國(guó)內(nèi)民間金融法制改善探析

1、國(guó)內(nèi)民間金融法制改善探析私人錢莊經(jīng)營(yíng)的資金主要來(lái)源于其所在地個(gè)體工商戶的營(yíng)業(yè)收入、城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)剩余資金、附近農(nóng)民存款、集體商業(yè)的臨時(shí)存款以及個(gè)別信托存款等， 資金投向基本是本地的個(gè)體商業(yè)戶。私人錢莊一般以本鄉(xiāng)本土為基礎(chǔ)放款，范圍一般在兩公里之內(nèi)，在信用風(fēng)險(xiǎn)控制方面，便于監(jiān)督和了解借款人的情況。另外， 私人錢莊的存貸款利率大大高于商業(yè)銀行，但是因?yàn)檫\(yùn)作周期短、不需繁雜的資信證 明、手續(xù)簡(jiǎn)便快捷而廣受歡迎。社會(huì)集資社會(huì)集資是指政府、團(tuán)體或個(gè)人為興辦某種 事業(yè)，通過(guò)財(cái)政和銀行信用以外的各種渠道，向社會(huì)有償籌集資金的活動(dòng)。其基本 形式有股份集資、集資聯(lián)營(yíng)、合伙經(jīng)營(yíng)、以資帶勞、利用商業(yè)信用、直接借貸等

2、，社 會(huì)集資是經(jīng)濟(jì)金融體制改革中出現(xiàn)的一種新的融資方式，在我國(guó)90年代，由于政府 部門對(duì)社會(huì)集資管理不是很嚴(yán)，一時(shí)間出現(xiàn)了 “社會(huì)集資熱”，但整個(gè)集資行為極不 規(guī)范，存在的問(wèn)題很多，突出表現(xiàn)在社會(huì)集資的秩序混亂，亂 集資和非法集資的問(wèn) 題嚴(yán)重，集資的種類繁多，有的為了 “圈錢”冃的而進(jìn)行詐騙活動(dòng)，強(qiáng)化集資，攤派 性集資屢禁不止，五花八門的社會(huì)集資嚴(yán)重地?cái)_亂了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序。因此，國(guó)家 對(duì)這種形式的金融活動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制與整頓。其他 形式除以上四種常見(jiàn)形式外， 民間金融還有合會(huì)、農(nóng)村信用社、合作基金會(huì)、小額信貸、錢背、典當(dāng)信用等形式， 這些形式的民間金融以直接或間接的形式一定 程度上活躍了民間

3、資金的流動(dòng)與融通。我國(guó)民間金融立法現(xiàn)狀及存在的缺陷（一）我國(guó)民間金融立法現(xiàn)狀分析從目前的立法現(xiàn)狀看，我國(guó)還沒(méi)有制定 專門的法律對(duì)民間金融及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，除了中華人民共和國(guó)合同法、關(guān)于 如何確認(rèn)公民與之間借貸行為效力的批復(fù)和關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意 見(jiàn)等法律法規(guī)對(duì)民間借貸問(wèn)題做了簡(jiǎn)單的規(guī)定外，在整個(gè)金融法領(lǐng)域如中國(guó)人 民銀行法、商業(yè)銀行法及銀行業(yè)監(jiān)督管理法均不涉及這方面的內(nèi)容。而當(dāng) 前與民間金融法民間借貸相關(guān)的規(guī)范性法律文件非法金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取 締辦法、金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定等主要是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和人民 銀行頒布的部門 規(guī)章、辦法。縱觀民間金融法律制度的變遷，在民間金融發(fā)展較 好的

4、時(shí)期對(duì)其管制 就少，一旦出現(xiàn)問(wèn)題就嚴(yán)厲打擊，體現(xiàn)為以行政管理為主線，刑 罰為輔佐的基本思 路?？梢?jiàn)，農(nóng)村民間金融的法律問(wèn)題成了亟待解決的當(dāng)務(wù)之急。（二）我國(guó)民間金融法律制度存在的不足1 專門性法律缺位。目前，我國(guó)的金融立 法主要針對(duì)正規(guī)金融，如中國(guó)人民銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法、證券法、票據(jù)法等，而專門針對(duì)民間金融的法律幾乎沒(méi)有，調(diào)整民間 金 融的法律規(guī)定散見(jiàn)于民法通則、合同法、擔(dān)保法和刑法等法律以 及 政府發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章與最高人民法院的司法解釋中，如最高人民法院關(guān) 于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)和關(guān)于確認(rèn)公民與之間借貸行為效力問(wèn)題的 批復(fù)、國(guó)務(wù)院發(fā)布的非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融

