新型城鎮(zhèn)化背景下水利工程移民宅基地權(quán)益研究

1、 新型城鎮(zhèn)化背景下水利工程移民宅基地權(quán)益研究 摘要：水利工程的建設(shè)往往伴隨著人的遷移和土地、房屋等財產(chǎn)損失的補償，如何解決好移民的安置和發(fā)展是一大難題。進入新時代，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的提出為水利工程移民提供了新的機遇和理念。安置策略與農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、五大新發(fā)展理念等的結(jié)合成為重要議題。關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；水利工程；宅基地權(quán)益引言在新型城鎮(zhèn)化背景下，水利工程建設(shè)移民需要和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、深化農(nóng)村土地制度改革相協(xié)調(diào)。大部分水利工程都要依水而建，而江河流域附近又是居住相對密集的地方，這一方面意味著水利工程建設(shè)移民和農(nóng)村宅基地制度改革在空間位置上具有一定的協(xié)同性，另一方面也意味著修建

2、水利工程的同時會造成大量的移民問題的產(chǎn)生。探究如何在水利工程建設(shè)移民安置過程中保障農(nóng)民合法權(quán)益、推動農(nóng)村宅基地的歷史遺留問題的妥善解決、促進農(nóng)村土地利用空間布局優(yōu)化，對于提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、提升社會經(jīng)濟發(fā)展水平具有重要意義。1宅基地資格權(quán)的屬性宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性如何界定，在學術(shù)界主要有以下兩種觀點：一派學者代表“宅基地使用權(quán)”說，認為宅基地資格權(quán)實質(zhì)上是一種剩余權(quán)，這種剩余權(quán)是權(quán)利人在讓渡一定年限的使用權(quán)之后，對原有宅基地的剩余權(quán)。另一派學者代表的“成員權(quán)”說認為，資格權(quán)作為成員權(quán)的一種，當然應歸于土地所有權(quán)行使方式的基本范疇。2018年中央“一號文件”創(chuàng)新性地提出宅基地資格權(quán)，部署了將宅

3、基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的架構(gòu)模式。實際上，宅基地資格權(quán)就是資格權(quán)人得以取得宅基地使用權(quán)的一種資格，本來也就是集體土地所有權(quán)制度下的應有之義。而為何將宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分剝出來，是因為這樣一來才能夠使原宅基地使用權(quán)中的身份權(quán)屬性和財產(chǎn)權(quán)屬性明晰且獨立。這就要求宅基地資格權(quán)在法律屬性上必然與權(quán)利個體的身份緊密相連，并具體表現(xiàn)為基于集體經(jīng)濟組織成員身份所享有的，能夠通過分配、繼受等一系列方式獲取宅基地使用權(quán)的權(quán)利。換言之，三權(quán)分置下宅基地資格權(quán)的本質(zhì)就是本集體成員所擁有的基于其特定的身份而取得宅基地的資格。2宅基地制度改革農(nóng)村宅基地制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中最復雜也最為關(guān)鍵

4、的一環(huán)。農(nóng)村宅基地作為億萬農(nóng)民安身立命之本，具有福利性質(zhì)和保障功能;在農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移的新型城鎮(zhèn)化背景下，發(fā)揮宅基地財產(chǎn)功能的需求越來越大。但是宅基地財產(chǎn)功能的突顯缺乏必要的法律保障，物權(quán)法確認宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，但并沒有明確規(guī)定宅基地收益權(quán)能的實現(xiàn)12。土地管理法規(guī)定宅基地所有權(quán)歸集體，即農(nóng)民享有農(nóng)房的所有權(quán)但是不享有宅基地所有權(quán)，這也構(gòu)成了彰顯宅基地宅基地制度改革農(nóng)村宅基地制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中最復雜也最為關(guān)鍵的一環(huán)。農(nóng)村宅基地作為億萬農(nóng)民安身立命之本，具有福利性質(zhì)和保障功能;在農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移的新型城鎮(zhèn)化背景下，發(fā)揮宅基地財產(chǎn)功能的需求越來越大。但是宅基地財產(chǎn)功能的突

5、顯缺乏必要的法律保障，物權(quán)法確認宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，但并沒有明確規(guī)定宅基地收益權(quán)能的實現(xiàn)。土地管理法規(guī)定宅基地所有權(quán)歸集體，即農(nóng)民享有農(nóng)房的所有權(quán)但是不享有宅基地所有權(quán)，這也構(gòu)成了彰顯宅基地。3移民宅基地權(quán)益分析水利工程建設(shè)的征地補償和移民安置歸根結(jié)底是由于水利工程的興建對移民房屋、土地以及其他私有財產(chǎn)造成了損失。以宅基地為例，水利工程建設(shè)對農(nóng)戶宅基地權(quán)益的影響可以分為直接影響和間接影響2個方面。3.1直接影響宅基地使用權(quán)。移民安置過程中，首先要考慮對農(nóng)民在宅基地上建造的房屋及其他附屬設(shè)施的補償。雖然宅基地流轉(zhuǎn)在長期以來都受到限制，但是農(nóng)村確實存在宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場，一部分農(nóng)戶通過出租農(nóng)

