó)家賠償法的修改卻仍未將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，相關(guān)賠償問(wèn)題仍接受民法的調(diào)整。但從公有公共設(shè)施致害的行為性質(zhì)來(lái)看，單純適用民事賠償，而排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶獯嬖谥T多缺陷。公有公共設(shè)施致害賠償應(yīng)當(dāng)定性為國(guó)家賠償。將其納入國(guó)家賠償范圍，可以彌補(bǔ)民法適用上的局限性，適應(yīng)公共服務(wù)理論的需要，利于保障公民合法權(quán)益，在我

2、國(guó)也具有可行性。屬于國(guó)家賠償范圍的公有公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)采取廣義理解。公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則，其應(yīng)具有下述三個(gè)構(gòu)成要件：公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在瑕疵;有實(shí)際損害事實(shí)存在;公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理瑕疵與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。關(guān)鍵詞: 公有公共設(shè)施;致害賠償;國(guó)家賠償一、問(wèn)題的緣起20_年3月22日長(zhǎng)沙暴雨，21歲女孩楊麗君路過(guò)天心區(qū)凃家沖赤黃路時(shí)，不幸墜入一個(gè)沒(méi)有井蓋的深井，隨即被從下水道中沖走。5月19日，她的尸體在岳陽(yáng)市湘江湘陰段被發(fā)現(xiàn)。其后，楊麗君的父母獲得天心區(qū)政府相關(guān)職能部門(mén)人道主義救助金72萬(wàn)元。此事經(jīng)媒體報(bào)道后，在對(duì)死者及家屬表達(dá)同情的同時(shí)，這72萬(wàn)元的

3、人道主義救助金卻引起了社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。通常來(lái)說(shuō)，人道主義援助，又被稱(chēng)為人道主義救援，主要是國(guó)家或公益組織，根據(jù)人道主義原則向受助者提供物資等方面的支援，其目的是為了拯救受助者的生命，緩解其不幸狀況，以及維護(hù)人類(lèi)尊嚴(yán)。政府發(fā)放人道主義救助金對(duì)于高效快速解決突發(fā)事件、安撫行政相對(duì)人起著重要作用，表現(xiàn)了政府的人道主義關(guān)懷。但是政府給付這類(lèi)人道主義救助金的行為難免會(huì)讓人產(chǎn)生疑惑：人道主義救助金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和程序是什么?如果政府不存在責(zé)任，如此高額人道主義救助金的發(fā)放似乎有政府隨意處分納稅人的錢(qián)來(lái)承擔(dān)一種道德義務(wù)之嫌。與發(fā)放人道主義救助金行為相關(guān)的行政行為類(lèi)型主要是行政給付。行政給付，亦成行政物質(zhì)幫助，是

4、指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力情況下，依據(jù)在公民下崗、事業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或者遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或者與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。1行政給付行為不僅是國(guó)家職權(quán)的行使，也是與我國(guó)憲法第45條中關(guān)于公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家職責(zé)的體現(xiàn)。在法治國(guó)家下，受到依法行政原則的制約，行政機(jī)關(guān)的行為要受法的約束，行政給付行為應(yīng)當(dāng)依法作出，而且也應(yīng)當(dāng)符合公平、公正原則的要求。天心區(qū)政府及其相關(guān)職能部門(mén)發(fā)放的72萬(wàn)元人道主義救助金的行為并沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)范的依據(jù)，不屬于行政給付行為。政府對(duì)于人道主義救助金的發(fā)放，若是

5、出于關(guān)懷和憐憫受助人，屬于道德層面的問(wèn)題，則不應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律強(qiáng)制力進(jìn)行約束。如果政府不給付救助金，亦不必承擔(dān)法律責(zé)任，但人道主義救助金也不屬于行政給付，沒(méi)有相關(guān)法律的規(guī)范，這種情況下受害人的權(quán)利如何保障呢?這就需要回歸事件本身去反思：楊麗君生命權(quán)遭受侵害，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任?這起事件中，雖然是由于連降暴雨，下水道井蓋被水沖開(kāi)，直接導(dǎo)致悲劇的發(fā)生，但是究其實(shí)質(zhì)原因，還是因?yàn)樽鳛楣泄苍O(shè)施的下水道在設(shè)計(jì)和管理方面均存在瑕疵，才致使他人受害最終釀成悲劇。公有公共設(shè)施致害必須賠償無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，都已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)。但目前在我國(guó)對(duì)于公有公共設(shè)施致害的應(yīng)屬民事賠償，還是應(yīng)屬?lài)?guó)家賠償，具體由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)賠償

6、責(zé)任等問(wèn)題還存在較大爭(zhēng)議。筆者贊同將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍。但是公有公共設(shè)施如何理解、為何要將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍、公有公共設(shè)施致害賠償?shù)臍w責(zé)原則應(yīng)如何選擇以及公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件有哪些等，都是需要探討的問(wèn)題。二、我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)默F(xiàn)狀(一) 公有公共設(shè)施致害的民事賠償公有公共設(shè)施這一表述，源于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法，臺(tái)灣地區(qū) 1981年實(shí)行的“國(guó)家賠償法”第 3 條規(guī)定:“公有公共設(shè)施因設(shè)置或者管理有欠缺，致人民生命、身體或者財(cái)產(chǎn)受損害者，國(guó)家應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任?！钡?，何謂公有公共設(shè)施，法律本身并沒(méi)有做出明確解釋。在外國(guó)行政法中，與公有公共設(shè)施概念大致

7、相對(duì)應(yīng)的主要有德國(guó)、日本的“公法營(yíng)造物”，法國(guó)的“公共工程”、“公共建筑物”、以及“公物”等，但內(nèi)涵又不盡相同。對(duì)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)木唧w途徑，各國(guó)做法也不盡相同。有的國(guó)家將其直接納入國(guó)家賠償法的范圍，如日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。也有的國(guó)家雖未在國(guó)家賠償法中明確規(guī)定，但是在其他相關(guān)法律和判例中確立了公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任，如法國(guó)、英國(guó)和美國(guó)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法的規(guī)定，公有公共設(shè)施致害并未納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。所以我?guó)公有公共設(shè)施致害主要適用民事賠償。我國(guó)公有公共設(shè)施致害民事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，從現(xiàn)有立法來(lái)看，主要分為一般法和特別法兩類(lèi)。一般法規(guī)定主要是民法通則第126條：“建筑物或者其

