公共管理專業(yè) 淺議當(dāng)前我國政府投資項目存在問題及對策

1、淺議當(dāng)前我國政府投資項目存在問題及對策摘 要當(dāng)前，中國農(nóng)村仍然存在義務(wù)教育發(fā)展不充分不平衡問題。改進(jìn)和提升貧困地區(qū)義務(wù)教育，成為新時代執(zhí)政黨推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)的重要議題，政府教育投資項目應(yīng)運而生。但是，在政府教育投資項目執(zhí)行過程中，項目縣區(qū)存在大量中央資金使用超出規(guī)劃范圍的情況，進(jìn)而對項目進(jìn)行研督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，項目執(zhí)行過程存在項目建設(shè)與原有規(guī)劃偏離、項目工程進(jìn)度緩慢、項目資金“僵尸化”、項目驗收不達(dá)標(biāo)、項目成效數(shù)據(jù)虛報等嚴(yán)重不良情況。本文將以具體的政府教育投資項目為例，對政府投資項目存在問題進(jìn)行分析，并提出解決對策。關(guān)鍵詞：政府；投資項目；教育；問題On the problems and Co

2、untermeasures of current government investment projects in ChinaAbstractAt present, the development of compulsory education in rural China is still insufficient and unbalanced. Improving and upgrading the compulsory education in the poor areas has become an important issue for the ruling party to pr

3、omote the construction of socialism with Chinese characteristics in the new era, and the government education investment projects have emerged. However, in the implementation of government education investment projects, there are a large number of central funds used beyond the planning scope in the

4、project counties, and further research and supervision of the project found that there are serious adverse circumstances in the implementation of the project, such as the deviation of project construction from the original planning, the slow progress of the project, the zombie of project funds, the

5、non-standard acceptance of the project, and the false reporting of project effectiveness data Condition. This paper will take the specific government education investment project as an example to analyze the existing problems of the government investment project and put forward solutions.Key words:

6、government; investment projects; education; problems目 錄摘 要Abstract一、引 言1二、相關(guān)理論概述1（一）公共項目治理理論1（二）內(nèi)部控制理論2三、當(dāng)前我國政府投資項目存在問題分析以L項目為例3（一）廣東L教育投資項目的基本情況3（二）L教育投資項目實施的效果3（三）L教育投資項目的現(xiàn)狀31.項目制度建設(shè)32.項目體制管理33.項目運行機制3（四）L教育投資項目存在的主要問題41.項目制度建設(shè)不完善42.項目管理體制不完善43.項目運行機制不健全4（五）L教育投資項目存在問題的原因分析51.對內(nèi)部控制思想認(rèn)識不到位52.項目體制設(shè)計

7、缺乏前瞻性53.項目運行的激勵體系不健全6四、當(dāng)前我國政府投資項目問題的對策6（一）完善制度建設(shè)，營造好的內(nèi)部控制環(huán)境6（二）改善管理體制，推進(jìn)控制活動的落實7（三）健全運行機制，提升內(nèi)部控制工作效能7五、結(jié)論8參考文獻(xiàn)9致謝10一、引 言教育投資是政府投資的一個重要內(nèi)容，當(dāng)前，中國農(nóng)村教育仍然存在發(fā)展十分不平衡不充分問題，其中貧困地區(qū)義務(wù)教育最為典型。盡管新千年以來我國逐步健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的保障機制，實施薄弱學(xué)校改造計劃、初中改造工程等一系列針對農(nóng)村義務(wù)教育重大工程項目，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校基本辦學(xué)條件得到了改善。但是，農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展較為滯后、辦學(xué)成本高、教學(xué)條件差、寄

8、宿制學(xué)校宿舍和食堂等設(shè)施設(shè)備不足、村小及教學(xué)點運轉(zhuǎn)困難、輟學(xué)率高、教師隊伍不穩(wěn)定，依舊是我國教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，因此政府教育投資項目由此應(yīng)運而生。但是，在政府教育投資項目執(zhí)行過程中，項目縣區(qū)存在大量中央資金使用超出規(guī)劃范圍的情況，進(jìn)而對項目進(jìn)行研督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，項目執(zhí)行過程存在項目建設(shè)與原有規(guī)劃偏離、項目工程進(jìn)度緩慢、項目資金“僵尸化”、項目驗收不達(dá)標(biāo)、項目成效數(shù)據(jù)虛報等嚴(yán)重不良情況。本研究將以L項目為例，進(jìn)行深入剖析當(dāng)前我國政府投資項目存在問題，本研究認(rèn)為L教育投資項目內(nèi)部控制優(yōu)化應(yīng)該著眼于深化政府內(nèi)部控制的制度、體制和機制建設(shè)，從而進(jìn)一步改善內(nèi)部環(huán)境、強化內(nèi)部監(jiān)督、暢通信息與溝通、助力風(fēng)險評

