論學(xué)校紀(jì)律處分的司法審查(一)

1、論學(xué)校紀(jì)律處分的司法審查 （一）摘要”學(xué)校紀(jì)律處分關(guān)涉受教育者的受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、言論自由等諸多權(quán)利和自由，因此對(duì)受處分者提供司法保護(hù)乃法治主義應(yīng)有之義。實(shí)踐中將學(xué)校紀(jì)律處分納入民事訴訟的范圍，侵害了學(xué)校的管理自主權(quán)，不利于我國(guó)教育事業(yè)的維護(hù)與發(fā)展。為了尊重學(xué)校管理自主權(quán)與保護(hù)受教育者的合法權(quán)益，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外相關(guān)制度建立學(xué)校紀(jì)律處分司法審查制度。關(guān)鍵詞”紀(jì)律處分，司法審查，基本原則學(xué)校自其產(chǎn)生之日起， 便享有對(duì)受教育者的管理自主權(quán)，且全然處于法律豁免狀態(tài)，這似乎是天經(jīng)地義的事。但隨著法治建設(shè)的不斷深入，我國(guó)法律開始強(qiáng)制介入該領(lǐng)域。中華人民共和國(guó)教育法（以下簡(jiǎn)稱教育法）第28條規(guī)定，學(xué)

2、校享有對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、 實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分的權(quán)力。普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定 第62條也規(guī)定，對(duì)犯有錯(cuò)誤的學(xué)生， 學(xué)?？梢暻楣?jié)輕重分別給予警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍六種紀(jì) 律處分。從此學(xué)校的紀(jì)律處分權(quán)由一種自然權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法定權(quán)力，而不再處于絕對(duì)自由裁量的領(lǐng)域，也不再享有法律豁免的特權(quán)。這同樣表明，學(xué)校紀(jì)律處分司法救濟(jì)制度的建立與完善是法治原則的應(yīng)有之義。然而，由于傳統(tǒng)觀念的制約與相關(guān)法律條文的闕如，使得我國(guó)在學(xué)校紀(jì)律處分領(lǐng)域存在一個(gè)明顯的法治漏洞：一方面學(xué)生基本上不愿也缺乏法律手段就其所受的紀(jì)律處分向法院提起訴訟，學(xué)生的合法權(quán)益得不到司1,從而對(duì)學(xué)校的管理自主權(quán)構(gòu)

3、成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。 為了解決這一問題，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)借鑒外國(guó)相關(guān)制度建立符合我國(guó) 國(guó)情的學(xué)校紀(jì)律處分司法審查。一、學(xué)校紀(jì)律處分接受接受司法審查的必要性1、傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論的過時(shí)與普通否棄近代法治主義肇始之時(shí)， 人們對(duì)其適用僅作狹義解釋， 認(rèn)為行政法特有的法律保留、法律優(yōu)先等原則僅適用于一般權(quán)力關(guān)系， 而對(duì)處于由法律規(guī)定或因自然而成的特別權(quán)力關(guān)系不加調(diào) 整。例如學(xué)校的紀(jì)律處分、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為、同業(yè)公會(huì)的紀(jì)律制裁等就不受法治原則的 支配，管理者對(duì)被管理者享有無限制的自由處分權(quán)，只要該處分屬于其內(nèi)部事務(wù)范圍，就不論該權(quán)力行使的程序是否公正，實(shí)體結(jié)果是否正義，都完全處于司法審查的豁免狀態(tài)這種形式

4、主義的法治觀，雖對(duì)學(xué)校紀(jì)律處分采取絕對(duì)尊重的態(tài)度，有利于徹底保障學(xué)校辦學(xué)自治權(quán)、自主權(quán)，但卻忽略了這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)：任何不受控制的權(quán)力都將導(dǎo)致專制的高度可能性甚至必然性，從而導(dǎo)致了學(xué)校紀(jì)律處分中任性、專橫、濫用自由裁量權(quán)等現(xiàn)象的普遍存在，進(jìn)而對(duì)受處分者產(chǎn)生了嚴(yán)重的、難以愈合的社會(huì)創(chuàng)傷。因此，現(xiàn)代行政法認(rèn)為，紀(jì)律處 分等內(nèi)部行為雖屬于有關(guān)部門的自由裁量范圍，但自由裁量系指根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事；自由裁量權(quán)不應(yīng)是專斷的、 含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而是法定的、有一定法規(guī)的權(quán)力。這就表明：特別權(quán)力關(guān)系理論被普遍拋棄，任何權(quán)力一-不管是法定的或非法定的，都必須接受法院