8、他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的情形除外?！?對(duì)于該條內(nèi)容，最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋第16條還做出了相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定。2另外，侵權(quán)責(zé)任法也在第十一章專(zhuān)門(mén)做了物件損害責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。特別法規(guī)定主要是散見(jiàn)于各部單行法之中。例如我國(guó)鐵路法第58條規(guī)定，因鐵路行車(chē)事故及其他鐵路運(yùn)營(yíng)事故造成人身傷亡的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。郵政法第五章規(guī)定由郵政企業(yè)或分支機(jī)構(gòu)按照規(guī)定承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。美國(guó)、德國(guó)的聯(lián)邦郵政、聯(lián)邦鐵路也都適用特別賠償規(guī)則。(二) 公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠

9、償?shù)娜蔽晃覈?guó)的國(guó)家賠償法頒布于 1994 年，分別在20_年和20_年做過(guò)兩次修改。但無(wú)論是國(guó)家賠償法的制定之初，還是后面的兩次修改均未將公有公共設(shè)施納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?在制定國(guó)家賠償法之初，已有學(xué)者提出將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍的立法建議，并產(chǎn)生了較大的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為公有公共設(shè)施致害應(yīng)當(dāng)屬于民事賠償?shù)姆秶?，并提出?yīng)當(dāng)由受委托管理的國(guó)家機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體承擔(dān)對(duì)受害人的賠償責(zé)任。3還有學(xué)者認(rèn)為公有公共設(shè)施致害只有納入國(guó)家賠償范圍，才能體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)的全面保障，并進(jìn)一步提出除了不可抗力這一免責(zé)事由外，無(wú)論國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員是否有過(guò)錯(cuò)，只要公有公共設(shè)施因自身瑕疵致人損害，都應(yīng)當(dāng)

10、承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。4全國(guó)人大法工委在國(guó)家賠償法草案中作了如下說(shuō)明:“橋梁、道路等公共營(yíng)造物，因設(shè)置管理欠缺發(fā)生的賠償問(wèn)題不屬于違法行使職權(quán)的問(wèn)題，不納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，受害人可以依照民法通則的有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求賠償”。5當(dāng)時(shí)國(guó)家賠償法的制定如此設(shè)計(jì)，理由有多方面的，一方面是由于當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力有限，需要將財(cái)力集中用于解決行政主體的權(quán)力行為賠償問(wèn)題。國(guó)家賠償法制定時(shí)我國(guó)鐵路、公路、航空、橋梁等絕大部分設(shè)施都屬于公有公共設(shè)施，且由全民所有制企業(yè)事業(yè)單位管理。若將公有公共設(shè)施造成的賠償定性為國(guó)家賠償，當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力難以承受。但是使用這些公共設(shè)施的企事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)基本都具有相應(yīng)的賠

11、償能力。所以未將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，緩解國(guó)家財(cái)政壓力，集中解決迫切需要解決的行政行為違反侵犯相對(duì)人權(quán)利的規(guī)制上。另一方面是由于國(guó)家賠償有最高金額的限制，但是民法和特別法并未做賠償金額的限制。所以考慮公有公共設(shè)施致害適用民事法律規(guī)范對(duì)受害人權(quán)利的救濟(jì)更為有利。6但20_年國(guó)家賠償法進(jìn)行修改時(shí)，較之1994年，國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了飛速發(fā)展，已經(jīng)具備國(guó)家賠償?shù)某袚?dān)能力。絕大多數(shù)學(xué)者也都贊同公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償性質(zhì)，其后兩次修改都未能將公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償法的范圍，不得不說(shuō)是一種遺憾。(三) 公有公共設(shè)施致害適用民事賠償?shù)木窒扌晕覈?guó)民事法律規(guī)范對(duì)于公有公共設(shè)施致害的民事賠償規(guī)范相較于國(guó)

12、家賠償法來(lái)說(shuō)較為詳細(xì)。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律將公有公共設(shè)施致害作為民事侵權(quán)行為，適用民事賠償責(zé)任，主要采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。在我國(guó)目前的法律框架下，當(dāng)發(fā)生公有公共設(shè)施致害的情況下，受害人只能依照民事法律規(guī)范的規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企事業(yè)單位求償。但是，公有公共設(shè)施致害賠償適用于民事法律規(guī)范存在著一定的局限性。首先，民法調(diào)整的是平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。在涉及公共設(shè)施的法律關(guān)系中存在三方當(dāng)事人，即所有者(國(guó)家或其他依法擁有所有權(quán)的主體)、維護(hù)者(行政機(jī)關(guān)或其特許的或法律授權(quán)的企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織)以及利用者(公民、法人)，但它們之間并不是平等的民事主體關(guān)系，不應(yīng)適用等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的民事關(guān)

13、系原則。其次，作為民事基本法的民法通則第 126 條規(guī)定的特殊侵權(quán)責(zé)任本身具有局限性。一是依據(jù)第 126 條的規(guī)定，賠償范圍僅限于建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物，這一范圍比公有公共設(shè)施的范圍要小得多，難以包含所有公有公共設(shè)施的類(lèi)型。二是雖然物件致害行為的表現(xiàn)多為“倒塌、脫落、墜落”這三類(lèi)情形，但是現(xiàn)實(shí)中的情形非常復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止第 126 條所規(guī)定的“倒塌、脫落、墜落”這三類(lèi)情形。適用民事法律規(guī)范無(wú)法涵蓋公有公共設(shè)施致人損害的所有情形，不利于公民合法利益的保障。最后，在歸責(zé)要件上，民法中此條是以能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)作為法定免責(zé)事由的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。如果公有公共設(shè)施的所有者或管理者舉

14、出無(wú)過(guò)錯(cuò)的證據(jù)即可以免除責(zé)任，這勢(shì)必增加了原告在舉證責(zé)任方面的負(fù)擔(dān)。既然公有公共設(shè)施致害單純適用民事賠償，而排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶獯嬖谥T多缺陷。那么對(duì)于公有公共設(shè)施致害是否應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償?shù)姆秶约澳男┕泄苍O(shè)施致害國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任等問(wèn)題的回答，離不開(kāi)對(duì)公有公共設(shè)施致害進(jìn)行重新定位。事實(shí)上，對(duì)于公有公共設(shè)施致害適用國(guó)家賠償還是民事賠償?shù)姆制缫彩怯捎谖覈?guó)學(xué)者對(duì)于公有公共設(shè)施的理解也不一致所造成的。三、公有公共設(shè)施致害的定性(一)公有公共設(shè)施致害應(yīng)納入國(guó)家賠償公有公共設(shè)施致害，是指由于公有公共設(shè)施在設(shè)置(如設(shè)計(jì)、建造、安裝等)或管理(如維護(hù)、修繕、保管、巡查等)方面存在瑕疵，缺乏通常應(yīng)具有的