9、估和控制活動開展。鑒于此，本研究描述L教育投資項目內(nèi)部控制的主要做法和存在問題，分析導(dǎo)致政策結(jié)果偏離目標(biāo)設(shè)定的主要原因，提出優(yōu)化推進(jìn)相關(guān)工作的對策建議。二、相關(guān)理論概述（一）公共項目治理理論公共項目治理理論主要是針對在政府投資項目不同環(huán)節(jié)當(dāng)中出現(xiàn)的契約不完全問題進(jìn)行討論的。受到實際項目建設(shè)可能出現(xiàn)的多種隨機問題的困擾，單純依靠合同簽訂和規(guī)章約束難以實現(xiàn)對政府投資項目公共代理問題權(quán)益沖突的調(diào)解。針對公共項目治理，目前全球治理委員會將其定義為對于社會公共和個人的機構(gòu)針對共同所有事件的綜合處理模式，其治理目的是實現(xiàn)在項目建設(shè)推進(jìn)過程當(dāng)中，不同的利益主體之間的潛在矛盾的調(diào)和，從而保證對整體投資活動的有

10、序進(jìn)行。在此過程當(dāng)中包括有通過設(shè)定對應(yīng)的規(guī)章制度，對于各主體的行為進(jìn)行規(guī)范，同時也包含有以項目目標(biāo)為核心的非正式的制度要求與安排。（二）內(nèi)部控制理論隨著我國對于公共領(lǐng)域管理運動進(jìn)程的不斷推進(jìn)，事業(yè)單位所進(jìn)行的體制機制改革與政府服務(wù)職能的逐步轉(zhuǎn)變，以提升現(xiàn)有公共服務(wù)的整體效率和水平，使得我國政府公共部門內(nèi)部控制理論有了進(jìn)一步的深化與發(fā)展。內(nèi)部控制理論在我國政府公共服務(wù)部門應(yīng)用過程當(dāng)中，較為清晰的界定出目前內(nèi)部控制可能存在的以下三個問題。第一是我國公共領(lǐng)域內(nèi)部控制的環(huán)境有待加強。其中主要體現(xiàn)為在政府公共部門內(nèi)部權(quán)利約束制衡機制有待完善、部分環(huán)節(jié)需要構(gòu)建完善的部門崗位輪崗制度以及事務(wù)的那個激勵管理辦

11、法。第二是內(nèi)部控制的相應(yīng)活動并不完善，尤其是針對政府投資項目內(nèi)的某些關(guān)鍵崗位并沒有實現(xiàn)相連崗位分離的人事制度，對于所涉及到的固定資產(chǎn)以及相應(yīng)財政撥款的信息化管理程度較低。第三是在公共管理領(lǐng)域內(nèi)部控制過程當(dāng)中，環(huán)節(jié)信息交流和通暢度較低。整體體現(xiàn)為目前政府投資項目信息管理平臺建設(shè)緩慢、各環(huán)節(jié)反饋的操作信息利用率低。內(nèi)部控制理論對于目前政府公共部門投資領(lǐng)域內(nèi)的適用建議，亦是針對上面所提到的三個主要問題進(jìn)行逐一梳理的。三、當(dāng)前我國政府投資項目存在問題分析以L項目為例（一）廣東L教育投資項目的基本情況2014年，廣東省經(jīng)各地自下而上的申報并報請省政府同意，將全省包括汕頭市、韶關(guān)市、河源市、汕尾市、陽江市