5、業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法等行 政法規(guī)、 規(guī)章。銀監(jiān)會(huì)在20XX年底發(fā)布了調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu) 準(zhǔn)入政策更好 支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)，指出要“適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，降低準(zhǔn)入門檻”，并于20XX年初制定頒布了 農(nóng)村銀行管理暫行規(guī)定和農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定。然而，這些零散的 法律規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)，且缺乏可操作性，難以全面、有效的解決農(nóng)村民間金融發(fā)展 中所遇到的問(wèn)題。2.民間金融監(jiān)管不全。金融監(jiān)管是保障金融利益的重要途徑。目 前，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村金融相關(guān)的立法非常欠缺，20XX年以前，我國(guó)對(duì)非法集資活動(dòng)由央行 監(jiān)管，其他民間金融活動(dòng)的監(jiān)管也只是停留在政府獨(dú)立監(jiān)管的層面

6、上。但自20XX年4月央行機(jī)構(gòu)改革分拆出了銀監(jiān)會(huì)之后，由于新修訂的中國(guó)人民銀 行 法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法都沒(méi)有明確對(duì)非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理職能，致使非法集資的執(zhí)法主體存在較大的“模糊性” o民間金融監(jiān)管制度的缺位，不利于農(nóng)村民間金融的有益引導(dǎo)和有效規(guī)范，不利于農(nóng)村民間金融的發(fā)展，反而容易 導(dǎo)致合理民間金融向非法集資演變。3配套制度不完善。目前，我國(guó)不僅沒(méi)有 直接 針對(duì)民間金融的法律法規(guī)，而且與民間金融相關(guān)的一些制度也很缺乏。如在市場(chǎng)準(zhǔn)入 制度上，由于我國(guó)缺乏健全完善的民間金融準(zhǔn)入制度，大量的民間資金 無(wú)法通過(guò)正 常的體制進(jìn)入金融市場(chǎng)，農(nóng)村民間金融組織中的合會(huì)、私人錢莊及其 他非銀行業(yè)金融 機(jī)構(gòu)等

7、不能合法地進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，只能以“高利貸”“、集資”及各類合會(huì)形式 進(jìn)行地下金融活動(dòng)，其中許多金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，常因經(jīng) 營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)而使 得主體利益受損。在市場(chǎng)退出制度上，我國(guó)在金融市場(chǎng)退出制度方面只有原則性規(guī) 定，缺少具體的可操作性條款，沒(méi)有一個(gè)事前的完備援助、退出、清算程序，這必然 使得債權(quán)人和融資主體的利益無(wú)法得到保障，信用風(fēng)險(xiǎn)極高。與退出機(jī)制密切相關(guān)的 是，我國(guó)缺乏相應(yīng)的存款保險(xiǎn)制度和貸款擔(dān)保制度，民間金融的活動(dòng)主體缺乏規(guī)避風(fēng) 險(xiǎn)的有力保障，在高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中利益流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，配套制度的不完 善使得整個(gè)民間金融處于宏觀調(diào)控的真空之中，加上民間金融市場(chǎng)本身的分割性與金 融

8、主體逐利的非理性往往造成高利率在高利率的負(fù)向影響下，大量資金會(huì)被誘至非法 的高風(fēng)險(xiǎn)暴利經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，從而 對(duì)整體民間金融利益的實(shí)現(xiàn)造成沖擊?？梢?jiàn)，配套 制度的不完善必然會(huì)使民間金 融蘊(yùn)含巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)l(fā)金融利益大量流 失。民間金融法律制度的完善（一）明確民間金融主體的法律地位目前我國(guó)雖然在政策上明確了民間 金 融組織的合法地位，但對(duì)如何進(jìn)一步規(guī)范民間金融組織還沒(méi)有涉及。筆者認(rèn)為 應(yīng)當(dāng)盡 快建立健全與民間金融有關(guān)的法律法規(guī)，通過(guò)立法來(lái)確立各種民間金融組 織的合法 性，確立民間金融主體的法律地位，使民間金融逐步走向規(guī)范化、制度化、有序 化。建議國(guó)家立法部門應(yīng)盡快制定民間金融法。民間金融法應(yīng)

