行政法的概念、特征和分類

1、.(一)行政法的概念、特征和分類1.行政法的概念所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法等部分組成。某重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。作為行政法調(diào)整對象的行政關(guān)系主要包括四類：(1)行政管理關(guān)系。即行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織等行政主體在行使行政職權(quán)的過程中，與公民法人和其他組織等行政相對人之間發(fā)生的各種關(guān)系。行政主體

2、與行政相對人之間形成的行政管理關(guān)系，是行政關(guān)系中的主要部分。行政主體的大量行政行為，如行政許可、行政征收、行政給付、行政裁決、行政處罰、行政強(qiáng)制等，大部分都是以行政相對人為對象實(shí)施的，從而與行政相對人之間產(chǎn)生行政關(guān)系。(2)行政法制監(jiān)督關(guān)系。即行政法制監(jiān)督主體在對行政主體及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督時發(fā)生的各種關(guān)系。所謂行政法制監(jiān)督主體，是指根據(jù)憲法和法律授權(quán)，依法定方式和程序?qū)π姓殭?quán)行使者及其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行法制監(jiān)督的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等。(3)行政救濟(jì)關(guān)系。即行政相對人認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政主體做出的行政行為的侵犯，向行政救濟(jì)主體申請救濟(jì)，行政救濟(jì)主體對其申請予以審查，

3、做出向相對人提供或不提供救濟(jì)的決定而發(fā)生的各種關(guān)系。所謂行政救濟(jì)主體，是指法律授權(quán)其受理行政相對人申訴、控告、檢舉和行政復(fù)議、行政訴訟的國家機(jī)關(guān)。主要包括受理申訴、控告、檢舉的信訪機(jī)關(guān)，受理行政復(fù)議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，以及受理行政訴訟的人民法院。(4)內(nèi)部行政關(guān)系。即行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系，包括上下級行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，平行行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與國家公務(wù)員之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與法律；法規(guī)授權(quán)組織之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與其委托行使某種行政職權(quán)的組織的關(guān)系等等。在上述四種行政關(guān)系中，行政管理關(guān)系是最基本的行政關(guān)系，行政法制監(jiān)督關(guān)系和行政救濟(jì)關(guān)系是由行

4、政管理關(guān)系派生的關(guān)系，而內(nèi)部行政關(guān)系則是從屬于行政管理關(guān)系的一種關(guān)系，是行政管理關(guān)系中的一方當(dāng)事人行政主體單方面內(nèi)部的關(guān)系。2.行政法的特征(1)行政法尚沒有統(tǒng)一完整的實(shí)體行政法典這是因?yàn)樾姓ㄉ婕暗纳鐣I(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容紛繁豐富，行政關(guān)系復(fù)雜多變，因而難以制定一部全面而又完整的統(tǒng)一法典。行政法散見于層次不同、名目繁多、種類不一、數(shù)量可觀的各類法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件之中。凡是涉及行政權(quán)力的規(guī)范性文件，均存在行政法規(guī)范。重要的綜合性行政法律在我國和國外主要有：行政組織法、國家公務(wù)員法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法、行政程序法、行政公開法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、

5、國家賠償法等。(2)行政法涉及的領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容十分豐富：由于現(xiàn)代行政權(quán)力的急劇膨脹，其活動領(lǐng)域已不限于外交如國防、治安、稅收等領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到了社會生活的各個方面。因此，這就決定了各個領(lǐng)域所發(fā)生的社會關(guān)系均需要行政法調(diào)整，現(xiàn)代行政法適用的領(lǐng)域更加廣泛，內(nèi)容也更加豐富。(3)行政法具有很強(qiáng)的變動性與其他部門法由于社會生活和行政關(guān)系復(fù)雜多變，因而作為行政關(guān)系調(diào)節(jié)器的行政法律規(guī)范也具有較強(qiáng)的變動性，需要經(jīng)常進(jìn)行廢、改、立。3.行政法的分類(1)以行政法的作用為標(biāo)準(zhǔn)，行政法規(guī)范可分為下述三大類：關(guān)于行政組織的法律規(guī)范。這類規(guī)范又可分為兩部分：一部分是有關(guān)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、活動程序和