12、、云浮市、湛江市、清遠(yuǎn)市、潮州市、梅州市、揭陽市、茂名市等欠發(fā)達(dá)地區(qū)12個地級市的61個縣（市、區(qū)）納入項目的實施范圍。針對廣東省義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的缺口，堅持“?；尽⒀a短板、兜底線”的原則，對以上12市61個縣（市、區(qū)）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校，以縣（市、區(qū)）為單位進(jìn)行獎補，使得基本辦學(xué)條件薄弱的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校得到改善薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，保證學(xué)校辦學(xué)正常運轉(zhuǎn)，滿足教育教學(xué)以及生活基本需要。（二）L教育投資項目實施的效果以廣東省為例，從項目總體規(guī)劃上看，全省原規(guī)劃2014-2017年投入80.49億元，改善6489所義務(wù)教育薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。2018年3月，項目進(jìn)行中期調(diào)整，由原20

13、14-2017年四年總規(guī)劃，調(diào)整為2014-2018年五年規(guī)劃。調(diào)整后項目規(guī)劃總投入為97.77億元。以廣東省為例，根據(jù)統(tǒng)計，截至2018年12月底，項目累計投入96.48億元，累計支出80.98億元，中央財政補助資金累計投入37.38億元，累計支出24.65億元。已完成校舍建設(shè)項目7786個，開工率94.86%，竣工率89.64%，設(shè)備采購?fù)瓿深~24.92億元，采購?fù)瓿陕?9.56%。目前，尚有12.73億元中央資金尚未支出，約占總下?lián)苜Y金額度的34%。其中2016年2.1億元，2017年4.12億元，2018年6.2億元。同時，項目運行中存在實際實施的單體項目與規(guī)劃預(yù)算偏差大、實施項目不在

14、規(guī)劃范圍內(nèi)、上報數(shù)據(jù)失真等問題。根據(jù)國家部署要求及項目實施進(jìn)度要求到2019年底將全面完成項目建設(shè)工作。（三）L教育投資項目的現(xiàn)狀1.項目制度建設(shè)在管理制度上，項目開始實施后先后制定了一系列相應(yīng)的內(nèi)部控制管理制度，其中包括項目實施方案、編制項目規(guī)劃、項目資金管理辦法、項目信息公開公示辦法、項目專項督導(dǎo)管理辦法等，這些制度在實現(xiàn)項目實施目標(biāo)的過程中起到一定的控制作用。比如，在項目實施基礎(chǔ)方面，項目實施方案對項目實施的范圍進(jìn)行了明確的界定；就資金的支付和使用管理方面，中央在資金管理文件中就明確規(guī)定，資金的分配要考慮“管理因素”，對項目實施質(zhì)量達(dá)到要求，各類數(shù)據(jù)審核質(zhì)量好，資金管理監(jiān)督情況好的省份，

15、在資金分配中給予傾斜；公開公示方面，中央在信息公開公示辦法中要求有條件的省份建立項目專題網(wǎng)站，但未明確公開公示的范圍。2.項目體制管理該項目執(zhí)行過程中形成特定職責(zé)分工，項目運轉(zhuǎn)工作主要由各層級教育主管部門（項目辦）負(fù)責(zé)，同時配置項目管理人員。項目省級及以下各級多數(shù)項目辦的管理人員是從各大中小學(xué)臨時抽調(diào)組成。項目省級及以下各級多數(shù)項目辦的管理人員是從各高?；蛑行W(xué)臨時抽調(diào)組成的。項目管理人員在工作經(jīng)驗方面基本沒有項目實操及管理驗。3.項目運行機制廣東省就L教育投資項目內(nèi)部控制建立了以經(jīng)驗交流、督導(dǎo)檢查等為手段的較為規(guī)范的風(fēng)險評估機制。比如，2016年1月召開全省項目工作交流會，總結(jié)交流各地201

16、4-2015年兩年來項目推進(jìn)工作典型經(jīng)驗，同時通報全省專項督導(dǎo)檢查的情況以及研究討論“該項目在工作中存在的主要困難、突出問題。再如，2016年7月，廣東省以省政府名義印發(fā)了項目工作專項督導(dǎo)實施方案（簡稱），督促市、縣（市、區(qū)）政府切實履行各自的主體責(zé)任，為推進(jìn)項目工作提供有效指導(dǎo)。廣東省結(jié)合L教育投資項目規(guī)劃和“雙月報”的數(shù)據(jù)，對項目縣實施進(jìn)展情況，進(jìn)行定期通報。L教育投資項目項目管理已經(jīng)實現(xiàn)辦公自動化，推動各個層級的管理部門建立自己的信息網(wǎng)絡(luò)，從而暢通橫向和縱向的信息網(wǎng)絡(luò)，使項目管理數(shù)據(jù)可以經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)信息平臺進(jìn)行快捷處理與傳輸。還包括外部信息傳遞與溝通。職能部門開展主動公開公示工作。（四）L教