6、房等形式獲得收益，構(gòu)成家庭收入的重要部分，對這一部分農(nóng)民在安置地的收入來源問題需要妥善解決。3.2間接影響宅基地發(fā)展權(quán)。水利工程移民意味著生產(chǎn)生活方式和環(huán)境的改變，移民安置工作還涉及對移民發(fā)展權(quán)和參與權(quán)的安排。水利工程移民相比于其他建設(shè)項目而言對農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障的壓力較小，因為水利工程的建設(shè)在改善區(qū)域灌溉條件、航運條件、提高防洪能力等方面有重要作用，能夠使農(nóng)民享受到水利工程建設(shè)帶來的效益。但是將農(nóng)民從一個地方轉(zhuǎn)移到另一地方必然會對其就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的獲得帶來影響，農(nóng)民的就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)依然需要重視。4維護新型城鎮(zhèn)化背景下水利工程移民宅基地權(quán)益建議4.1發(fā)揮村集體的主導作用，推進

7、宅基地集體所有權(quán)的有效落實宅基地集體所有權(quán)的有效落實是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點，而實現(xiàn)有效落實之目標，化解宅基地集體所有權(quán)“虛化”“弱化”的問題，需要尊重村民自治，充分發(fā)揮村集體在宅基地管理中的主導作用。宅基地“三權(quán)分置”會賦予村集體及農(nóng)民更多的宅基地利用權(quán)能，“處分和收益”權(quán)能的增加對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求，需要對村集體土地權(quán)益的實施機構(gòu)和決策運行程序的提升完善作出合適的應答。從近年來杭州市宅基地制度改革實踐來看，重視村民自治，激發(fā)村民自治活力是改革順利推進的關(guān)鍵因素，但是，目前的鄉(xiāng)村治理能力與宅基地“三權(quán)分置”改革要求還存在一定差距。當前，亟待完善鄉(xiāng)村治理體系，坐實做強村集體

8、經(jīng)濟組織，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，促進其在宅基地開發(fā)利用中真正發(fā)揮村集體產(chǎn)權(quán)組織的作用。與此同時，還需要進一步健全村級土地管理議事機構(gòu)，完善宅基地開發(fā)利用的民主決策、民主管理制度體系。4.2探索多元化、市場化的宅基地權(quán)能實現(xiàn)途徑我國應該支持和引導各地對宅基地權(quán)能的實現(xiàn)途徑進行積極的探索，在不侵害農(nóng)戶合法權(quán)益的前提情況下，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、土地整治等方式，嘗試多渠道的宅基地權(quán)能轉(zhuǎn)換方式，凸顯宅基地的財產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益。可以出臺農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)、抵押、出租等相關(guān)政策，構(gòu)建交易平臺，做到公開化、透明化以及便捷化，對農(nóng)戶退出的宅基地進行科學合理的規(guī)劃，對盤活的宅基地進行第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將

9、獲取的增值收益按比例分配給村集體成員，激活農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)改革成果的共享，進一步促進鄉(xiāng)村振興。4.3明確各部門職責，健全宅基地管理法規(guī)體系鑒于宅基地“三權(quán)分置”是一項新起的政策，各方面的發(fā)展尚未成熟，缺乏頂層設(shè)計，各級相關(guān)政府部門職責不夠明晰、銜接得也不到位，因此，要優(yōu)化宅基地制度改革，首先應做好頂層設(shè)計。由中央加強頂層設(shè)計，明確規(guī)定各級政府部門在宅基地“三權(quán)分置”制度實施中的角色及任務(wù)，并健全相關(guān)宅基地管理法規(guī)體系，出臺配套政策，對宅基地的審批、使用、監(jiān)管進行進一步的規(guī)范，統(tǒng)籌考慮宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)的關(guān)系。并在試點區(qū)域取得實施成效之后，吸取相關(guān)成熟經(jīng)驗，加大力度推廣到全國各地。結(jié)束語建立健全公共參與制度，提高移民自身的維權(quán)意識和維權(quán)效率。移民的知情權(quán)和參與權(quán)是保障移民其他各項宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)和前提，在工程建設(shè)和移民安置的全過程都應當保證移民的參與和協(xié)商，保障移民申訴渠道的暢通。通過政策宣傳和移民廣泛參與協(xié)商的實踐，促進移民的價值觀念和思維方式不斷更新，法治意識和維權(quán)意識得以提高，在充分保障移民權(quán)益的情況下推進移民工作的順利開展。參考文獻1王海鵬.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的損害與保護j.西安財經(jīng)學院學報,2018,31(06):64-69.2丁德昌,丁祉冰.新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實困境與保障路徑j(luò).法制博覽,2018(23):50-52.3張愛