6、方法的法律規(guī)范，其中職權(quán)、職責(zé)規(guī)范是行政組織法規(guī)范的核心；再一部分是有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)與國家公務(wù)員雙方在錄用、培訓(xùn)、考核、獎懲、晉升、調(diào)動中的權(quán)利(職權(quán))、義務(wù)(職責(zé))關(guān)系的法律規(guī)范。關(guān)于行政行為的法律規(guī)范，其中最主要的是行政機(jī)關(guān)與行政相對人雙方權(quán)利(職權(quán))、義務(wù)(職責(zé))關(guān)系的法律規(guī)范。這類規(guī)范數(shù)量最多，涉及面最廣。關(guān)于監(jiān)督行政權(quán)的法律規(guī)范，即監(jiān)督主體對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)范，最主要的有行政監(jiān)察、行政審計(jì)、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)确梢?guī)范。這一類規(guī)范數(shù)量雖不是最多，但十分重要，是行政法律制度的重點(diǎn)之一。(2)以行政法調(diào)整對象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，行政法可分為一般行政法與部門行政法。一般行政法是對

7、一般的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范的總稱，如行政法基本原則、行政組織法、國家公務(wù)員法、行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法、行政救濟(jì)法等。一般行政法調(diào)整的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系范圍廣，覆蓋面大，具有更多的共性，為所有行政主體所必須遵守。部門行政法是對部門行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范的總稱，如經(jīng)濟(jì)行政法、軍事行政法、教育行政法、公安行政法、民政行政法、衛(wèi)生行政法等。在行政法學(xué)上，人們通常在行政法總論中研究一般行政法，而在行政法分論中研究部門行政法。(二)我國行政法的表現(xiàn)形式1.憲法憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是各項(xiàng)立法的依據(jù)。憲法中關(guān)于行政權(quán)力的取得、行使及其監(jiān)督等根本性問

8、題的規(guī)定，奠定了行政法的基礎(chǔ)，因此，憲法是行政法的根本表現(xiàn)形式。憲法中規(guī)定的行政法規(guī)范主要有：(1)國家行政權(quán)力的來源和行使權(quán)力的基本原則；(2)行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的法律地位和行政體制；(3)行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、權(quán)限和職責(zé)；(4)公民基本權(quán)利及其保障的規(guī)定。2.法律法律是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的基本法律和法律。法律中涉及行政權(quán)力的取得、行使及對其加以監(jiān)督補(bǔ)救的規(guī)范均為行政法律規(guī)范。法律是行政法最主要的表現(xiàn)形式。(1)關(guān)于行政權(quán)力的設(shè)定及權(quán)限范圍方面的法律。如國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(以下簡稱地方組織法)等。(2)關(guān)于行政權(quán)力行使及運(yùn)用方面的法律。如

9、行政處罰法、治安管理處罰條例、稅收征收管理法等。(3)關(guān)于對行政權(quán)力的行使予以監(jiān)督及對受侵害人予以補(bǔ)救的法律。如行政監(jiān)察法，審計(jì)法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法等。3.行政法規(guī)行政法規(guī)是指國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律，按照行政法規(guī)規(guī)定的程序制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。由于法律關(guān)于行政權(quán)力的規(guī)定常常比較原則、抽象，因而還需要由行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步具體化。行政法規(guī)就是對法律內(nèi)容具體化的一種主要形式。4.地方性法規(guī)地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的地方人民代表大會及其常委會根據(jù)本地實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定頒

10、布的規(guī)范性文件。5.民族自治條例和單行條例民族自治條例和單行條例是指民族自治地方的人民代表大會依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定的規(guī)范性文件。規(guī)定有行政法規(guī)范的自治條例和單行條例也是行政法的表現(xiàn)形式。6.行政規(guī)章行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)占根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)范性文件的總稱。地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱。行政規(guī)章是行政管

11、理活動的重要根據(jù)，其數(shù)量之多、適用范圍之廣、使用頻率之高均居行政法各表現(xiàn)形式之首。7.其他行政法表現(xiàn)形式除上述6類行政法的表現(xiàn)形式外，國際條約、法律解釋以及行政機(jī)關(guān)與黨派、群眾團(tuán)體等聯(lián)合發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，也是行政法的表現(xiàn)形式。(三)行政法的地位和作用行政法與刑法、民法一樣，是現(xiàn)代法律體系中的三大基本法律部門之一，在我國社會主義法律體系中具有極其重要的地位。行政法的作用概括起來主要表現(xiàn)在以下三個方面：1.維護(hù)社會秩序和公共利益隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)、文化的不斷發(fā)展，也產(chǎn)生了越來越多的社會問題，要求行政機(jī)關(guān)履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、保護(hù)環(huán)境、控制人口、加強(qiáng)治安等各項(xiàng)職責(zé)。因此，行政機(jī)關(guān)必須