17、育投資項目存在的主要問題1.項目制度建設(shè)不完善首先，項目管理制度建設(shè)存在滯后性。具體而言，在項目管理制度建設(shè)方面，政府為了項目實施，制定了相應(yīng)管理制度，包括項目實施方案、編制項目規(guī)劃、項目資金管理辦法、項目信息公開公示辦法、項目專項督導(dǎo)管理辦法等。這些管理制度從項目管理總體上看制度類型是齊全的。但是，多數(shù)制度的設(shè)計和出臺往往是在項目實施之后。比如，2015年10月出臺的項目資金管理辦法，比項目規(guī)劃晚了半年，比項目第一筆資金下達(dá)時間足足晚了一年。其次，項目管理制度建設(shè)缺乏銜接性。實施方案中所提到的督導(dǎo)檢查國家層面的責(zé)任人國家是省級人民政府，資金管理辦法中監(jiān)督檢查的責(zé)任主體是各級財政部門，督導(dǎo)辦法

18、中監(jiān)督檢查的責(zé)任主體是教育部門，即是多層級有關(guān)部門對項目具有監(jiān)督權(quán)。這樣的監(jiān)督體系看似全面，實際職能有交叉也有盲點，并且實施過程匯總項目的監(jiān)管主要依托財政內(nèi)部審計、教育督導(dǎo)。這樣的監(jiān)督體系無法明晰各機構(gòu)的主體責(zé)任，在實際工作中則造成相互推諉，最后導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。2.項目管理體制不完善一方面，責(zé)任分工交叉、重疊，職責(zé)不清晰。項目責(zé)任分工過程中，無論是項目的協(xié)管單位財政部門、發(fā)改部門、審計部門，還是項目主管單位教育部門，都對項目具有監(jiān)督的權(quán)利及責(zé)任，職能上相互交叉、重疊，這樣的分工模式將導(dǎo)致監(jiān)督任務(wù)在執(zhí)行過程中各部門難以很好協(xié)調(diào)工作，職責(zé)履行過程中相互推諉或由于職能部門對項目情況的不熟悉、不了解

19、造成監(jiān)督工作的執(zhí)行不力另一方面，決策體制缺乏制衡性。L教育投資項目采用的是層級管理模式，主要的實施項目建設(shè)的部門是項目學(xué)校。從代表權(quán)力和利益分配的項目治理角度來說，L教育投資沒有明確項目管理層工作職。而導(dǎo)致這一問題的原因在于沒有清晰界定和規(guī)范其授權(quán)范圍、監(jiān)督和激勵機制等。從而導(dǎo)致決策存在一定程度的隨意性，比如，個別領(lǐng)導(dǎo)主觀意志決斷、資金分配迎合領(lǐng)導(dǎo)偏好、遇到問題無人承擔(dān)責(zé)任、追究責(zé)任時相互推卸。3.項目運行機制不健全首先，項目監(jiān)控機制不健全。由于資金分配審批相應(yīng)的監(jiān)管機制沒有及時落實、機制不夠健全，往往存在著某些領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”的情況，這將進(jìn)一步給項目的施埋下隱患。無論是省級還是在縣級，資金分配

20、過程中都缺乏一個流程公開，對資金分配方法的公開，缺乏公開必然缺乏監(jiān)督，帶來資金分配過程不可預(yù)測的人為因素。其次，項目審計監(jiān)察機制不健全。部門在執(zhí)行審計過程中，由于流程機制的不完善，審計部門在執(zhí)行審計過程中項目第三方審計不獨立等原因，使得項目審計往往流于形式，無法達(dá)到預(yù)期效果。如廣東L教育項目實施而言，項目實施迄今為止只是財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處于2016年、2018年分別對項目進(jìn)行實地內(nèi)部審計，但因其人手不夠，審計工作日較少，只是在61個項目縣（市、區(qū)）中抽查2-3個項目縣，審計的目的主要在于查錯防弊，幾乎不涉及對于內(nèi)部控制制度的有效評價及內(nèi)部控制的監(jiān)督。且項目出具審計報告過程中由于審