5、的審查。因此，將學(xué)校紀(jì)律處分納入司法審查范 圍是合乎現(xiàn)代潮流的。2、公共利益與個(gè)體利益的保障和促進(jìn)學(xué)校紀(jì)律處分涉及到學(xué)生的受教育權(quán)。晚近各國(guó)憲法之所以要將受教育權(quán)載入憲法，原因在于該權(quán)利的設(shè)定與維護(hù)對(duì)保障公共利益與個(gè)人利益關(guān)系重大。具體表現(xiàn)為：其一，教育權(quán)有利于社會(huì)共同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的建立。共同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的建立一方面可以促使一個(gè)社會(huì)中共同規(guī)則的形成與遵守；另一方面能夠保證各民族、 種族的和平共處。例如美國(guó)如果沒有借公共教育在社會(huì)中刻意推進(jìn)那種美國(guó)化”的政策，那么美國(guó)就不可能成為這樣一個(gè)有效的民族大融洽。其二，教育是民主制度建立、完善、鞏固的保障。因?yàn)樵趯?shí)行民主制度的國(guó)家中，如果有一 部分人為文盲、半文

6、盲，那么民主就不可能有效地運(yùn)行，除非這種民主制度在一個(gè)極小的區(qū)域內(nèi)推行。其三，教育使人類知識(shí)邊界突破的進(jìn)程加速，從而推動(dòng)了全社會(huì)智力的增長(zhǎng)。可以說，教育不僅是人類知識(shí)積累和素養(yǎng)提高的最有效的途徑，而且也是人類知識(shí)總量邊界突破的最大推力。其四，教育作為一種事業(yè)，雖向受教育者收取費(fèi)用，但迄今為止，教育仍具有福利性質(zhì)，政 府愈來愈把教育當(dāng)作一種實(shí)現(xiàn)平等主義目標(biāo)的工具來運(yùn)用。因此學(xué)校紀(jì)律處分也關(guān)涉到政府的公眾策略。其五，受教育權(quán)是公民其他權(quán)利的基礎(chǔ)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起，今后在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利境地的將是知識(shí)無產(chǎn)階級(jí)，知識(shí)量的缺乏將導(dǎo)致工作權(quán)的被限制與剝奪，進(jìn)而影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而阻卻了人們追求幸福權(quán)

7、的企圖。另外，隨著知識(shí)傳播的方式與人們對(duì)話方式的技術(shù)化，缺乏教育，意味著人們的言論自由的權(quán)利將得不到完整的保障；再有，不當(dāng)?shù)募o(jì)律處分也對(duì)學(xué)生的名譽(yù)、榮譽(yù)構(gòu)成負(fù)面的影響，如學(xué)?；阱e(cuò)誤的傳聞證據(jù)，以非法同居為由， 將學(xué)生開除等?？傊瑢W(xué)校紀(jì)律處分關(guān)涉學(xué)生的工作權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、追求幸福權(quán)以及言論自由權(quán)的行使，可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此對(duì)其進(jìn)行司法審查是法治主義的應(yīng)有之義。3、學(xué)校管理自治權(quán)的尊重與促進(jìn)學(xué)校紀(jì)律處分司法審查的闕如，一方面在大多數(shù)情況下， 造成了學(xué)校自由裁量權(quán)難以或無法控制的法治漏洞；另一方面窒息了學(xué)校管理自治權(quán)，因?yàn)樵谖磳W(xué)校紀(jì)律處分納入司法審查范圍的情勢(shì)下，若學(xué)生對(duì)學(xué)校紀(jì)律處分不服時(shí)，

8、只能向法院提起民事訴訟。然而民事訴訟與行政訴訟有著本質(zhì)的區(qū)別。 因?yàn)樵谶@兩種訴訟中， 法院對(duì)學(xué)校紀(jì)律處分決定的尊重程度截然 不同，亦即兩者在審查標(biāo)準(zhǔn)上存在很大的出入。在民事訴訟法中，人民法院負(fù)有證明責(zé)任， 亦即人民法院負(fù)有收集、調(diào)查訴訟證據(jù)，并運(yùn)用證據(jù)查明和證實(shí)案件真實(shí)情況的法律責(zé)任。 我國(guó)民事訴訟法規(guī)定：當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)或人民法院認(rèn) 為審理案件需要的證據(jù)， 人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。 人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面地、客 觀地審查核實(shí)證據(jù)。 由此可見，在民事訴訟中，人民法院可以不顧學(xué)校在紀(jì)律處分所認(rèn)定的 事實(shí)與所持的理由，完全以自己所認(rèn)定的事實(shí)與自己所持的理由來作