12、通過行政立法、行政執(zhí)法及行政司法等各種手段，來有效地規(guī)范、約束行政相對人的行為，制止危害他人利益和公共利益的違法行為，建立和維護(hù)社會秩序與行政管理秩序，確保行政機(jī)關(guān)充分、有效地實(shí)施行政管理。2.監(jiān)督行政主體，防止行政權(quán)力的違法和濫用由于行政權(quán)力客觀上存在易腐性、擴(kuò)張性以及與個人權(quán)利的不對等性，因而必須對其加以監(jiān)督和制約。在各類監(jiān)督方式中，最有效、最直接的監(jiān)督就是行政法監(jiān)督。行政法通過規(guī)定行政權(quán)力的范圍、行使方式及法律責(zé)任等方式，可以達(dá)到有效監(jiān)督行政主體、防止行政權(quán)力違法或?yàn)E用的目的。3.保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益行政法保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是通過

13、賦予行政機(jī)關(guān)合法權(quán)限并監(jiān)督其行使，來保障公民、法人或其他組織各項(xiàng)政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)：二是通過賦予公民、法人或其他組織對行為的監(jiān)督權(quán)(如檢舉權(quán)、控告權(quán))，行政權(quán)行使過程中的參與權(quán)(如知情權(quán)、要求聽證權(quán))，特別是對行政行為侵犯其合法權(quán)益的提起復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)和要求賠償權(quán)，來保護(hù)自己的合法權(quán)益。(四)行政法的基本原則行政法的基本原則是行政法的精髓，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政法制監(jiān)督之中，是指導(dǎo)行政法的制定、修改、廢除并指導(dǎo)行政法實(shí)施前基本準(zhǔn)則。對行政法的基本原則，國內(nèi)外行政法學(xué)界從不同的角度進(jìn)行了不同的概括和歸納。根據(jù)我國的行政法發(fā)展?fàn)顩r，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)以下兩項(xiàng)行政

14、法的基本原則1.依法行政原則依法行政原則，即行政機(jī)關(guān)必須依法行使行政權(quán)。該原則具體又可分為4項(xiàng)子原則：(1)法律優(yōu)先原則。指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令，一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令皆不得與法律相抵觸。(2)法律保留原則。指立法法第8條所規(guī)定的事項(xiàng)只能由法律規(guī)定。又分為絕對保留和相對保留。前者如有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，必須由法律規(guī)定，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)做出規(guī)定：后者如立法法第8條規(guī)定的其他事項(xiàng)，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)。(3)職權(quán)法定原則。指行政機(jī)關(guān)的任何職權(quán)的取得和行使，都必須依據(jù)

15、法律規(guī)定，否則不得行使。(4)責(zé)任政府原則。指行政機(jī)關(guān)和國家公務(wù)員違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任：既包括行政機(jī)關(guān)的行政行為被撤銷、變更的責(zé)任和行政賠償責(zé)任等，也包括國家公務(wù)員因違法失職而應(yīng)承擔(dān)的行政處分責(zé)任和引咎辭職責(zé)任等。2.合理行政原則合理行政原則，即行政機(jī)關(guān)做出的行政行為內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。合理行政原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大。自由裁量權(quán)指行政機(jī)關(guān)的自行決定權(quán)，即對具體行政行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。盡管從機(jī)關(guān)性質(zhì)上來說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，其行為皆應(yīng)依法實(shí)施：但由于行政事務(wù)的復(fù)雜性，立法機(jī)關(guān)不可能通過嚴(yán)密的法律規(guī)范完全約束行政行為，故不得不在事