21、計部門本身缺乏獨立性、審計缺乏全面性，造成審計部門出具審計報告，所提出問題往往只是表面性、片面性的問題。（五）L教育投資項目存在問題的原因分析1.對內(nèi)部控制思想認(rèn)識不到位一方面是存在“以審代控”的思想認(rèn)識。在政府投資項目的運作過程中，相關(guān)部門往往依照過往的行政經(jīng)驗，認(rèn)為“多幾個領(lǐng)導(dǎo)簽字，多幾個部門審批”就是內(nèi)部控制，而實際工作推進(jìn)中為便于項目落地則靈活變通，從而將內(nèi)部控制簡單化甚至形式化。另一方面是存在單向內(nèi)控的思想認(rèn)識。該項目推進(jìn)過程設(shè)立了相關(guān)管理架構(gòu)、明確了人員職責(zé)，從具體設(shè)置看領(lǐng)導(dǎo)層級和干部位階都比較高，但是，由于內(nèi)部控制牽涉整個項目的全過程，領(lǐng)導(dǎo)層面的“統(tǒng)籌”難以兼顧到基層和一線的執(zhí)行

22、，而因僅僅對具體工作人員進(jìn)行執(zhí)行等業(yè)務(wù)層面的培訓(xùn)，忽視了內(nèi)部控制的培訓(xùn)，導(dǎo)致決策者重視內(nèi)控而執(zhí)行者忽視內(nèi)控以及忽略風(fēng)險點的情況。2.項目體制設(shè)計缺乏前瞻性一方面，項目執(zhí)行圖“快”忘“穩(wěn)”。該項目由國家下達(dá)的特定項目，不僅類型新，而且任務(wù)重、時間緊。在此背景下，作為L教育投資項目一線執(zhí)行的縣級政府既缺乏該類項目實施規(guī)劃經(jīng)驗，不熟悉新設(shè)項目的相關(guān)流程和內(nèi)部控制的重點關(guān)注模塊，需要“摸著石頭過河”，同時又要在規(guī)定時間內(nèi)完成項目規(guī)劃編制任務(wù)等規(guī)定動作，缺乏充足的時間和空間進(jìn)行分析與研判，導(dǎo)致前期執(zhí)行一味“求快”。由于項目規(guī)劃跨度大（長達(dá)5年），隨著項目推進(jìn)過程中地方規(guī)劃布局變動、物價變動等因素出現(xiàn)，項

23、目與實際的偏差帶來了規(guī)劃資金與需求資金的不對稱，最終導(dǎo)致項目在部分地區(qū)無法落地。另一方面，項目監(jiān)控圖“嚴(yán)”忘“專”。該項目并不缺乏檢查督導(dǎo)，采用了文件督查、現(xiàn)場檢查等諸多方式，但是，由于過度依賴L教育投資項目主管部門自我監(jiān)督檢查，以及項目主管部門的專業(yè)局限，往往將督導(dǎo)檢查聚焦在項目建設(shè)達(dá)標(biāo)程度，忽視項目實施合規(guī)性、項目績效目標(biāo)等方面的評價。與此同時，L教育投資項目也采取審計監(jiān)控的方式，但是由于缺乏專業(yè)人士進(jìn)行內(nèi)部審計、外部審計以抽查方式進(jìn)行且僅僅局限于資金使用審計而缺乏進(jìn)行內(nèi)控制度評價的專業(yè)性，導(dǎo)致監(jiān)控表面上嚴(yán)格，但實際上專業(yè)性不充分的問題。3.項目運行的激勵體系不健全一方面，項目實施過程中缺

24、乏對基層的執(zhí)行者部門實施內(nèi)部控制的激勵。作為國家的公共性投資項目，L教育投資項目不同于一般的盈利性、生產(chǎn)性的投資項目，并不能產(chǎn)生GDP、稅收等政績。由于缺乏針對該項目落實的制度性激勵，以及失職瀆職的實質(zhì)性懲戒措施，部分基層執(zhí)行者缺乏主觀能動性，采取“以文件貫徹文件、以開會落實要求”，被動的按照上級部門要求推行項目，照搬照抄上級制度，導(dǎo)致制度建設(shè)逐漸滯后、難以落地乃至流于形式。另一方面，項目實施過程中缺乏對工作人員實施內(nèi)部控制的激勵。內(nèi)部控制的風(fēng)險點防范之一是要激發(fā)員工的工作動機。即各項任務(wù)和組織目標(biāo)要實現(xiàn)，就必須把員工的積極性和創(chuàng)造性調(diào)動起來。教育投資項目在實施過程中責(zé)任、績效、考核、權(quán)力等都