15、安全性，致使使用者(利用者)的人身和財(cái)產(chǎn)受到損害。7從公有公共設(shè)施的性質(zhì)來(lái)看，公共設(shè)施的設(shè)置與管理屬于公共事務(wù)管理，目的是為公眾提供周到、便捷的服務(wù)。我國(guó)實(shí)行以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度，大多數(shù)公有公共設(shè)施一般由國(guó)家行政機(jī)關(guān)的有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)置或管理，雖然有些公共設(shè)施系由企事業(yè)單位直接管理，但實(shí)際是由國(guó)家授權(quán)委托，其有關(guān)事務(wù)仍屬于國(guó)家職責(zé)的范圍。公共設(shè)施的設(shè)置與管理是相關(guān)行政主體行使行政權(quán)的行政行為。行政行為不僅包括行政職權(quán)的行使也包括行政職權(quán)的履行，不僅包括行政權(quán)力的積極運(yùn)用也包括行政權(quán)力的消極放棄，即行政不作為行為。8公共設(shè)施致害是由于行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的組織在設(shè)置或管理公共設(shè)施中存在瑕疵

16、造成的，也就是說(shuō)行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的組織沒(méi)有積極履行職責(zé)或消極履行職責(zé)，是存在行政權(quán)力的運(yùn)用的。因而這種旨在維護(hù)公共利益的社會(huì)關(guān)系，帶有濃厚公法色彩，理應(yīng)由國(guó)家賠償法調(diào)整，而不該由民法調(diào)整。公有公共設(shè)施設(shè)置和管理帶有公權(quán)力行使的因素，國(guó)家處于事實(shí)上的管理狀態(tài)，因而設(shè)置、管理公有公共設(shè)施的行政機(jī)關(guān)或特許法人、企事業(yè)單位不應(yīng)承擔(dān)最終的賠償責(zé)任，其只能作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。雖然設(shè)置、管理公有公共設(shè)施已成為給付行政時(shí)代國(guó)家的義務(wù)，但國(guó)家不可能也沒(méi)有必要親自管理所有公有公共設(shè)施，很多設(shè)施多以公務(wù)特許的形式或以行政合同、行政委托的方式交由具備資格和能力的企業(yè)、事業(yè)單位或其他組織管理、維護(hù)。那么，在涉及公有公共設(shè)

17、施的法律關(guān)系中，所有者與維護(hù)者之間為行政特許或行政合同、行政委托關(guān)系。公民與設(shè)置管理者之間是利用關(guān)系。公有公共設(shè)施并不因設(shè)置、管理者的性質(zhì)而改變其自身的性質(zhì)，由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任不應(yīng)由設(shè)置、管理者承擔(dān)，因?yàn)樵O(shè)置、管理者只是被委托者，由國(guó)家選任、受?chē)?guó)家監(jiān)督而實(shí)施行為，故他們只能作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，最終的賠償責(zé)任應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。公有公共設(shè)施致害都由設(shè)置、管理者賠償，將使這類(lèi)非營(yíng)利性部門(mén)背上沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且使這類(lèi)高風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)、危險(xiǎn)職業(yè)承擔(dān)比其他部門(mén)更多的責(zé)任，這對(duì)其是不公平的。9 因此，公有公共設(shè)施賠償與民法通則規(guī)定的建筑物責(zé)任并不能相互等同混為一談。兩者無(wú)論是適用對(duì)象、責(zé)任主體，還是理論根據(jù)、歸責(zé)原則

18、都存在較大的區(qū)別。從適用對(duì)象來(lái)看，前者的范圍較廣，不僅包括建筑物、擱置物、懸掛物，還包括道路、橋梁、堤壩等。從責(zé)任主體來(lái)看，前者主要是設(shè)置或者管理公有公共設(shè)施的國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他公共團(tuán)體;而后者是建筑物及其他設(shè)施的所有人或者管理人。從理論根據(jù)來(lái)看，前者受到公共服務(wù)理論的影響，強(qiáng)調(diào)設(shè)置或者管理公有公共設(shè)施是處于公共利益的目的，所以“公共負(fù)擔(dān)人人平等”，如果公有公共設(shè)施造成損害，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)予以賠償實(shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等;而后者則是基于報(bào)償理論，主張私人利益享有者在享有利益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)建筑物所產(chǎn)生的損害?？梢?jiàn)，公有公共設(shè)施致害的賠償不應(yīng)當(dāng)采取民事賠償，而應(yīng)當(dāng)定性為行政賠償，納入到國(guó)家賠償法的范圍。(二

19、) 公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)目尚行詮睦碚撋蟻?lái)看，受公共服務(wù)理論的影響，公共設(shè)施的提供是現(xiàn)代國(guó)家的責(zé)任之一，因其設(shè)置或者管理瑕疵造成的損害理應(yīng)由國(guó)家賠償?，F(xiàn)代國(guó)家主權(quán)理論逐漸被公共服務(wù)的觀(guān)念所取代，國(guó)家的角色隨著現(xiàn)代行政從權(quán)力行政向服務(wù)行政，即給付行政逐漸轉(zhuǎn)向。正如狄冀所指出的，隨著統(tǒng)治者與臣民之間的區(qū)分一經(jīng)確立，公務(wù)的概念應(yīng)運(yùn)而生。一旦人們認(rèn)識(shí)到統(tǒng)治者由于其所享有的權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，并且認(rèn)識(shí)到權(quán)力的行使必須與義務(wù)的履行相輔相成，公務(wù)概念的含義就是顯而易見(jiàn)的了。10因此，國(guó)家為保障人民福祉，有義務(wù)提供公共服務(wù)，同時(shí)公民有權(quán)利用公有公共設(shè)施以及從政府得到福利給付。11此時(shí)能提供最好服務(wù)的政