9、出判決。這樣法院對(duì)學(xué)校紀(jì)律處分進(jìn)行了最嚴(yán)格的監(jiān)督，它可以自己的意見代替學(xué)校的意見，學(xué)校的自治權(quán)、自主權(quán)就被限縮了。但法院不是一個(gè)教育機(jī)構(gòu)，法官不是教育專家， 它對(duì)學(xué)校管理的認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)水平肯定不及學(xué)校當(dāng)局， 所以將學(xué)校的紀(jì)律處分納入民事訴訟的范圍不符合教育規(guī)律。但是如將其歸入行政訴訟的受案范圍，問題就徹底改觀了。 因?yàn)閷W(xué)校紀(jì)律處分行為屬于自由裁量行為，而我國(guó)行政訴訟法對(duì)自由裁量行為所采用的審查規(guī)則是判斷自由裁量權(quán)是否被濫用。一般認(rèn)為，濫用自由裁量主要包括下列情形：不正當(dāng)目的； 錯(cuò)誤的和不相干的原因；錯(cuò)誤的法律或事實(shí)根據(jù)； 遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)； 不作為或遲延；背離了既定的 判例與習(xí)慣5.從行政法學(xué)

10、理論上講，濫用自由裁量權(quán)的決定就是不合理的可撤銷的決定。因此在行政訴訟中，法院對(duì)學(xué)校紀(jì)律處分的審查應(yīng)建立在一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)之上。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，只要學(xué)校紀(jì)律處分決定是合理的且能為受處分者所接受，那么，法院就必須尊重它而不能任意撤銷它。如此學(xué)校的自治權(quán)就得到了充分的尊重，學(xué)校也就完全可以按照教育規(guī)律來管理內(nèi)部事務(wù)。4、相關(guān)制度的借鑒從比較法的角度看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已將學(xué)校紀(jì)律處分納入司法審查的范圍。美國(guó)，在德伯戈格訴凱利案以前，特權(quán)”概念一直是排除司法審查的理由，但在公共教育領(lǐng)域，特權(quán)觀念卻消失得較早。在狄克遜訴亞拉巴馬州高等教育委員會(huì)案件中，聯(lián)邦上訴法院認(rèn)為根據(jù)正當(dāng)程序要求，在學(xué)生因其不軌行為而被公

11、立學(xué)校開除之前，必須給其通知并給其受審訊的機(jī)會(huì)。在戈斯訴洛伯茲一案中， 聯(lián)邦最高法院把前述正當(dāng)程序的要求擴(kuò)大到了暫停學(xué)業(yè)的處分。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為公立學(xué)校的學(xué)生具有一種作為財(cái)產(chǎn)利益性質(zhì)的接受公共教育的合法權(quán)利。這種權(quán)利應(yīng)受正當(dāng)程序條款的保護(hù)，不能因不軌行為而不經(jīng)正當(dāng)程序條款所要求的最起碼手段 剝奪此權(quán)。在法國(guó)，行政法院認(rèn)為開除學(xué)籍、 留級(jí)等紀(jì)律處分決定，如足以影響到了利害關(guān) 系人的地位，就不應(yīng)屬于內(nèi)部行政措施， 必須接受行政法院的監(jiān)督。 當(dāng)然行政法院在審查這 些紀(jì)律處分時(shí)，也承認(rèn)學(xué)校當(dāng)局有較大的自治權(quán)。在日本，司法審查一般不介入為維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分， 但如該懲戒處分超越單純的維護(hù)內(nèi)部紀(jì)