25、在項目制度、體制、機制中有所體現(xiàn)，但是卻缺乏對工作人員的激勵機制，導(dǎo)致工作人員僅僅面對單純的責(zé)任問責(zé)和考核監(jiān)督，執(zhí)行過程的工作需求和認(rèn)可需求等得不到充分滿足，產(chǎn)生應(yīng)付了事的心態(tài)，缺乏防范化解項目風(fēng)險點的積極性和創(chuàng)造性四、當(dāng)前我國政府投資項目問題的對策（一）完善制度建設(shè)，營造好的內(nèi)部控制環(huán)境首先，調(diào)整項目規(guī)劃時間。項目實施期是2014-2018年，隨之經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，地區(qū)布局規(guī)劃上的變動，本文認(rèn)為，五年項目規(guī)劃時間上顯然是過長的。從可控性的角度出發(fā)，L教育投資項目可以調(diào)整規(guī)劃的設(shè)置，劃分規(guī)劃時間長度。由于該類項目并非是單一的項目，而是由無數(shù)單體項目構(gòu)成的，可將5年項目規(guī)劃期劃分為兩個時間段，

26、分別由第一期2年規(guī)劃，第二期3年規(guī)劃構(gòu)成。分期規(guī)劃將帶來兩個好處：一是分期規(guī)劃使得每個規(guī)劃期縮短，單體項目的實施落地，可預(yù)見性更強，更加可控，資金的使用更加有的放矢。二是由于規(guī)劃分期，從單期規(guī)劃上看，項目實施期縮短，必然帶來工程實施上的緊迫感，在一定程度上推動項目進(jìn)展。同時，各地在落實項目規(guī)劃制定時，應(yīng)聘請教育專家、工程建設(shè)專家、城市規(guī)劃師等專業(yè)人員對規(guī)劃科學(xué)性、合理性、可行性進(jìn)行論證，確保項目規(guī)劃能夠落地，進(jìn)而在一定程度上減少資金的“僵尸化”現(xiàn)象。其次，細(xì)化項目管理制度。項目的管理模式是分層級的，為更好地因地制宜做好內(nèi)部控制，制度建設(shè)過程中也應(yīng)該是有針對性進(jìn)行分層。國家層面制定宏觀的政策，省

27、、市、縣級層面應(yīng)該對相應(yīng)的制度進(jìn)行細(xì)化，尤其是作為上下銜接重要一環(huán)的省級層面，以及作為具體操作執(zhí)行的縣級層面。如，項目資金管理辦法，省、縣級層面應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化資金的分配原則及方法，并印發(fā)。這從最基礎(chǔ)性層面控制資金分配上的隨意性，在一定程度上杜絕了資金分配中“一言堂”的現(xiàn)象，同時，從資金源頭的分配制度上杜絕“僵尸化”資金現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性。（二）改善管理體制，推進(jìn)控制活動的落實首先，優(yōu)化內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)。好的組織架構(gòu)是項目內(nèi)部控制得以順暢建立和有效實施的強有力保障，是其能否成功的關(guān)鍵。L教育投資項目實施過程中應(yīng)進(jìn)一步推動實行將所有權(quán)和管理權(quán)相分離，由決策層、執(zhí)行層、監(jiān)察層三者組成的一種組織架構(gòu)及其運行

28、機制。一是對項目組織架構(gòu)重新進(jìn)行梳理和規(guī)劃，整合或削減功能重復(fù)的部門，依照項目實際實施中內(nèi)部控制的需求，相應(yīng)地增加一些部門。二是進(jìn)一步明確具體層級項目辦及相關(guān)崗位的職責(zé)。合理調(diào)整分工，分清職責(zé)，讓涉及的每個部門、相關(guān)人員明晰工作職責(zé)所在。三是注重內(nèi)部監(jiān)督部門設(shè)置。為其配備合適的人才，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制和自我評價中的作用，充分實現(xiàn)全面的內(nèi)部監(jiān)督。其次，強化部門內(nèi)部控制意識。一是，省級項目辦作為項目最為重要的管理者，除了自身必須意識到該項目涉及龐大的資金量，中央專項補助資金的使用效果，將直接受到內(nèi)部控制質(zhì)量的影響。同時，還需通過各種推進(jìn)機制使市、縣級項目辦具備同樣的意識。二是，項目辦在進(jìn)行