20、府是最好的政府已成為現(xiàn)代政府行政的理念。現(xiàn)代社會(huì)的生活方式增強(qiáng)了人們對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施的依賴(lài)性，公民僅靠自力無(wú)法生存，而這些基礎(chǔ)公共設(shè)施的提供、管理維護(hù)、監(jiān)控等遠(yuǎn)非個(gè)人能力或個(gè)別企業(yè)所能解決，在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，能夠有效地被利用來(lái)解決這一切的，非政府莫屬。當(dāng)國(guó)家怠于履行這種義務(wù)或這些公共設(shè)施設(shè)置或者管理瑕疵造成損害時(shí)，國(guó)家自應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，這也符合“有權(quán)力就有責(zé)任、有救濟(jì)”12的現(xiàn)代權(quán)力責(zé)任學(xué)說(shuō)。從立法實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)將公有公共設(shè)施納入國(guó)家賠償范圍。如日本的國(guó)家賠償法第2條規(guī)定，“因道路、河川或者其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致使他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體，對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。

21、”韓國(guó)國(guó)家賠償法第5條第1項(xiàng)規(guī)定：“因道路、河川以及其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或者管理瑕疵，致他人生命財(cái)產(chǎn)受到損害時(shí)，國(guó)家或地方自治團(tuán)體負(fù)賠償責(zé)任。”又如，德國(guó)1981年國(guó)家賠償法草案第1條中明確規(guī)定:國(guó)家對(duì)其因技術(shù)性設(shè)施的故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任;因違反對(duì)街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任;而對(duì)于郵政、鐵路等非公法義務(wù)，由國(guó)家依民法負(fù)賠償責(zé)任，這是例外情況，但對(duì)絕大多數(shù)公共設(shè)施是納入國(guó)家賠償法。再如，美國(guó)在聯(lián)邦侵權(quán)賠償法中明確規(guī)定了聯(lián)邦政府關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任。實(shí)踐中，美國(guó)法院對(duì)于橋梁、高速公路、一般道路等交通設(shè)施的缺陷所造成的損害，承擔(dān)

22、國(guó)家賠償責(zé)任。從我國(guó)現(xiàn)有法律依據(jù)來(lái)看，我國(guó)憲法第41條第3款明確規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”這為公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償提供直接根本法依據(jù)。而我國(guó)行政訴訟法第67條也明確：“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償。”這一規(guī)定也為公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任提供立法支撐。雖然有些學(xué)者認(rèn)為公有公共設(shè)施致害不屬于具體行政行為，因而不適用該條款的規(guī)定，但是公有公共設(shè)施致害的賠償主要是針對(duì)公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理行為，應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為，當(dāng)負(fù)有行政職責(zé)的行政主

23、體不當(dāng)或違法設(shè)置，或者未盡到審慎的注意義務(wù)，抑或怠于行使職權(quán)，都屬于具體行政行為的性質(zhì)，造成相對(duì)人權(quán)益損害，應(yīng)當(dāng)獲得行政賠償。再者，20_年國(guó)家賠償法修改時(shí)，將總則中“違法”二字去掉，意味著國(guó)家賠償改變了原有的單一違法原則，為國(guó)家賠償多元化歸責(zé)原則提供了空間，同時(shí)也增強(qiáng)了公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償提供可行性。另外，1994 年我國(guó)國(guó)家賠償法制定之初，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，公有公共設(shè)施多由這些國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)置、管理。并且，由于當(dāng)時(shí)公有公共設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理體制仍處在改革過(guò)程中，立法者考慮，如將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍將會(huì)給國(guó)家造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。然而，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度

24、在這二十年間發(fā)生了巨大的變化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力已逐步提高，具備了將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范疇的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外，還可以通過(guò)完善行政追償制度和行政機(jī)關(guān)投保等方式緩解國(guó)家賠償負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。如日本的國(guó)家賠償法就對(duì)國(guó)家的追償權(quán)做出了較為全面的規(guī)定，該法第 1 條第 2 款規(guī)定了基于行使公權(quán)力的求償權(quán)，即公務(wù)員在行使公權(quán)力時(shí)，因故意或者重大過(guò)失造成他人損害的，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)該公務(wù)員有求償權(quán)。該法第 2 條第 2 款規(guī)定了基于公共營(yíng)造物設(shè)置或者管理瑕疵的求償權(quán)。對(duì)于公共營(yíng)造物設(shè)置或者管理瑕疵造成的損害，如果就損害的原因而言，另外有應(yīng)負(fù)責(zé)的人時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)其有

25、求償權(quán)。這里的“另外有應(yīng)負(fù)責(zé)的人”主要是指有管理職責(zé)的公務(wù)員、公共營(yíng)造物建筑的承攬人、設(shè)計(jì)人或監(jiān)理人等。13因此，要求國(guó)家承擔(dān)公共設(shè)施因設(shè)置或者管理不當(dāng)所致?lián)p害賠償之責(zé)，并非免除承包施工的企業(yè)、具體經(jīng)營(yíng)或管理公共設(shè)施的企事業(yè)單位、特定國(guó)家機(jī)關(guān)及其人員的責(zé)任，而是要求從性質(zhì)上確定此類(lèi)賠償責(zé)任屬于國(guó)家賠償。當(dāng)承擔(dān)了有關(guān)賠償責(zé)任之后，國(guó)家有權(quán)要求有關(guān)企事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在經(jīng)濟(jì)、行政上承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。四、公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)想公有公共設(shè)施致害賠償應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家賠償性質(zhì)，所以依靠民事法律規(guī)范去解決公權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中的侵權(quán)問(wèn)題顯然不合適，也難以真正解決問(wèn)題

26、，為受害人提供有效權(quán)利救濟(jì)。但是目前我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家賠償法并未將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，造成立法上缺位。因此，需要修改現(xiàn)有國(guó)家賠償法，將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，同時(shí)還需要界定和厘清適用國(guó)家賠償?shù)闹氯藫p害的公有公共設(shè)施的范圍，需要明確公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則和構(gòu)成要件。 (一)納入國(guó)家賠償?shù)墓泄苍O(shè)施的理解1.“公有”的含義對(duì)于“公有”，有學(xué)者認(rèn)為有廣義和狹義之分。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，公有公共設(shè)施應(yīng)從狹義上理解，即以國(guó)家所有為限，凡“所有權(quán)屬?lài)?guó)家、地方自治團(tuán)體或者其他公法人所有”的公共設(shè)施都應(yīng)屬于國(guó)家賠償范圍。14這種觀(guān)點(diǎn)以所有權(quán)歸屬為準(zhǔn)，適用上雖然較為明確，但是對(duì)于“公有