16、實(shí)上和法律上承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的一定程度的行為選擇權(quán)，即自由裁量權(quán)。誠然，為了執(zhí)行公務(wù)的需要，行政裁量權(quán)必須存在：但與此同時，由于行政裁量權(quán)較少受到法律的約束，因而常常產(chǎn)生濫用的事實(shí)或出現(xiàn)行政處罰顯失公正的后果。無論行政裁量權(quán)的濫用或行政裁量顯失公正，都是對行政法治的破壞。因此，我們既應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自由裁量權(quán)的作用，又應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的控制。合理行政原則正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。它從實(shí)質(zhì)方面對自由裁量行為提出了要求，即要求其內(nèi)容合理。合理行政原則的出現(xiàn)可謂是行政法原則的一個重大發(fā)展。合理行政原則作為一項(xiàng)普遍適用的行政法的基本原則，其具體要求是：(1)行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；(2)行政行為應(yīng)建立在

17、正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)之上；(3)行政行為的內(nèi)容應(yīng)客觀、適度、合乎情理。這三點(diǎn)具體要求反映著合理行政原則的內(nèi)涵。 我國行政法的合法性原則與合理性原則是既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩大基本原則，掌握它們之間的關(guān)系，對于全面理解和貫徹我國行政法有極為重要的意義。從它們在我國行政法律體系中的地位與作用來看，二者主要有以下幾個方面的關(guān)系：（）二者并存于行政法之中，缺一不可。行政合法性與行政合理性是現(xiàn)代法制社會對行政主體制定、 實(shí)施行政法律規(guī)范提出的基本要求。（）二者互為前提，互為補(bǔ)充，共同為完善行政法制發(fā)揮作用。從行政的使命和目的看，任何行政法律規(guī)范的制定和實(shí)施，都應(yīng)當(dāng)以符合客觀規(guī)律，符合正義、公平的理性原則，符合

18、國家和人民的根本利益為目的。 (五)行政法律關(guān)系1.行政法律關(guān)系的概念行政法律關(guān)系是指經(jīng)過行政法規(guī)范所調(diào)整，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行政關(guān)系。就行政關(guān)系與行政法律關(guān)系的關(guān)系來說，凡是涉及權(quán)利、義務(wù)的行政關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)通過法律加以規(guī)范，這是行政法的一個基本要求。當(dāng)然，行政關(guān)系不可能也不必要都轉(zhuǎn)化成行政法律關(guān)系。在現(xiàn)代行政管理過程中，因行政指導(dǎo)、行政建議、行政咨詢等形成的行政關(guān)系，固然產(chǎn)生于行政活動過程中，但由于其不具有權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容，故不宜上升為行政法律關(guān)系。2.行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容等要素構(gòu)成。(1)行政法律關(guān)系主體行政法律關(guān)系主體，又稱行政法主體，指行

19、政法權(quán)利(職權(quán))、義務(wù)(職責(zé))的承擔(dān)者。行政法律關(guān)系的主體由行政主體和行政相對人構(gòu)成。行政主體是依法行使行政職權(quán)、并對其后果承擔(dān)責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。與行政主體對應(yīng)的行政相對人可以是我國公民、法人和其他組織，也可以是在我國境內(nèi)的外國組織、外國人及無國籍人。(2)行政法律關(guān)系的客體行政法律關(guān)系的客體，是指行政法律關(guān)系參加者的權(quán)利、義務(wù)所指向的對象。行政法律關(guān)系客體的范圍十分廣泛，但可概括為如下三種：物。指一定的物質(zhì)財(cái)富，如土地、房屋、森林、交通工具等。智力成果。指一定形式的智力成果，如著作、專利、發(fā)明等。行為。指行政法律關(guān)系主體為一定目的的有意識的活動，如納稅、征地、交通肇事、打架斗毆等。行為包括作為和不作為。(3)行政法律關(guān)系的內(nèi)容行政法律關(guān)系的內(nèi)容，是指行政法上的權(quán)利(職權(quán))和義務(wù)(職責(zé))。當(dāng)然，行政法律關(guān)系的內(nèi)容還包括引起法律關(guān)系變動的原因和事實(shí)等，但核心部分是權(quán)利(職權(quán))和義務(wù)(職責(zé))。公民在行政法上的主要權(quán)利有自由權(quán)、平等權(quán)、參加國家管理權(quán)、了解權(quán)、保護(hù)隱私權(quán)、請求權(quán)、建議權(quán)、舉報(bào)權(quán)、控告權(quán)、批評權(quán)、申訴權(quán)等：主要義務(wù)則有遵守憲法、法律、法規(guī)，服從