29、人員配置的時候，應(yīng)該認(rèn)識到項目建設(shè)尤其是基建項目部分的管理對管理人員的要求非常高，相關(guān)人員除了要具備扎實的專業(yè)知識之外，還要具備豐富的實踐經(jīng)驗。針對廣東目前的實際情況，無論是省級、市級還是縣級項目辦具體經(jīng)辦人都是“雜牌軍”，應(yīng)對項目辦具體經(jīng)辦人進(jìn)行嚴(yán)格甄選。（三）健全運行機制，提升內(nèi)部控制工作效能首先，完善項目監(jiān)管機制。一是項目學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)檢查。項目學(xué)校根據(jù)項目“底線要求”建設(shè)情況，由各級人民政府教育督導(dǎo)部門組織熟悉教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的督學(xué)及抽調(diào)項目辦經(jīng)辦人員協(xié)助督導(dǎo)。主要負(fù)責(zé)項目學(xué)校項目施工進(jìn)度，辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，工程質(zhì)量等方面的督導(dǎo)檢查。二是項目執(zhí)行情況審計。由內(nèi)部審計部門對項目執(zhí)行過程中資金分配情況、

30、財務(wù)支出情況、政策執(zhí)行情況、項目執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行督導(dǎo)檢查。尤其針對L教育投資項目在資金分配過程中的問題，由內(nèi)部審計部門對該重點環(huán)節(jié)進(jìn)行重點關(guān)注，即是對項目進(jìn)行事前、事中的監(jiān)督控制，防范于未然。其次，加強外部監(jiān)督機制建設(shè)。由于政府審計部門的力量有限，但項目涉及面廣、涉及資金量龐大，因此可以本文認(rèn)為項目執(zhí)行過程中，國家層面可以委托省級政府審計部門對項目進(jìn)行審計。省級政府審計部門抽調(diào)相關(guān)負(fù)責(zé)人，同時依托第三方審計量，對項目執(zhí)行情況每年進(jìn)行2次審計。即半年度抽審，年度全面審計。審計的內(nèi)容應(yīng)該包括工程建設(shè)合規(guī)性、項目執(zhí)行進(jìn)度、資金分配合規(guī)性、資金支出進(jìn)度及合規(guī)性、工程建設(shè)質(zhì)量、內(nèi)部控制效率和效果等。同時，對

31、審計情況進(jìn)行實地反饋以及出具書面審計報告。再次，優(yōu)化項目機構(gòu)和人員激勵機制。針對L教育投資項目的項目辦具體經(jīng)辦人員，首先，在收入上應(yīng)當(dāng)給與適當(dāng)?shù)难a貼，保障其在經(jīng)濟收入上不低于在原單位的收入；其次，給予經(jīng)辦人員與在原單位一致或更好的晉升空間。如，職稱評定、職務(wù)晉升等。最后，給予經(jīng)辦人員精神的激勵以及能力提升途徑，如加強個人業(yè)務(wù)能力提升培訓(xùn)，每年為經(jīng)辦人員向其原單位出具工作評價證明等，穩(wěn)住經(jīng)辦人員人的同時穩(wěn)住他們的心。針對項目省、市、縣，也應(yīng)該有適當(dāng)?shù)募顧C制。一是實質(zhì)上的激勵，如資金分配上的傾斜機制；二是精神上的激勵，如定期對項目建設(shè)成效顯著的地區(qū)進(jìn)行通報。五、結(jié)論本文以廣東省教育廳L教育投資項目為例，結(jié)合L教育投資項目管理實際，從項目制度建設(shè)、管理體制、運行機制三大方面分析L教育投資項目內(nèi)部控制的情況，探討項目執(zhí)行過程中內(nèi)部控制存在的問題及其原因，從而針對性地提出內(nèi)部控制優(yōu)化的具體方案。以期在政府教育投資