27、” 不能僅僅從所有權(quán)的角度來(lái)理解。如果占有權(quán)和所有權(quán)發(fā)生了分離時(shí)該如何認(rèn)定?例如，某設(shè)施為私人所有但經(jīng)國(guó)家或公共團(tuán)體租用或借用，或者某設(shè)施雖為國(guó)家所有但已交由私人管理，這時(shí)能否認(rèn)定其為公有公共設(shè)施呢?另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，公有公共設(shè)施的應(yīng)從廣義上理解，不必以國(guó)家所有為限，只要是國(guó)家在事實(shí)上處于管理的狀態(tài)即可。15例如，對(duì)于國(guó)家事實(shí)上管理的其他主體所有的房屋，如果因年久失修或者原來(lái)建造時(shí)就存在的欠缺，致人死傷或者財(cái)產(chǎn)受損，被害人即可向國(guó)家請(qǐng)求賠償，這樣才有利于更好的保障公民的權(quán)益。公民在使用的時(shí)候，也不必考慮該設(shè)施為何人所有。而對(duì)于在國(guó)家管理時(shí)因管理前或原來(lái)建造時(shí)存在的瑕疵致人損害的，可以在國(guó)家賠償之

28、后再對(duì)于所有主體或相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追償。所以，不論權(quán)屬如何，凡供公共目的使用的設(shè)施，均可適用國(guó)家賠償，相較之下這種觀(guān)點(diǎn)較為合理。依廣義“公有”的觀(guān)點(diǎn),因瑕疵造成公民損害由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的公有公共設(shè)施有以下三類(lèi):一類(lèi)是國(guó)家、地方自治團(tuán)體等公法人設(shè)置并由它們管理的公共設(shè)施;一類(lèi)是國(guó)家、地方自治團(tuán)體等公法人設(shè)置的,由其委托或授權(quán)私人管理的公共設(shè)施;一類(lèi)是私人設(shè)置的,但因?yàn)閳?zhí)行公務(wù)或?qū)崿F(xiàn)公眾利益所需供公眾使用的,由國(guó)家、地方自治團(tuán)體等公法人管理的公共設(shè)施。16對(duì)于第一類(lèi)公有公共設(shè)施致害當(dāng)然應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償范圍。對(duì)于第二類(lèi)公有公共設(shè)施，最終責(zé)任歸屬應(yīng)當(dāng)是國(guó)家。但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有賠償制度們可以考慮借鑒法國(guó)的

29、補(bǔ)充賠償責(zé)任的規(guī)定，17通過(guò)民法填補(bǔ)適用來(lái)解決。即委托或授權(quán)私人管理的公共設(shè)施致害時(shí)，根據(jù)相對(duì)人的選擇，若要求被授權(quán)或委托主體賠償，則由管理主體賠償，其無(wú)清償能力時(shí)由國(guó)家補(bǔ)充賠償。若相對(duì)人直接要求委托或授權(quán)的行政主體賠償時(shí)，則應(yīng)當(dāng)由國(guó)家先行賠償，再根據(jù)管理主體的過(guò)錯(cuò)與否決定是否進(jìn)行追償。對(duì)于第三類(lèi)公有公共設(shè)施，由于管理瑕疵造成損害，還是應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家賠償責(zé)任。因?yàn)檫@類(lèi)公有公共設(shè)施雖然是由私人設(shè)置，但是卻處于公法人管理之中。公法人的管理行為應(yīng)當(dāng)屬于行使公權(quán)力的履職行為，由此產(chǎn)生瑕疵造成損害，理應(yīng)屬于國(guó)家賠償。因此，可以看出國(guó)家賠償法意義上的公有公共設(shè)施的判定應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)考慮，即公共設(shè)施的設(shè)置管理

30、主體和公共目的。也就是說(shuō)，在公共設(shè)施的設(shè)置和管理帶有公權(quán)力行使的因素時(shí)，其并不是單純的靜態(tài)的所有權(quán)，而是動(dòng)態(tài)的公務(wù)活動(dòng)行為;而且其是處于公共的目的，為公共利益所設(shè)置。正是由于公共目的的存在，公有公共設(shè)施的設(shè)置與管理帶有公共權(quán)力行使的因素，才使公有公共設(shè)施具有行政法的形式，而不再屬于傳統(tǒng)意義上的民法問(wèn)題。依照此標(biāo)準(zhǔn)，“宜不問(wèn)公共設(shè)施之所有權(quán)歸屬如何，凡公共設(shè)施系由國(guó)家處于事實(shí)上管理狀態(tài)者，即屬之，較能保護(hù)人民利益。”182.“公共設(shè)施”的范圍從靜態(tài)上來(lái)看，公有公共設(shè)施主要是強(qiáng)調(diào)其有體物的屬性，不包括人的行為和無(wú)體物?；谝陨蠈?duì)公有公共設(shè)施的理解，對(duì)于公有公共設(shè)施范圍的爭(zhēng)議，主要集中在對(duì)“設(shè)施”的

31、理解上。作為公有公共設(shè)施的這些有體物除不動(dòng)產(chǎn)，是否還應(yīng)包括動(dòng)產(chǎn);除人工公物，是否還應(yīng)包括自然公物;除永久性設(shè)施，是否還應(yīng)包括臨時(shí)性設(shè)施等，這些問(wèn)題都存在較大的爭(zhēng)議。對(duì)于公有公共設(shè)施是否僅包括不動(dòng)產(chǎn)，大致有三種主張：限定范圍最窄者，主張公共設(shè)施指供公眾使用的不動(dòng)產(chǎn)，僅以土地上之工作物為限，不包括動(dòng)產(chǎn)在內(nèi);限定范圍最寬者，主張公共設(shè)施指供公眾使用的一切動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)，進(jìn)而將警備車(chē)、消防車(chē)、警犬等均包括在其內(nèi);折衷說(shuō)主張公共設(shè)施不必以動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)加以區(qū)分，而應(yīng)以公共使用目的為限，并非所有的不動(dòng)產(chǎn)均為公共設(shè)施。亦非所有的動(dòng)產(chǎn)均不為公共設(shè)施。19筆者認(rèn)為公有公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)為不動(dòng)產(chǎn)，包括公路、鐵路、橋梁、港阜