12、律范圍，或者涉及有關(guān)市民的法律地位的措施， 都將構(gòu)成司法審查的對(duì)象。 所以，在日本一般性學(xué)校紀(jì)律處分雖不構(gòu)成 司法審查的對(duì)象，但從迎合現(xiàn)代法治的發(fā)展潮流而言，退學(xué)處分以及較長(zhǎng)時(shí)間的停學(xué)處分仍被納入行政訴訟的受案范圍。1995年我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法院大法官會(huì)議作出的382號(hào)解釋文與理由書指出：各級(jí)學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或懲處規(guī)定，對(duì)學(xué)生所為退學(xué)或類似之處分行為，足以改變學(xué)生身份并損及其受教育之機(jī)會(huì)，自屬對(duì)人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響，此種處分應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政行為。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑，未獲得救濟(jì)者，自得依法提起訴愿及行政訴訟”。二、學(xué)校紀(jì)律處分的可訴性將學(xué)校紀(jì)律處分納入司法審

13、查的范圍是必要的，但它是否屬于行政訴訟的受案范圍呢？要回答這個(gè)問題，首先必須解決兩個(gè)理論前提：學(xué)校紀(jì)律處分是否是行政行為。因?yàn)樾姓V訟法第1條的規(guī)定，公民、法人或其他組織只能對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體 行政行為提起行政訴訟； 申訴、訴訟兩種救濟(jì)制度的鏈接問題。因?yàn)榻逃ǖ?42條 規(guī)定，受教育者只能對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為提起訴訟，對(duì)學(xué)校給予的處分不服只能向有關(guān)部門申訴。傳統(tǒng)行政法根據(jù)行使職能的機(jī)關(guān)區(qū)分國(guó)家職能。國(guó)家機(jī)關(guān)可以分為立法機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法職能是立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，行政職能是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。按照這一理論，行政行 為必須是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的

14、行為。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張金鑒認(rèn)為行政行為是指行政機(jī)關(guān)或者組織的構(gòu)成人員依法規(guī)推行職務(wù)及執(zhí)行方案或計(jì)劃的活動(dòng)；換言之亦是公務(wù)人員推行政令及處理公務(wù)的活動(dòng)。這種對(duì)行政行為作形式主義的界定方式對(duì)我國(guó)影響較大。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定行政相對(duì)人只能對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為提起行政訴訟。而一般認(rèn)為學(xué)校不屬于行政機(jī)關(guān)，學(xué)校紀(jì)律處分就不是行政行為，對(duì)它就不能提起行政訴訟。 這種立法例存在著較大的法治漏洞。為了彌補(bǔ)這一漏洞，在理論上，有學(xué)者提出行政主體的概念，認(rèn)為行政行為是行政主體行使行政權(quán)力產(chǎn)生法律效果，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的行為。行政主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，公務(wù)組織，也包括依法授權(quán)的組織與行政機(jī)關(guān)委托的組織

15、。101991年最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見第1條對(duì)此作了規(guī)定，明確了具體行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中的單方面行為。學(xué)校雖然不是行政機(jī)關(guān)，但根據(jù)教育法第24條的規(guī)定，學(xué)校是作為依法授權(quán)的組織對(duì)學(xué)生實(shí)施紀(jì)律處分的，并且學(xué)校紀(jì)律處 分行為具有單方面性、 強(qiáng)制性等特征。在司法實(shí)踐中，人民法院也承認(rèn)學(xué)校在管理過程中實(shí) 施的行為的行政性，開始受理因被高等學(xué)校拒絕錄取的行政訴訟案以及學(xué)生不服校方開除、 退學(xué)而拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證而提起的行政訴訟法若干問題的解釋就明確指出公民，法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職能的機(jī)關(guān)和組織

16、及其工作人員的行政行為不服，可以提起行政訴訟。這為將學(xué)校紀(jì)律處分等行為納入行政訴訟的受案范圍進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。教育法第42條規(guī)定，學(xué)生對(duì)學(xué)校作出的處分不服有權(quán)向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、 教師侵犯其人身權(quán)、 財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為有權(quán)申訴或依法提起訴訟。這里的依法提起訴訟包括刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟。如果對(duì)該法條僅作字義解釋，即意味著只有當(dāng)學(xué)校 紀(jì)律處分同時(shí)侵犯了學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，才能提起訴訟。可是這種可能性幾乎是不存在的，因?yàn)樵V訟中的 侵犯”是指造成損失與損害，并且必須是現(xiàn)實(shí)的損失與損害，而學(xué)校的紀(jì)律處分雖涉及受處分者的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，但不會(huì)直接導(dǎo)致受處分者的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，因此，在田永訴北京科技大學(xué)一案中，法院判決指出：被告北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)證書的行為，是使原告田永失去了與同學(xué)同期就業(yè)的機(jī)會(huì)，并未對(duì)田永的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)