9、該涉及 以下兩 個(gè)方面內(nèi)容：一是從法律的角度給民間金融組織予以正名，針對(duì)民間金融的特點(diǎn)賦 予民間金融行為主體及其行為相應(yīng)的法律地位，明確各金融主體的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范 調(diào)整對(duì)象的組織規(guī)模、資金總量、業(yè)務(wù)范圍和市場(chǎng)定位等；二是明確規(guī)定利益糾紛的 法律解決途徑等?？傊耖g金融法的制定，既要從法律上承 認(rèn)民間金融組織的法 律地位，又要明確利益糾紛的法律解決途徑。使司法機(jī)關(guān)在 處理該類案件時(shí)有法可 依，把合法的民間金融活動(dòng)切實(shí)保護(hù)起來(lái)，對(duì)非法金融組 織所從事的非法金融交易 行為堅(jiān)決打擊與取締。（二）建立民間金融監(jiān)管制度民間融資日趨活躍，一定程度 上緩解了中小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金不足的矛盾，為化解我國(guó)中小“融資難

10、”問(wèn)題提供了一個(gè) 很好的解決模式。因此有必要正確對(duì)待和處理民間融資在經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中的積極作 用和負(fù)面影響，不斷加強(qiáng)政策引導(dǎo)、鼓勵(lì)金融創(chuàng) 新、強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)資金 融通，加快民間融資的健康有序發(fā)展。一方面，規(guī)范農(nóng)村民間金融，將民間金融納 入金融監(jiān)管范圉，在放開(kāi)農(nóng)村民間金融的同時(shí)，要加大監(jiān)管力度，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入 關(guān)，將優(yōu)良的民間信貸機(jī)構(gòu)吸納為市場(chǎng)主體，不符合規(guī)定的則排除在外，維護(hù)市場(chǎng) 主體的質(zhì)量，同時(shí)建立市場(chǎng)退出機(jī)制，按照法律規(guī) 定和市場(chǎng)原則實(shí)行破產(chǎn)，以保證 中小金融機(jī)構(gòu)健康高效地運(yùn)行。另一方面，加強(qiáng)對(duì) 農(nóng)村民間金融主體的監(jiān)督力度，嚴(yán) 把市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)民間金融組織注冊(cè)登記 環(huán)節(jié)，嚴(yán)厲打擊非

11、法集資，打擊類似 于非法集資的違法行為，正確引導(dǎo)農(nóng)村民間金 融組織集資方式的合法化。（三）健 全民間金融相關(guān)法律制度1 完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。國(guó)外民間金融市場(chǎng)之所以較我國(guó)活 躍，最主要的原因是它們進(jìn)入金融市場(chǎng)的門檻不高，而且進(jìn)入的方式又多樣，因此 在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)上，針對(duì)我國(guó)對(duì)民間金融審批難、監(jiān)管嚴(yán)的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng) 降低門檻，放松民間金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，解除市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的制度性障礙，允許 農(nóng)村民間資本在金融服務(wù)業(yè)領(lǐng)域享受一般待遇，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高金融效率，促使 金融利益產(chǎn)生。我們知道，只有當(dāng)民間資本能夠通過(guò)合法的手段獲得理想的回報(bào)，才 有可能減少它們流入非法渠道謀求高額利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)。這樣做不僅

12、有利于減少由權(quán)力所 引發(fā)的監(jiān)管層的尋租行為，而且也有利于地方中小民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。我國(guó)江浙地區(qū)地下錢莊的存在和 發(fā) 展說(shuō)明了中小民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上是有其生存和盈利空間的。因此，在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度安排上應(yīng)適度放寬，只要具備一定的條件、遵循相關(guān)的行為準(zhǔn)則和行為規(guī) 范，原則上就應(yīng)該頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證，允許經(jīng)營(yíng)，并為其發(fā)展提供一種寬松、規(guī)范、開(kāi)放的制度環(huán)境。2細(xì)化市場(chǎng)退出制度。良好的市場(chǎng)退出制能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣 汰”的原則制度化、法律化。民間金融活動(dòng)同其他金融活動(dòng)一樣也必須在優(yōu)用劣汰的 競(jìng)爭(zhēng)中生存與發(fā)展。有進(jìn)必有退，這是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展的 客觀規(guī)律。因此民間金融行業(yè)不僅要有準(zhǔn)入制度，還要有退出制度。但是 我國(guó)冃前 在金融市場(chǎng)退出制度方面只有原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)行 政關(guān)閉取代 市場(chǎng)退出。這樣使得大部分民間金融組