32、碼頭、堤防、下水道、車(chē)站、機(jī)場(chǎng)、自來(lái)水廠(chǎng)、煤氣供應(yīng)站等。同時(shí)，這里所說(shuō)的作為不動(dòng)產(chǎn)的公共設(shè)施，還應(yīng)包括其附屬設(shè)施，如路燈、樹(shù)木、涵洞、圍欄等。傳統(tǒng)上，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的國(guó)家賠償法中有關(guān)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)囊?guī)定源于民法上的工作物所有人責(zé)任，其立法原意應(yīng)是僅指不動(dòng)產(chǎn)。但也有主張對(duì)設(shè)施做擴(kuò)大的解釋?zhuān)@種主張也得到了判例的支持，汽車(chē)、作為教具的電刨子等動(dòng)產(chǎn)都曾被法院確認(rèn)為“營(yíng)造物”，甚至有人主張警犬、騎馬隊(duì)的馬等也應(yīng)包括在內(nèi)。20但是警犬、馬匹等動(dòng)產(chǎn)公物應(yīng)當(dāng)是工作人員執(zhí)行公務(wù)的工具，如果發(fā)生了致害結(jié)果，以違法行使權(quán)力為理由進(jìn)行賠償更為適宜，而不應(yīng)當(dāng)屬于公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償范圍。對(duì)于汽車(chē)、航空

33、器、船舶等動(dòng)產(chǎn)，不應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家賠償意義上的公有公共設(shè)施致害的范圍。首先，并不是所有公有公共設(shè)施致害均由國(guó)家依照國(guó)家賠償法承擔(dān)公法責(zé)任，對(duì)于有特別法規(guī)定的公用企業(yè)造成的損害應(yīng)依特別法或民法解決，國(guó)家不負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。例如，鐵路法第58條規(guī)定，因鐵路行車(chē)事故及其他鐵路運(yùn)營(yíng)事故造成人身傷亡的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。郵政法第五章規(guī)定由郵政企業(yè)或分支機(jī)構(gòu)按照規(guī)定承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。美國(guó)、德國(guó)的聯(lián)邦郵政、聯(lián)邦鐵路也都適用特別賠償規(guī)則。其次，公民搭乘汽車(chē)、航空器、船舶等遭受損害分為兩種情況。以汽車(chē)為例，一種是因?yàn)槠?chē)或客運(yùn)公司自身的原因，損害公民利益，此時(shí)基于公民與客運(yùn)公司形成運(yùn)輸合同關(guān)系，由客運(yùn)公司

34、承擔(dān)違約責(zé)任或民事侵權(quán)責(zé)任，屬于民法調(diào)整的范圍而不是國(guó)家賠償法的調(diào)整范圍。另一種是因?yàn)榈缆肪S修、養(yǎng)護(hù)問(wèn)題使公有公共設(shè)施未達(dá)到安全運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)生車(chē)禍，公民因此遭受損失時(shí)，則為設(shè)置、管理者未盡安全義務(wù)，應(yīng)由交通管理部門(mén)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行國(guó)家賠償?shù)牧x務(wù)。此時(shí)使公民致害的公有公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)是公路、鐵路等不動(dòng)產(chǎn)而不是汽車(chē)等動(dòng)產(chǎn)。對(duì)于河流、湖泊、海濱等自然公物，有人認(rèn)為因?yàn)槠錄](méi)有人工作用，不能稱(chēng)之為設(shè)施。也有人認(rèn)為，日、韓等國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在立法中明確列舉了“河川”，21其應(yīng)理解為包括自然公物在內(nèi)。在實(shí)踐中，對(duì)自然公物不能一概而論，如果是完全處于自然狀態(tài)下的自然公物，如未開(kāi)發(fā)的山林、港灣，就不能作為國(guó)家賠

35、償意義上的公共設(shè)施。只有已經(jīng)過(guò)人工化，處于國(guó)家管理之下，并已提供公共使用以后，自然公物才能視為公共設(shè)施。比如，海洋本身不是設(shè)施，但是一經(jīng)開(kāi)發(fā)為海濱浴場(chǎng)，就應(yīng)為公共設(shè)施了。至于設(shè)施是否具有永久性，并不重要。一些供臨時(shí)使用的設(shè)施，如臨時(shí)性的道路、為特別演出搭建的臨時(shí)劇場(chǎng)，仍然屬于公共設(shè)施的范圍。 (二)公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則是國(guó)家賠償理論研究和實(shí)際立法所面臨的首要問(wèn)題。國(guó)家只有在符合歸責(zé)原則所確定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，才會(huì)承擔(dān)因自己行為給他人造成損失的賠償責(zé)任。它決定著國(guó)家是否賠償和在什么范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任，反映國(guó)家賠償?shù)膬r(jià)值取向和賠償政策。國(guó)內(nèi)外關(guān)于國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則，主要

36、有過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、危險(xiǎn)責(zé)任原則、嚴(yán)格責(zé)任原則、公平責(zé)任原則以及違法責(zé)任原則。22雖然20_年我國(guó)國(guó)家賠償法修改，在總則中刪除了“違法”二字，但是從分則法律條文來(lái)看，依然是以行政職務(wù)行為是否違法為根據(jù)來(lái)確定責(zé)任的。當(dāng)時(shí)的主要考慮是違法責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)易于掌握，賠償范圍適度。但現(xiàn)在看來(lái)，違法責(zé)任范圍過(guò)于狹窄，根據(jù)違法責(zé)任原則，公有公共設(shè)施致害排除在國(guó)家賠償范圍，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織獲得賠償?shù)臋?quán)利。公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任，應(yīng)采無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則較為適宜。因而要想將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，應(yīng)當(dāng)確立違法責(zé)任原則為主，其他歸責(zé)原則(包括無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則)為輔的國(guó)家賠償歸責(zé)原則體

37、系。這是公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍的前提條件。公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任，適用無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則的理由如下：首先，公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任不同于公務(wù)員違法行使職權(quán)致害的國(guó)家賠償責(zé)。兩者造成損害的方式并不相同，前者造成損害的是國(guó)有公共設(shè)施，后者為具體的行政行為;兩者求償權(quán)的義務(wù)主體也不同，前者求償權(quán)的義務(wù)主體是公共設(shè)施的設(shè)置、管理者，后者則為具體行政行為中的故意、過(guò)失的工作人員。雖然由國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)或者不作為造成公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理欠缺，進(jìn)而造成損害的事件不在少數(shù)，但公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理欠缺造成的損害并不一定都與國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)行為有關(guān)。因而

38、不能將兩者混同，從而認(rèn)為公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償適用違法責(zé)任原則。其次，從理論角度進(jìn)行分析，當(dāng)公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理瑕疵給公民造成損害的時(shí)候，這種損失顯然不應(yīng)讓受害人自己來(lái)負(fù)擔(dān)，那么就應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。法國(guó)行政學(xué)界提出了兩種理論來(lái)解釋無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即特殊危險(xiǎn)理論和在公共負(fù)擔(dān)面前個(gè)人平等的理論。關(guān)于特殊危險(xiǎn)，里韋羅做出了如下解釋?zhuān)寒?dāng)行政部門(mén)執(zhí)行任務(wù)時(shí)，對(duì)公民構(gòu)成了特殊危險(xiǎn)，當(dāng)造成損害時(shí)，即應(yīng)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。由于行政主體在進(jìn)行公共建設(shè)中享有很多的特權(quán)，而且公共工程的活動(dòng)產(chǎn)生不少危險(xiǎn)結(jié)果，這些特權(quán)和危險(xiǎn)是公共利益的需要，公民必須接受，因此，為了公平合理起見(jiàn)，公民由于公共工程所受到的損害，即

39、使加害人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償。關(guān)于公共負(fù)擔(dān)個(gè)人平等理論，法國(guó)行政法院認(rèn)為，公民由于行政活動(dòng)受到的損失是對(duì)行政活動(dòng)的一種負(fù)擔(dān)，在這種負(fù)擔(dān)面前，人人平等，如果受到損害的人得不到賠償，事實(shí)上就是一種不平等。全體公民由于公共工設(shè)施的實(shí)施得到利益，不能要求少數(shù)受害人做出犧牲。23無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任恢復(fù)公民在公共負(fù)擔(dān)面前的平等地位，而不論行政主體是否存在違法或過(guò)錯(cuò)。再次，從實(shí)踐角度來(lái)看，使用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則有利于受害人權(quán)益的保護(hù)。對(duì)于公有公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任，如果采用過(guò)錯(cuò)原則，主觀(guān)過(guò)錯(cuò)作為主觀(guān)心理狀態(tài)，只能為自然人所有，對(duì)于法人等組織難以用主觀(guān)過(guò)錯(cuò)來(lái)衡量，故只能傾向于客觀(guān)說(shuō)，而歸于對(duì)公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者

40、義務(wù)的判定。但是在公有公共設(shè)施致害的案件中，其設(shè)置或者管理是否存在瑕疵，應(yīng)當(dāng)從客觀(guān)的角度來(lái)判定，因?yàn)樵斐蓳p害的是該公共設(shè)施存在瑕疵的事實(shí)，至于其設(shè)置者和管理者是否盡到義務(wù)并不應(yīng)影響到賠償責(zé)任的成立，況且何種情況為已盡到義務(wù)，何種情況為未盡到義務(wù)，在司法實(shí)踐中有時(shí)難以明確判斷。最后，從目前域外立法現(xiàn)狀來(lái)看，基本都將無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則作為公有公共設(shè)施致害的歸責(zé)原則。如法國(guó)對(duì)公共工程、公共建筑物的實(shí)施、不實(shí)施，公共建筑物的存在缺乏正常維修、運(yùn)行給第三者造成異常、特別損害負(fù)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任;韓國(guó)國(guó)家賠償法第 5 條對(duì)道路、河川及其他公共營(yíng)造物設(shè)置或者管理瑕疵致害承擔(dān)無(wú)過(guò)失責(zé)任。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家賠償法第 3 條對(duì)

41、公有公共設(shè)施瑕疵致害規(guī)定了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。日本國(guó)家賠償法第 2條對(duì)公有公共設(shè)施規(guī)定了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。美國(guó)判例中也存在許多因國(guó)家供給設(shè)施維護(hù)不當(dāng)欠缺安全性，承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任情形。在德國(guó)，無(wú)過(guò)錯(cuò)原則還沒(méi)有得到確認(rèn)，但一些學(xué)者極力主張國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即對(duì)那些為了公共利益因現(xiàn)代國(guó)家所造成的風(fēng)險(xiǎn)給個(gè)人帶來(lái)的損害負(fù)賠償責(zé)任。同時(shí)，一些法規(guī)在特定的領(lǐng)域內(nèi)也承認(rèn)了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。24無(wú)過(guò)錯(cuò)原則反映了現(xiàn)代損害賠償制度的發(fā)展趨勢(shì)，即由原來(lái)的從加害人角度考慮，重在保障自由，逐漸向從受害人角度考慮，著重于損害負(fù)擔(dān)的分配，以保障公平正義，危險(xiǎn)責(zé)任、結(jié)果責(zé)任、社會(huì)保障理論、公平負(fù)擔(dān)等均是這種趨勢(shì)的體現(xiàn)。(三)公有公共設(shè)施致害國(guó)

42、家賠償?shù)臉?gòu)成要件公有公共設(shè)施致害需要具備一定的構(gòu)成要件才能納入國(guó)家賠償范圍。筆者認(rèn)為主要有三個(gè)構(gòu)成要件，既公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在瑕疵;有實(shí)際損害事實(shí)存在;公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理瑕疵與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在瑕疵是構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任的必要條件。使用人在利用公有公共設(shè)施時(shí)得到某種利益，他在這種情況下所受到的損害不能全部要求國(guó)家承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。國(guó)家只在公有公共設(shè)施由于缺乏正常的設(shè)置和維護(hù)而對(duì)利用者造成損害時(shí)才負(fù)賠償責(zé)任。公有公共設(shè)施的瑕疵是指公共設(shè)施缺乏本來(lái)應(yīng)具有的安全性的狀態(tài)而言。設(shè)置瑕疵主要指公共設(shè)施在設(shè)計(jì)和建造的時(shí)候，由于設(shè)計(jì)或建設(shè)錯(cuò)誤、材料粗糙、施工不良、

43、偷工減料等原因，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的安全性。例如，“長(zhǎng)沙百慕大”事件25中，道路的設(shè)置存在嚴(yán)重問(wèn)題，而相關(guān)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有盡到審慎的注意義務(wù)，應(yīng)當(dāng)負(fù)有行政賠償責(zé)任。管理瑕疵則是指公有公共設(shè)施的維護(hù)、修繕、以及保管有不完善之處。具體指于建造設(shè)置后未能妥善管理，或者欠缺通常應(yīng)有的保護(hù)管理，致其物發(fā)生瑕疵，也指公共設(shè)施建造后維持、修繕及保管等不完全，以致該公共設(shè)施欠缺通常應(yīng)具備之安全性而言。公有公共設(shè)施致害的賠償以彌補(bǔ)損失為主要目的，故無(wú)損害即無(wú)賠償。各國(guó)規(guī)定的公有公共設(shè)施致害賠償所保護(hù)的客體，僅包括生命、身體或財(cái)產(chǎn)，而不是前者保護(hù)的自由或權(quán)利。這樣的規(guī)定范圍過(guò)窄，使得公民的部分合法權(quán)益排除在國(guó)家賠償法的保障

44、范圍之外。憲法上所規(guī)定的公民的自由與權(quán)利都應(yīng)當(dāng)納入其中。這里要注意幾個(gè)問(wèn)題：首先，損害必須是實(shí)際存在的，而不是未發(fā)生的。其次，由于采取無(wú)過(guò)失責(zé)任的原則，為避免在實(shí)際操作中的不便，對(duì)于損害事實(shí)存在的證明責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由受害人承擔(dān)。再次，不可抗力;受害人過(guò)錯(cuò)以及第三人過(guò)錯(cuò)應(yīng)當(dāng)成為公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)拿庳?zé)事由。 參考文獻(xiàn):1參見(jiàn) 姜明安主編：行政法與行政訴訟法(第五版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社20_年版，第240頁(yè)。2 最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋第16條規(guī)定：“下列情形，適用民法通則第一百二十六條的規(guī)定，由所有人或者管理人承擔(dān)賠償責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)

45、的除外：(一)道路、橋梁、隧道等人工建造的構(gòu)筑物因維護(hù)、管理瑕疵致人損害的;(二)堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的;(三)樹(shù)木傾倒、折斷或者果實(shí)墜落致人損害的。前款第(一)項(xiàng)情形，因設(shè)計(jì)、施工缺陷造成損害的，由所有人、管理人與設(shè)計(jì)、施工者承擔(dān)連帶責(zé)任?！? 梁慧星：道路管理瑕疵的賠償責(zé)任，載法學(xué)研究1991年第5期。4 楊明成：關(guān)于行政賠償?shù)牧⒎ńㄗh，載現(xiàn)代法學(xué)1993年第2期。5 胡康生： 關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法(草案)的說(shuō)明 1993 年 10 月 22 日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議)6 參見(jiàn)江必新、梁鳳云、梁清著：國(guó)家賠償法理論與實(shí)務(wù)(上卷)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版20_年版

46、，第268-270頁(yè).7 馬懷德、喻文光：共有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任，載法學(xué)研究 年第2期。8 參見(jiàn)周佑勇:行政法原論，中國(guó)方正出版社年版，第164頁(yè)。9馬懷德、喻文光：共有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任，載法學(xué)研究 年第2期。10 參見(jiàn)法萊昂狄冀著:公法的變遷，春風(fēng)文藝出版社，1999年版，第40頁(yè)。11 陳新民著：公法學(xué)札記，三民書(shū)局 1993 年版，第 126 頁(yè)。12 張文顯主編:法理學(xué)，法律出版社，1997年版，第247頁(yè)。內(nèi)容摘要: 關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償問(wèn)題，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都將其納入國(guó)家賠償?shù)姆秶Ｎ覈?guó)20_年國(guó)家賠償法的修改卻仍未將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，相關(guān)賠

47、償問(wèn)題仍接受民法的調(diào)整。但從公有公共設(shè)施致害的行為性質(zhì)來(lái)看，單純適用民事賠償，而排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶獯嬖谥T多缺陷。公有公共設(shè)施致害賠償應(yīng)當(dāng)定性為國(guó)家賠償。將其納入國(guó)家賠償范圍，可以彌補(bǔ)民法適用上的局限性，適應(yīng)公共服務(wù)理論的需要，利于保障公民合法權(quán)益，在我國(guó)也具有可行性。屬于國(guó)家賠償范圍的公有公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)采取廣義理解。公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則，其應(yīng)具有下述三個(gè)構(gòu)成要件：公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在瑕疵;有實(shí)際損害事實(shí)存在;公有公共設(shè)施設(shè)置或者管理瑕疵與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。關(guān)鍵詞: 公有公共設(shè)施;致害賠償;國(guó)家賠償一、問(wèn)題的緣起20_年3月22日長(zhǎng)沙暴雨，21歲女

48、孩楊麗君路過(guò)天心區(qū)凃家沖赤黃路時(shí)，不幸墜入一個(gè)沒(méi)有井蓋的深井，隨即被從下水道中沖走。5月19日，她的尸體在岳陽(yáng)市湘江湘陰段被發(fā)現(xiàn)。其后，楊麗君的父母獲得天心區(qū)政府相關(guān)職能部門(mén)人道主義救助金72萬(wàn)元。此事經(jīng)媒體報(bào)道后，在對(duì)死者及家屬表達(dá)同情的同時(shí)，這72萬(wàn)元的人道主義救助金卻引起了社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。通常來(lái)說(shuō)，人道主義援助，又被稱(chēng)為人道主義救援，主要是國(guó)家或公益組織，根據(jù)人道主義原則向受助者提供物資等方面的支援，其目的是為了拯救受助者的生命，緩解其不幸狀況，以及維護(hù)人類(lèi)尊嚴(yán)。政府發(fā)放人道主義救助金對(duì)于高效快速解決突發(fā)事件、安撫行政相對(duì)人起著重要作用，表現(xiàn)了政府的人道主義關(guān)懷。但是政府給付這類(lèi)人道主義救助金的行為難免會(huì)讓人產(chǎn)生疑惑：人道主義救助金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和程序是什么?如果政府不存在責(zé)任，如此高額人道主義救助金的發(fā)放似乎有政府隨意處分納稅人的錢(qián)來(lái)承擔(dān)一種道德義務(wù)之嫌。與發(fā)放人道主義救助金行為相關(guān)的行政行為